我国危险品道路运输事故生态环境损害鉴定评估与赔偿中存在的问题与建议

王泽贤，黄允豪，任 峥，罗泽娇

(1.中国地质大学(武汉)环境学院，湖北 武汉 430078；2.武汉一洋环保科技有限公司，湖北 武汉 430200；3.湖北省生态环境厅，湖北 武汉，430072； 4.中国地质大学(武汉)长江流域环境水科学湖北省重点实验室，湖北 武汉 430078)

危险品是具有易燃、易爆、易反应性、强腐蚀性、毒性和放射性等物品的总称，包括危险货物与危险废物，其作为原料和生产加工辅料、废料等在工业及相关行业中被广泛应用与生产，具有较大的社会需求量、产生量和道路运输量。据统计，我国危险品运输95%为异地运输，其中又有80%的危险品为道路运输[1]。截至到2017年底，我国危险品道路运输车辆超过35万辆，运输总量超11亿t，且增速保持每年10%的增长。为了维护市场秩序,保障人民生命财产安全，我国《固体废物污染环境防治法》《危险化学品安全管理条例》《道路危险货物运输管理规定》等法律、法规和规章都对危险品的道路运输进行了明确规定与要求，但危险品道路运输事故总数仍呈上升趋势。2008年至2018年的十年间，我国统计在册的涉及危险化学品的事故多达4 000起，其中77%都发生在运输阶段[2]。由危险品道路运输事故引发的危险品泄漏、燃烧、爆炸等，不仅造成了人员伤亡和财产损失，还往往对周边的土壤、大气、水环境造成次生污染。如2009年洛阳“12·9”氯磺酸翻泄事件，是因驾驶员操作不当发生翻车事故，致使车罐内27 t氯磺酸全部泄漏，事发现场500 m范围内毒烟弥漫、气味刺鼻，事故不仅造成了1人死亡，而且导致约2.5亩小麦被严重腐蚀或绝产，经济损失高达102万元。因此，为了修复受污染的生态环境以及使事后生态环境损害赔偿有依据可循，及时地对生态环境的损害程度进行鉴定评估，并量化生态环境损失价值就显得尤为必要。本文通过梳理分析CNKI(中国知网)和Web of Science核心合集数据库中已有的中英文文献报道信息，概述分析了我国危险品道路运输事故生态环境损害鉴定评估与赔偿中存在的问题，并针对存在的问题提出了相应的改进建议与对策。

1 我国危险品道路运输事故生态环境损害鉴定评估与赔偿发展现状

2012年党的十八大报告中提出将生态文明建设上升到国家发展战略高度，生态环境损害赔偿制度作为生态文明制度体系的重要组成部分，受到党中央和国务院的高度重视。2013年11月，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，这标志着我国从政策层面开始全面推进生态环境损害赔偿制度改革。 2015年和2017年相继颁布的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》和《生态环境损害赔偿制度改革方案》，对生态环境损害赔偿制度提出了高屋建瓴的规划指导，进一步推动了该项制度在全国范围内的实施。2019年党的十九届四中全会又将生态环境损害赔偿制度写入《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，再度彰显党中央对“环境有价、损害担责”的态度，这也鼓励着越来越多的学者开始在生态环境损害鉴定评估方面开展研究。

生态环境损害赔偿制度历经改革试点到正式全面铺开已取得了显著的效果，但是有关危险品道路运输事故的生态环境损害鉴定评估与赔偿却鲜见报道。2020年生态环境部发布的《生态环境损害赔偿磋商十大经典案例》以及最高人民法院发布的《2019年度人民法院环境资源典型案例》共50件案例中，非法倾倒固体废物和非法污水排放的案件占比分别高达20%、10%，而无危险品道路运输的相关案例。在《中国统计年鉴》等资料中，也均未对危险品运输输车辆及其事故进行详细统计，而针对事故造成的损失，也仅统计了死亡人数和直接财产损失等，未见生态环境损害的统计。即使在《中国交通运输统计年鉴》[3]中(见表1)，也仅对非普通载货汽车的辆数、吨位数和交通事故数量等进行了统计，能获取的信息较少，因危险品道路运输事故造成的生态环境损害程度及赔偿情况更是未见说明。

表1 2009—2019年《中国交通运输统计年鉴》摘录[3]Table 1 Excerption of China Transportation Statistical Year Book from 2009 to 2019[3]

