沂南县旅游市场综合管理体制改革探索与实践

刘晓东

近年来，沂南县旅游业发展迅速，2015年底被国家旅游局批准为首批5个县级全国旅游业改革创新先行区之一。为配合做好改革试点工作，沂南县编办积极作为，认真研究探索旅游市场综合管理体制改革方向，推动旅游业转型升级。

一、基本情况

近年来，沂南县以旅游业为突破口，推动产业融合发展，打造了“智圣故里、红嫂家乡、温泉之都、休闲胜地”特色旅游品牌，成功走出了一条“政府主导、文旅融合、统筹城乡、全域发展”的路子。在“十三五”规划纲要中，沂南县将建设“宜业宜居宜游”沂南作为落实“五大发展理念”的具体工作抓手。其中，改革创新旅游综合管理体制、市场监管机制、完善旅游公共服务，深入推广文旅、农旅、城旅融合，不断提升旅游业发展的综合能力又是建设“宜游”沂南的重要组成部分。

沂南县旅游局于1999年成立，为参照公务员法管理事业单位，后经3次扩编，核定参照公务员法管理事业编制8名。主要承担制定并组织实施全县旅游工作长期规划和年度计划;管理全县的旅游事业，制定并组织实施旅游市场宣传、促销开发战略;依法审核开办旅行社、旅游服务等经营企业，维护旅游市场秩序;综合协调旅游资源开发建设和保护利用等旅游产业管理服务工作，是全县旅游产业的主要管理机构。

二、存在的主要问题

（一）旅游资源多头管理。现在的旅游资源分散掌握在各个部门手里，如文化旅游资源掌握在文化部门，森林旅游资源掌握在林业部门等等，反而旅游主管部门却没有或少有掌握旅游资源。由于资源分散掌握，各个部门争相开发旅游，使得产品开发不能统一，每个部门都根据自己的理解和需要制定旅游产品的标准，使产品标准五花八门。此外，各个部门开发的景区一般都由各个部门自己管理，使管理的标准、要求和效果不能统一。

（二）职能权限不到位。一是没有综合协调权。旅游产业是一个综合性非常强的产业，需要协调解决的事情很多。但在设置旅游局的职能时，却没有赋予其综合协调的职权，使得一些掌握旅游资源的部门各自为政。二是少有资金管理权。旅游局掌握的资金都不多，缺少撬动旅游发展的杠杆。三是景区管理权分散。旅游景区名义上由旅游局管理，但很多景区都由各个主管部门自己管理，旅游部门很难实施有效管理。

（三）管理机构设置过弱。目前，旅游业已经成为沂南县的支柱产业之一，无论是产业规模还是从业人员或在GDP中的比重，在产业中的排队都可名列前茅，但旅游的管理机构却还停留在旅游起步之初的小机构阶段，无法适应管理现代化旅游发展的需要，造成小马拉大车，力不从心的局面。由于旅游业的蓬勃发展，产业规模的迅速扩大，人民群众关注度的不断提高，使得旅游管理变得更加复杂，更加繁忙，人少事多的矛盾愈发突出。

以上问题的存在，对旅游发展产生了不良影响。表现在：一是管理缺位。在职能设置上的缺位，使一些需要管的事没有依据管，旅游管理职能跟不上旅游事业发展的需要使一些新出现的事没有办法管;人少事多造成的被动缺位，使一些该管的事没有精力去管。二是管理混乱。现在旅游发展热，各个部门都搞旅游，而且都有自己的一套“规则”，旅游部门没有足够的权威和权力实施统一管理，各个部门各行其是，造成混乱局面。三是责任不清。旅游资源、旅游景区多头管理，但出现问题后，不管是政府还是游客，其“板子”第一个打的就是旅游部门，实际上旅游部门对很多问题根本无法插手或者无法有效管理。

三、旅游管理体制改革的实践

（一）加强旅游管理部门综合协调职能。目前，旅游已经进入到全域化发展阶段，需要进一步强化旅游综合协调职能，推动资源整合、部门联合、产业融合、促进旅游业转型升级。沂南县将县旅游局更名为沂南县旅游发展委员会，增加旅游协调发展职责。并由旅发委牵头建立旅游工作联席会议制度，对县域旅游规划实行统一管理，研究制定全域旅游涉及的相关部门的分工协作，解决推进全域旅游过程中遇到的各种新情况、新问题，并由参加联席会议的各部门共同或分别组织实施。

（二）强化管理机构建设。旅游管理机构改革是旅游管理体制改革的核心，必须根据满足产业规模、发展趋势、产业性质的需要和有效管理的原则强化旅游管理机构的建设。目前，旅游行政管理已从过去的行业监管转变为产业管理，旅游管理部门必须履行好旅游执法等职能。因此，沂南县根据行业监管需要，在县旅游发展委员会内设旅游市场监管科，挂县旅游市场执法大队牌子，负责旅游市场的综合执法工作。

（三）建立旅游市场综合监管机制。沂南县以整合为核心，创新旅游管理体制，积极推动“1+6”的旅游管理体制创新，努力实现监管覆盖旅游活动全过程、贯通旅游产业全链条，逐步实现旅游行业管理向部门协调转变、向职能整合转变、向制度保障转变。设置旅游警察大队、旅游工商分局、旅游巡回法庭、旅游物价巡查大队、旅游食品安全巡查大队和文明旅游工作办公室等专门机构，负责相关涉旅工作。

（四）实施监管责任清单。依法依规明确旅游、公安、交通、文化、税务、工商等部门的监管职能，制定旅游市场综合监管责任清单，从横向和纵向两条线，梳理了各部门、各行业、各区域的监管职责，做到“法无授权不可为”，强调“法定职责必须为”，把该承担的责任负起来，防范监管碎片化，真正让各部门不折不扣地执行好自身监管责任，推进旅游综合监管模式改革。□作者单位：沂南县编办  E：ZY

关键词：旅游市场 综合管理 体制机制