关于农民集中居住社区综合管理的思考与研究

刘冬青

摘 要：农民集中居住是我国农村城镇化和城乡一体化发展的必然趋势，也是一项涉及面广、政策性强的复杂系统工程。农民集中居住不仅有利于集约利用土地，而且也有利于解决农村地区居住分散、房屋陈旧、风貌凌乱等突出问题。但农民集中居住社区也存在社区合作共治进展缓慢、管理体制不够健全、配套设施不够完善等问题。目前亟需通过完善集中居住社区综合管理来提升农民的归属管、认同感和幸福感，以便顺利推进农民集中居住工作。

关键词：农民集中居住  综合管理  社区

党的十七大报告提出，要“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。集中居住解构了原先的村落共同体，乡土文化和城市文化在新社区相遇。农民即便在身份和空间上已成为城市居民，但仍然存在无法真正融入城市生活的问题。通过对集中居住社区进行综合管理，能够提升农民的社区归属管、认同感和幸福感，从而帮助集中居住农民尽快融入城市生活。

一、农民集中居住社区综合管理的探索与实践

随着农村工业化和城镇化步伐的加快，许多农村劳动力的就业结构实现了“农业为主”向“非农为主”的历史性转变，从而跨进了城乡经济一体化发展的新时期，这就使农民集中居住具备了较强的现实性和必然性。但在农民集中居住实践也中出现了一些障碍，如农民的自身意愿，而影响农民集中居住自身意愿的一个重要因素就是集中居住社区的综合管理状况。加强农民集中居住社区综合管理已经成为推动社会和谐发展所必须面对的现实问题，各个国家和地区也对此进行了积极探索。

（一）以城乡生活等值化为价值旨归

引导农民集中居住的目的是要集约利用土地，改善农村落后的生活条件，而并不是消灭农村，将农村变为城市。因此，对农民相对集中居住社区的管理，应该要有别于传统意义上的城市社区管理，但同时又要兼顾城乡的统筹发展。美国著名城市学家刘易斯·芒福德曾指出，“城与乡承载着同等重要的价值并需要有机结合在一起，在这方面，德国是成功的。”德国的“城乡等值化试验”，为农民集中居住提供了思想指引，跳出了追求农村和城市表面上的公平，而是追求农村和城市生活质量的相同，使农村生活与“城市生活不同类但等值”。1988年，我国开展了中国式“巴伐利亚试验”，山东省青州市南张楼村在德国赛德尔基金会援助下，通过对当地进行土地整理、科学规划村庄等，让村民工作和生活在各类功能集中的社区里，兴建了近百个企业，产业向二三产业进行了转移，农民生活水平得到了显著提高。以城乡等值化为价值旨归进行农民集中居住社区的功能定位和管理设定，将有利于集中居住区农民快速融入城市生活。

（二）以多样化管理满足多元需求

随着新型城市化的加速推进，以农民为居住主体的集中居住社区数量逐渐增多，规模不断扩大。传统的农民行为方式及农村管理模式与现代城市生活及社区管理之间的矛盾日趋凸显，对于符合农民生产生活实际的物业管理和服务的需求也愈加迫切。这些都给基层社会治理带来了很多风险和挑战。為解决这些问题，各地区联系自身实际，开创了多样化的管理模式。比如，上海市崇明区明南佳苑创造性地提出了“双轨制”管理，在保留村民小组的基础上，把社区划分为 7个片区，实行村民小组和商品房片区、楼组共同管理的“双轨模式”，实现了社区管理和服务全覆盖，有效解决群众利益诉求和多样化需求。根据集中居住社区的不同情况采取不同的管理模式，能够满足多样化需求，有效提升农民的获得感、幸福感。