2 我国危险品道路运输事故生态环境损害鉴定评估与赔偿中存在的问题

2.1 事发突然生态环境损害易被忽略

针对突发环境事件，目前我国有《突发环境事件应急管理办法》《企业突发环境事件风险评估指南(试行)》《企业突发环境事件风险分级方法》等，但是上述办法与指南缺乏对交通事故引起的突发环境事件的风险评估及预案编制内容，而危险品道路运输事故引起的突发环境事件，具有突发因素的潜在性、突发时间的随机性、发生范围的广泛性、危害程度的复杂性以及处理处置的艰巨性等诸多特点，因此在事故发生后，若风险预判与应急处置无法有效跟进，事故造成的损失也就无法降低到最低，与人员伤亡和财产损失相比，生态环境损害往往易被忽略。

为了进一步分析危险品道路运输事故生态环境损害鉴定评估与赔偿中存在的问题，本文利用CNKI(中国知网)和Web of Science核心合集数据库对相关中英文文献进行了收集。中文文献检索选择CNKI，由于相关文献较少，以“危险品道路运输”和“生态环境损害赔偿”为主题无法检索到相关文献，因此扩大检索范围，以“生态环境损害赔偿”或者“生态环境损害鉴定评估”为主题进行检索，文献类型选择期刊和报纸。截止于2021年4月，共检索到有效中文文献2 783篇，结合具体内容逐一筛选后发现，仅有20篇文献与危险品道路运输事故相关。通过详细分析发现，这些文献中大部分文献都侧重于介绍事故原因和人员伤亡情况，其中有10篇文献统计了危险品的泄漏量。自生态环境损害赔偿制度于2013年提出后，至今已推进了7年，这7年中仅有3篇文献量化了生态环境损害，有1篇文献讨论了事故造成的财产损害，有3篇文献报道了生态环境损害担责情况。这些文献中部分典型生态环境损害案例分析，见表2[4-8]。

表2 危险品道路运输事故的生态环境损害案例分析Table 2 Case study of eco-environmental damage in hazardous material transportion

外文文献检索选择Web of Science核心合集数据库，以“ecological and environmental damage compensation” or “ecological and environmental damage assess*” and “hazardous material* transportion”为主题，共检索到有效外文文献487篇，按照“相关性”排序，筛选出5篇与危险品道路运输相关的文献[9-14]，其中4篇是关于事故风险评估方法的研究，仅1篇探讨了事故的生态环境损害评估，但主要是对事故数量统计和经济损失评估方法进行研究，并未针对具体案例进行分析。由此可见，危险品道路运输事故造成的生态环境损害在国内外均未引起广泛重视，大部分事故的生态环境损害情况仍然不详。

2.2 事后生态环境损害鉴定评估内容难统一

为了规范和指导突发环境事件应急处置阶段生态环境损害鉴定评估工作，生态环境部分别于2014年、2020年编制了《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》和《突发环境事件应急处置阶段直接经济损失核定细则》，规定了生态环境损害评估的工作程序、评估内容和评估方法等。但是通过分析有关危险品道路运输事故的生态环境损害鉴定评估文献报道发现，由于事故之间的差异性和危害程度的复杂性，危险品道路运输事故生态环境损害鉴定评估工作实践难度较大，其评估内容难统一。

就目前发表的3篇有关危险品道路运输事故的生态环境损害赔偿文献报道来看，2017年甲基叔丁基醚泄漏事件仅报道了生态环境损害赔偿数额，未介绍具体的评估内容；而2009年洛阳“12·9”氯磺酸翻泄事件和2013年柴油罐车侧翻事件的评估内容较具体，所以本文对该两起事故的案件情况、生态环境损害评估内容、评估方法和各项费用明细等进行了总结，详见表3。前者评估时间为2015年，距离事故发生时间间隔6年；后者评估时间为2014年底，距离事故发生时间只有1年。两者生态环境损害评估时间均是在《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》发布后，并依据同一种方法进行了生态环境损害评估，其中应急处置费用、调查评估费用均采用直接市场价值评估法计算，而生态环境损害量化内容及方法因事故造成的生态环境污染情况不同而有所差异，具体分析如下：

表3 两起危险品道路运输事故的生态环境损害评估内容Table 3 Assessment content of eco-environmental damage in two hazardous material transportation accidents

