防止基层出现“加压式减负”

颜昌武　杨郑媛

基层减负是加强基层治理现代化建设的重要议题。笔者在实地调研中了解到，基层减负取得了一定的成效，但一些基层工作人员的减负获得感仍然不强，工作压力有增无减，加班加点仍是常态，无效劳动时间越来越长。

本文不满足于“减负成效有待提升”的现有结论，而是尝试提出“加压式减负”的解释框架，以便我们能够更好地理解“基层负担为何难减”这一现实难题，同时对这种特定的行政现象加以概念化和理论化。

我们在谈论“基层减负”时，常常忽略了一些基础性、前提性的问题，比如，什么是负担？基层面临哪些负担？这些负担从何而来？工作任务是不是工作负担？或者说，在何種意义上，工作任务会成为一种负担？减负是不是要减工作量？

为了更好地回答上述问题，有必要明确一些前提性概念和命题。第一，基层负担的承担者既可以是作为整体的基层政府，也可以是作为个体的基层人员。就个体而言，又可区分为基层政府的领导者和普通工作人员。鉴于组织负担会分解到组织成员身上，领导者的负担也会下沉到下属身上，三者之间具有较强的共振性，因而本文对这三者不加以细分，而是一般性地使用“基层负担”这个表述，并侧重于从基层工作人员个体的角度来加以考察。

第二，基层负担是一种因岗位职责而产生的工作负担。这种工作负担，等同于工作任务或工作量，本无褒贬之分，作为分内之事，意指基层人员在工作中所应承担的责任、履行的义务和承受的压力。但在“减负”的语境下，基层负担具有了鲜明的价值评判的色彩，化身为一个病理性的贬义词，指向某种超额的工作任务和不堪重负的工作压力。因而问题的关键在于如何区分正常的工作任务与过度的工作负担。

第三，基层负担是否过度，可以从主客观两个尺度来衡量。客观尺度就是工作时间，它既有“量”的规定性，也有“质”的规定性。“量”的规定性即时间长短，一般来说，工作时间越长，基层负担就越重。“质”的规定性即工作时间结构，体现为基层人员是如何分配其工作时间的，通俗地说，基层人员的时间都用到哪儿去了？要言之，工作时间过长，或时间结构不合理，都会增加基层负担。

基层负担的存在是一个客观现象，但人们在测量基层负担时又常常从主观感知切入，主观尺度即基层工作人员所感受到的精神压力或思想负担。主客观两个尺度相互交织、相互影响，工作时间过长，基层人员容易倦怠;时间结构不合理，其自我效能感就会降低。比如直接为基层民众服务，工作时间再长，基层人员可能也不会觉得累，因为有成就感;相反，各种形式主义的开会、填表、应付检查，哪怕花费时间不长，也会令基层人员心生反感，备感厌倦。

综上所述，所谓基层负担，是指基层人员因缺乏必要的资源（包括权力、时间、技术和能力等）而无法顺利完成其角色任务时所体验到的一种压力。基层人员或无法按时保质保量完成工作任务，或无法有效满足组织或公众的期望，或所付出的劳动只是一种无效劳动，就可判定这种劳动属于减负的范畴。

越往基层，减负措施越细、要求越严。笔者在位于珠三角的X市Y县A镇的田野调查中了解到，该镇工作人员普遍表示“减负获得感不强”，甚至出现了“越减越负”的状况。

首先，工作压力有增无减。调研中发现，A镇干部对工作有太多的担心，这些担心的源头主要有三个方面：一是改头换面的督查检查。自启动减负工作以来，名义上的督查、考核、考评、检查等工作大幅度缩减，但是以调研为名的督查检查等大幅度增加。这些调研结果和考评结果没有实质性差异，上级部门会以此作为评价镇街工作的依据，“名为调研，实为考评”。

二是各种名目的责任状。这些责任状涵盖信访维稳、脱贫攻坚、人居环境整治、美丽乡村建设、食品安全监管等多个方面，“个个都是中心任务，怎么能不签责任状？你不能什么都叫中心工作，我们的精力是有限的”。有时候，县里为了规避省市减负要求，会采用《任务告知书》的方式下达责任状。因此，A镇承担的工作虽然名义上有所减少，但实际承担的责任一点都没有减少。