（三）以多元化主体丰富管理内涵

农村社区最主要的治理主体是村委会和村民，城市社区治理的主体为政府、市场、社会组织和居民等。农民集中居住区由于其住户的复杂性，在社区组织架构上很可能会表现出“亦城亦乡”的混合模式，治理主体更加多元，包括村委会、居委会、物业公司、业主委员会和其他社会组织。例如，江苏省江阴市新桥镇绿园社区按照成熟城市社区模式规划配置了居民委员会、物业管理处、业主委员会。同时村委会也在社区治理中承担了重要角色，前期主要负责集体资产的运作以及居民管理与服务，选举活动也仍然需要所有村民的参与。随着集中居住时间增加，村委会原先的部分职能逐步流失，如人民调解、治安保卫等。这些职能逐步移交至社区居委与物业。此外，绿园社区还有公益慈善类组织5个，社会服务类组织4个，文化体育类组织8个和社会群众类组织3个。在多元治理主体的参与下，绿园社区形成了良好的治理模式。管理主体的多元化意味着社区管理的内涵更加丰富，形式更加灵活，这些都为农民集中居住区的发展提供了无限可能。

二、农民集中居住社区综合管理存在的问题

农民集中居住后，失去了赖以生存的土地，离开了长期习惯的生活家园，告别了熟悉的生产生活方式，成为城市的特殊新群体，产生了一系列新问题，如就业、子女教育、医疗等。同时，熟悉的人际关系圈子也被打破，社交网络的重新构建和维护、与社区组织的关系定位、各种权利的维护等也让他们产生了困惑。因而诸多的矛盾由此而生，各种问题都积聚在社区。

（一）社区合作共治进展缓慢

农民集中居住不仅仅意味着居住空间的转移，农民的生活环境、居住方式和生存模式也因此发生了改变，甚至引起了思维方式和价值观念的深层次变革。由此所引发的“适应困境”是当前集中居住区迫切需要解决的问题，也是影响社区共治进展缓慢的主要原因。由于缺乏在城市就业的一技之长，一些失地农民感觉离开土地后的生活更加艰辛，于是滋生了反市民化的价值观。有些农民不遵守社区管理规定把公共的花坛和草地当作自留地，甚至还在房屋的阳台、卫生间喂养猪、鸡、鸭，毁绿种菜，私搭乱建，乱堆杂物等，严重干扰了社区居民的正常生活和社区物业的规范化管理。还有些农户还存在“等靠要”的抵触情绪，故意不配合社区管理。

（二）社区管理体制亟需完善

农民集中居住社区很多农民在户籍上仍然是农村户籍，但又同时身处社区。村居权力的交叉极易造成权力的“真空地带”，村“管不到”且社区“管不了”的现象客观存在。而且，缺乏针对特殊管理对象的体制机制。社区住户大多为中低收入人群，人员结构复杂，素质参次不齐，呈现“三多”现象，失岗失业的多，征地失地的多，低保家庭困难的多，成为社会管理和社会稳定的“雷区”。同时，受原农村住房观念及生活习惯的影响，村民对于安置社区的物业管理工作难以理解，形成了一种管理与被管理的对立情绪。

（三）公共服务配套尚需改进

由于区域经济发展较快，部分农民拆迁安置社区在“即拆即安”的指导思想下，建设时间仓促，规划滞后且没有相对超前，配套设施不齐全，随着人民生活水平提高，矛盾日益突出。如区部分区域基础医疗卫生服务承载力难以满足大型集中居住社区需求，社区精神文化产品难以满足集中居住社区对公共文化的需求，现有教育资源无法满足集中居住后的教育需求等。

三、农民集中居住社区综合管理的对策建议

针对集中居住社区综合管理工作中遇到的新问题，需要充分研判，组织协调做好管理工作，同时调动现有资源更好服务于集中居住区居民。

（一）坚持“以居民为中心”，加强人性化治理

1.统筹规划，完善社区公共服务配套。在社区医疗方面，统筹规划建设，预留老年活动室、日间照料中心、助餐场所等为老服务设施所需的房屋空间，建设长者照护之家，与卫生服务站一体设计建设。同时做好医保登记协调工作，完善医保信息，对医疗救助“一站式”系统进行升级改造。在教育资源配置方面，统筹规划教学资源，通过“撤消、重组、合并”方式，在推进农民集中居住工作中，完善教学资源规划与整合，利用人口集中规划优势进一步引进优质的师资队伍和良好的教学管理制度。