(1) 2009年洛阳“12·9”氯磺酸翻泄事件仅对受污染的2.5亩小麦的环境功能损失进行了评估，包括固碳供氧服务价值损失、净化降解服务价值损失、营养循环服务价值损失，其中固碳供氧服务价值损失和营养循环服务价值损失采用影子价格法评估，净化降解服务价值损失采用替代等值分析法评估，具体评估方法参考《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》，但是未对生态环境修复或生态恢复费用进行评估，评估内容不全面。

(2) 2013年柴油罐车侧翻事件生态环境损害量化内容包括生态环境质量恢复成本和资源功能损失补偿，其中生态环境质量恢复成本是用应急处置过程中的污染控制和清理费用来量化，而资源功能损失补偿费用是根据受污染水资源的用途，参照《环境污染损害数额计算推荐方法编制说明》中对应该用途水资源的影子价格，与受污染水量计算得出，该评估方法值得借鉴，但未对事故造成的人身损害和财产损害进行报道和统计。分析原因推断可能是该起事故中人员受伤程度轻、人身损害较小而被忽略；肇事车辆、道路设施等维修更新等，因资料未保留而导致无法对其财产损失费用进行有效评估，但文献中未对上述可能原因进行说明。另外，根据2019年颁布的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》中第十二条规定：“生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用，修复期间的监测、监管费用，以及修复完成后的验收费用、修复效果后评估费用等”，以受损的生态环境能否得到完全修复为标准，对生态环境损害赔偿责任范围予以分类规定，将“修复效果后评估费用”纳入生态环境修复费用。因此，在后期的生态环境损害鉴定评估中，应对修复完成后的验收费用、修复效果后评估费用进行明确计算。

由此可见，危险品道路运输事故造成的生态环境损害与危险品的种类、事故程度、事后处理及事件资料保留有关。为了保证后期科学、客观的生态环境损害鉴定评估与赔偿，有必要针对危险品道路运输事故的生态环境损害评估内容进行规定，尤其是应急处置阶段要考虑生态环境损害评估的工作内容。虽然《突发生态环境事件应急处置阶段直接经济损失评估工作程序规定》和《突发生态环境事件应急处置阶段直接经济损失核定细则》的发布为突发生态环境事件的应急处置提供了方法，但其事后的生态环境损害鉴定评估，尤其是对危险品道路运输事故的生态环境损害鉴定评估还缺乏针对性，均有待进一步改进和完善。

2.3 赔偿责任主体不明确及赔偿资金较难落实

损害担责原则是指在生产和其他活动中造成环境污染、损害他人权益或者公共利益的责任主体，应承担赔偿损害、治理污染、恢复生态的责任。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第五条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，首次宣明了我国环境法的基本原则，标志着“损害担责原则”的正式确立。在《生态环境损害赔偿制度改革方案》中也明确指出：“违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔”。但在现有文献中，对事故赔偿责任人的报道较少，生态环境损害赔偿的落实情况也未说明，一方面可能是事故的赔偿责任主体认定较难，另一方面可能是赔偿资金较难落实，所以文献中均较少提及(见表2)。如2017年发生于四川省乐至县的甲基叔丁基醚泄漏事件，该事件牵扯出实际承运人、车辆挂靠方、仓储方、托运方、保险公司各环节，对于政府部门提出的约为441万元的生态环境损害赔偿要求，以上公司均认为自己不应承担赔偿责任。由于该事故所涉及的事故赔偿责任主体较多，且存在较大争议，虽经法院庭审，赔偿责任主体仍未明确。即使是可以认定出赔偿责任主体，但因事故产生的生态环境损害赔偿费用涉及的范围较广，包括清除污染、生态环境修复、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查与鉴定评估等合理费用，导致事故所涉及的赔偿资金数额较大，赔偿资金也就难以落实。又如2009年洛阳“12·9”氯磺酸翻泄事件的赔偿责任主体是车辆驾驶员，而高达1 021 779元的生态环境损害赔偿费用就远远超过其赔偿能力。