三是动辄得咎的问责。在严格的问责压力下，基层政府对哪一项任务都不能马虎，稍有闪失就会前功尽弃。虽然中央和省市三令五申少用、慎用“一票否决”，但在实际工作中，很多工作仍然是执行“一票否决制”，哪怕这些工作不在“一票否决”清单上。“有时候一条工作微信没及时回复，就有可能被指责为‘失职渎职’。”

其次，加班加点仍是常态。基层工作可谓全年无休，每个季度，每个月份，乃至每个星期，都有相对固定的任务，差别只在于任务指标和工作重点有所不同。时间紧，任务重，人手少，加班加点就成为基层工作人员的家常便饭。基层一些事务具有紧急性，这就要求基层工作人员即使在节假日和周末也得随时待命。“县里也是有意思，一到周五就发通知，催这催那，周末就得加班干。”“最怕刚下班到家，手机就响了，领导催要材料，真是‘领导一张嘴，干部跑断腿’。”

最后，无效劳动时间越来越长。所谓无效时间，就是忙于形式主义的时间。一是“忙”于留痕。留痕管理作为一种工作方法，可以确保工作证据的留存，但过度留痕，强调事事拍照、处处打卡，也为基层工作增添了负担。二是“陷”于造档填表。比如，新冠疫情暴发以来，A镇工作人员马不停蹄地奋战在防疫、抗疫一线，但更令他们疲惫的是“填表抗疫”，“文件满天飞，一会儿要你填这个表，一会儿要你报那个材料，还都要求不过夜”。三是“疲”于应对无效的会议和检查等。A镇工作人员不得不参加一些无效率的或与本职工作无关的会议，不得不应对各种形式的检查、督查等。

为基层减负，要明确负担从何而来。所谓“加压式减负”，是指各级政府在出台减负措施的同时，基层政府的实质性工作职责却有增无减，当基层匮乏的人财物权等资源不足以支撑超载的工作职责和工作任务时，基层就会寻求形式主义的应对方式，进一步加剧了基层负担。

这些有增无减的职责主要来自三个维度。一是由外而内——政府体系的整体职能与日俱增。政府职能呈现不断扩张之势，具体表现为公众对政府的期待与要求越来越高，政府广泛而深刻地影响着每一个个体的生活。

二是自上而下——种种压力在纵向政府间层层传导。“上下对口、左右对齐”的职责同构体系和“一级抓一级，层层抓落实”的压力型体制，使得很多职能的执行重担最终压实到基层。而属地管理的滥用、责任状的满天飞和监督下乡的泛化，则是加剧基层负担的直接原因。

三是自下而上——基层政府不断自我加压、主动加码。对基层来说，自我加压既能显示其对上级政策的拥护程度，也能使其绩效高于兄弟单位，有利于其争取到更多资源。而对上级来说，基层主动加压，不仅是对其工作的支持，也有利于形成一种你追我赶的竞争态势。

由此可以看到，基层减负难，难在做形式主义减法的同时不断地做实质性职责扩张的加法，加压环境的刚性存在使基层处于一种任务超载而资源匮乏的境地，进而造成基层形式主义应对方式的蔓延。形式主义的应对不足以解决实际问题，反而使基层疲惫不堪，也很难让上级和群众真正满意。上级会进一步收紧“紧箍咒”，加大督查检查等的频次和力度，基层则会相应地祭出形式主义的新花招，由此陷入“恶性循环”。

本文的政策含义在于，一是如何瞄准负担来源以开展靶向减负，通过回应由外而内、自上而下、自下而上的压力来源实现结构性减负。既要减少负担总量，也要优化负担分布，防止闲忙不均;既要减少表面文章，也要抓好实质性工作;既要消解负担来源，也要充实基层资源;既要注重基层工作的充实性，也要减少主观倦怠感。二是如何恰当界定政府与社会、政府与市场的职责边界，充分发挥市场和社会的专业优势和能动作用，着力打造有限、有为且有效的政府。三是如何落实权责清单制度，实现责权匹配和事权财权转移同步，堵住“甩责”漏洞。四是如何优化基层干部激励约束机制，减少上级对于发展和稳定的担心、基层对于政绩与问责的焦虑，进而避免基层因过度竞争和积极避责产生的增负行为。（作者系暨南大学公共管理学院教授;暨南大學公共管理学院硕士研究生。原文首发于《理论与改革》2022年第1期）