2.加强引导，完善社区自治制度。进一步完善自治制度，在集中居住社区中矛盾纠纷解决通过熟人调节的基础上，构建一套自下而上的治理体系，更好处理社区矛盾纠纷，保证常规活动运行。同时鼓励更多居民参与到社区事物管理上，真正体现居民的事情居民管的自治格局。大力宣传现代生活方式及现代物业管理要求。强化居民的主人翁意识，把思想逐步从“被管”转变成“我要管”。

3.自治互助，构建和谐社区氛围。宣传调动居民积极性，广泛征集志愿者，培养一批有素质的居民来参与互助关爱活动，更好地解决当前养老和留守儿童问题，形成邻里互助、社区送温暖的人性化治理模式。社区办事处要摆脱“管理者”的角色定位，树立“以居民为中心”的服务理念，构建和谐的社区氛围，提供系统、公平、无差别的公共服务，提供可持续、可发展的公共服务。

（二）推广“互联网+”管理模式，加强专业化治理

1.构建扁平、高效的综合区域管理结构。以系统整合、功能整合、资源整合为平台，强化实行“网格化”管理、“全天候”监控等监管机制，协调整合集中居住社区资源，确保对各类隐患信息能够全面收集、分流和处置，实现“一口受理、分类流转、按责处置、监督考核、及时回应”。

2.形成“互联网+”管理模式。开展社区智能化管理，更好地完成垃圾分类、社区安全监控等一系列常规工作。同时强化社区应急管理工作能力，例如：在疫情中筛查居民行程，及时为居民提供防疫物资等。

3.培养专业人才。一方面要培养“互联网+”专业人才，为社区智能化提供人才和技术支撑。另一方面要设立信息化网格员，强化信息管理工作，提高社区对突发公共事件的处置能力。

（三）优化综合管理制度，加强科学化设计

1.创新社区治理机制。使村党总支、社区工作站、物业公司和业主委员会协调一致，实现管理范围扩大化，解决农民集中居住社区管理工作所面临的多级管理难点。在机构、人员、职责明确的基础上，注重社区内部管理、制度的规范、机制的理顺。

2.加强社区合作共建。学习借鉴国外社区共建经验，比如美国的伍德兰兹社区管理模式，新加坡裕廊开发区管理模式等，开展“双结对”、“好邻居”等活动，与高科技园区等相关部门和大型企业结对合作社区共建，搭建平台进一步加强社区管理和服务，努力做好社会治安综合治理和信访矛盾化解工作，促进集中居住区农民破解“适应困境”。

3.培育和健全第三方管理机制。健全社区购买社会服务制度，通过公开招标、定向委托、合同管理、绩效评估等方式，规范社区购买社会服务方式。在具体项目实施过程中，完善对于第三方管理机构的考核评估机制，通过公平竞争来实现“优胜劣汰”为社区居民提供更优质服务。

（四）坚持党建引领社区治理，加强社区凝聚力

1.形成“社区党总支+网格党支部”大党建模式。农民集中居住对于党建工作开展提供了一定的便利，但同时对新时期新阶段新党建工作也提出了新的要求。要将分散的党建资源有效整合起来，创新组织设置提高党组织的覆盖面。集中居住社区需要打破村组概念，设置党支部、党小组，形成“社区党总支+网格党支部”大党建模式。

2.强化基层党组织的服务功能。党组织服务功能是拉近党与人民群众关系的重要基础，也是两者和谐相处的重要纽带。要将社区党组织作为开展服务工作的重要核心，从基本公共服务的角度切入到整个工作之中，推行无职党员设岗定责，普通党员主动担任党的政策宣传员、问题搜集信息员、矛盾纠纷调解员。同时调动工会、妇联、共青团等组织发挥自身志愿者联动作用，提升党建工作质量。

3.探索“党建+文化”促进文化融合。加强对集中居住社區文化基础设施建设，合理配置社会文化资源，鼓励社会资金投入公共文化服务系统。在党建活动中突出特色文化主题。结合居民兴趣特点共同拟定文化活动主题开展丰富党建活动，充分利用当地特色文化和乡风乡愁来加强社区文化融合。通过党建工作协同自治共同完善社区文化建设，进一步促进集中居住区农民的融合发展，使他们更有归属感，通过丰富多样的文化活动引导他们真正地融入新社区。