对事故造成的生态环境损害进行鉴定评估后，赔偿权利人可根据评估报告依法启动磋商程序。但往往因为危险品道路运输事故赔偿责任主体较难认定，导致磋商难以进行或者无法达成一致，这就需要政府行政机关及其指定的部门机构依法开展生态环境损害赔偿诉讼。在诉讼程序中，由于危险品道路运输事故发生所在地与被告住所地通常不同，自然地域的整体性与行政地域的严格区划之间又交织着不可调和的矛盾[15]，案件的地域管辖就存在争议，造成诉讼延迟。对于跨省域的生态环境损害赔偿案件，在《生态环境损害赔偿制度改革方案》中明确了“由生态环境损害地的相关省级政府协商开展生态环境损害赔偿工作”。但是，在已经开展的生态环境损害赔偿案件中省域之间的“协商”较少见[16]。这也恰恰说明在目前以省级统筹为主的行政体制下，省域之间进行协调的可行性并不大，生态环境损害赔偿工作也就难以推进。如果被告对判定结果不认同，或者对生态环境损害赔偿金额无赔偿能力，那么下一步工作该如何进行，并无相关规范指南明确规定，生态环境损害赔偿资金也就无法及时落实到位。

2.4 环境污染强制责任保险严重缺位

环境污染责任保险是以企业发生环境污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的保险。它是一种责任保险,具有责任保险的一般特征,保险的既不是财产也不是人身,而是被保险人(致害人)应向第三者(受害者)承担的经济赔偿责任[17]。当危险品道路运输事故发生后，环境污染责任保险就起到了资金保障的作用，不仅为企业分散了对环境污染事故的赔付压力，还能及时有效地应对环境污染事故、保护环境污染受害者的权益。但是环境污染责任保险制度在我国起步较晚，于2007年才开始在深圳、南京等地开展试点工作。时至今日，该保险制度已在我国推行十几年，虽然险种有所增加，但是总体情况却不及预期，2020年环境污染责任保险保费占财产保险保费总额的比重仅为6.63%[18]，即使投保势头呈逐年缓慢上升的趋势，但与发达国家的20%以上相比差距仍然较大。

对于危险品道路运输行业，环境污染责任保险制度的落实就更艰难。在2019年修正后的《中华人民共和国道路运输条例》中，有两条关于危险品运输的规定，分别是第三十五条:“客运经营者、危险货物运输经营者应当为旅客或者危险货物投保承运人责任险”；第六十七条：“违反本条例的规定，客运经营者、危险货物运输经营者未按规定投保承运人责任险的，由县级以上道路运输管理机构责令限期投保；拒不投保的，由原许可机关吊销道路运输经营许可证”。由此可见，相关法规强制性要求危险品道路运输必须投保承运人责任险，但道路危险货物承运人责任保险是由货物责任保险和第三者责任保险两部分组成，并不包括环境污染责任保险。在《道路危险货物承运人责任保险条款》中也仅将清污费用责任险作为附加险附带在承运人责任险主险项下，且赔付限额极低，比如在主险保额为20万元的承运人责任险中，附加清污费用责任险的限额在宁波为4～5万元，在浙江为2万元[19]，难以完全补偿危险品道路运输事故的生态环境损害赔偿费用，不能满足企业完全转移环境污染风险的需要。

相关立法的严重缺失，也是环境污染强制责任保险在危险品道路运输行业中推进的阻力之一。目前我国环境污染责任保险实行的还是任意性保险，即国家不强制要求相关企业对其投保。2015年施行的《中华人民共和国环境保护法》也未对环境污染责任保险制度做出明确具体的规定，其中第五十二条将“国家鼓励投保环境污染责任保险”纳入了立法内容，但仅是一个原则性的鼓励条款，在效力上与强制条款具有很大的区别[20]，无法为推行环境污染责任保险制度提供法律依据和保障，也不能满足实践操作的需要。

环境污染强制责任保险在我国的严重缺位，将导致从事危险品道路运输等高度危险性、易发生环境侵权的行业承担着环境污染责任风险。在未投保环境污染责任险的情况下，危险品道路运输事故一旦发生，事故对生态环境造成的污染将使相关企业面临着数额不小的生态环境损害赔偿费用，如果企业无偿还能力并宣告破产，生态环境损害赔偿资金的落实将更加困难。

3 建议与对策

针对上述危险品道路运输事故生态环境损害鉴定评估与赔偿中存在的问题，本文提出如下改进建议与对策：

(1) 重视环境应急能力建设。由危险品的易燃、易爆、反应性、腐蚀性、毒性等性质可推断，危险品道路运输事故造成的生态环境损害一定存在，不容忽视。为了能在事故发生后立即采取正确、有效的措施防止污染扩散，降低事故造成的损失，相关管理部门应该重视环境应急能力建设，编制并完善危险品道路运输事故引起的突发环境事件风险评估指南及应急预案等，并有效跟进事后风险预判与环境污染应急处置。同时，各级政府相关部门也要加强协作，明确分工，明晰权责划分，建立一套应急保障机制，形成完善的应急救援体制，从而最大限度地保障各方的利益，将事故造成的生态环境损害降至最低。

(2) 加强评估人员对相关技术规范的理解和学习。由于危险品道路运输事故造成的生态环境损害可能涉及土壤、大气、水等多种环境介质，因此对生态环境损害进行鉴定评估的难度较大，这就要求鉴定评估人员具有良好的专业素质和技术能力。由于我国生态环境损害赔偿制度还处于起步阶段，与生态环境损害鉴定评估相关的《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节 第1部分：总纲》(GB/T 39791.1—2020)等6项生态环境损害鉴定评估标准发布的时间不长，所以鉴定评估人员有必要进一步加强对相关技术规范指南的理解和学习，才能加快推动生态环境损害鉴定评估专业力量建设，尽快形成评估能力，从而推进生态环境损害鉴定评估与赔偿工作的开展。

(3) 明确事故赔偿责任主体，落实生态环境损害担责原则。对于生态环境损害事实简单、责任认定清楚的案件，政府与生态环境赔偿责任人可通过磋商达成赔偿协议。但是，对于涉及责任人多、双方争议较大的危险品道路运输事故，赔偿责任主体往往难以明确，磋商不成就需要发起诉讼。在这种情况下，加强对生态环境损害赔偿法律责任认定的研究、建设一支专业性强的律师队伍就显得尤为必要，只有通过科学、公正地收集与案件有关的证据材料来支持起诉，明确事故赔偿义务人，迫使其承担赔偿责任，并根据磋商达成的赔偿协议或诉讼判决结果，才能有效地监督生态环境损害赔偿资金的落实。为了及时修复受污染的生态环境，建议对于短时间内无赔偿能力的事故赔偿责任主体，可根据事故的实际情况申请政府代履行，在双方签订协议并明确还款方式和年限后，由政府先行启动环保资金来对生态环境进行修复。

(4) 构建生态环境损害赔偿诉讼的管辖规则，加强部门之间协调联动。生态环境损害赔偿诉讼作为生态环境损害救济的主要途径之一，能有效地维护环境公共利益。但是针对危险品道路运输事故的跨省域案件，还需要完善以生态环境损害结果发生地优先、被告住所地为补充的地域管辖规则。由于我国具有检察机关跨地域管辖相关案件的制度安排，也有着检察机关代表国家和公众主张相关权利和利益的法律供给，因此作为生态环境损害诉讼原告主体的检察机关应当在跨省域案件中充分发挥作用，与生态环境部门之间形成机制化联动，加强信息沟通互享，构建生态环境损害赔偿磋商与诉讼衔接机制。同时，生态环境主管部门要充分发挥其在环境监测和生态环境损害评估等方面的专业优势，为案件索赔提供充足依据。对于磋商不成的案件，在生态环境主管部门提起诉讼后，检察机关应依靠其优势收集与案件有关的证据材料来支持起诉，迫使破坏生态环境的责任主体承担赔偿责任。

(5) 推行环境污染强制责任保险制度。环境污染责任保险是危险品道路运输事故生态环境损害赔偿落实的重要保障，但我国还需要通过健全相关法律制度，强力推动环境污染强制责任保险制度的实施，建立起公平合理的长效机制，为政府行政、市场行为与实践试点提供法律支撑。同时，要进一步细化具体的实施手段和保险份额，如对责任归属、赔付金额等问题要有明确的规定，形成环境污染强制责任保险开展的制度保障。另外，建议将环境污染责任保险纳入《道路危险货物承运人责任保险条款》中，并设为独立的险种，以便于操作和管理，或在不提高附加险限额、不提高保费的情况下将主险和清污费用责任险限额共用，以提高保障水平。

4 结 语

目前，我国危险品道路运输事故的生态环境损害鉴定评估与赔偿工作正处于全面推进过程中，通过对相关案例的梳理分析发现，在实践中仍存在许多制度框架和技术规范未能涉及的问题，我国还需加强环境应急能力的建设、完善生态环境损害鉴定评估技术体系、严格落实损害担责原则、健全环境污染强制责任保险制度等，相信伴随着我国生态环境损害鉴定评估与赔偿研究与实践的深入，本研究领域将会不断深化和完善。