市域社会治理现代化：缘起、基本内涵与推进路径

张侃

摘   要：市域社会治理的提出是进入新时代的中国社会在面临诸多变化和新的问题之下所推出的一个基层社会治理的重大创新。市域和县域的最大区别在于层级的不同和所能容纳内容的差异。相对于市域的层级和功能，县域治理由于其偏重一县，在治理空间、治理层级和治理资源方面都有着很大的局限性。在城镇化进程和城乡一体化发展大力推进的形势之下，市域社会治理现代化的提出实施正当其时、势在必行。推进市域社会治理现代化，既需要顶层设计也需要底层创新，既需要中央统筹安排也需要各地方依据自身实际和特点进行摸索创新。要大力推进治理政策转型强化顶层制度设计，大力打造省市一级与市域社会治理相互兼容的综合机制，大力推进市域社会治理现代化发展的多元举措。

关键词：市域社会治理;现代化;基本内涵;推进路径

中图分类号：D630           文献标志码：A          文章编号：1673-291X（2022）08-0140-03

在2019年党的十九届四中全会审议通过的《关于坚持和完善中国各色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，在“构建基层社会治理新格局”这一条下面，明确提出要“加快推进市域社会治理现代化”。这为我们新时代创新基层社会治理工作指出了明确的方向。那到底为什么要提出一个全新的“市域社会治理现代化”的概念，其提出的缘由到底是什么，其主要内容又是什么，在新时代创新社会治理、构建基层社会治理新格局的工作中又要如何来推进市域社会治理现代化的实现呢？搞清楚这些问题，无疑对更好推进新时代国家治理体系和治理能力现代化的重要工作，切实做好基层社会治理创新发展工作都具有无比重要的意义和价值。下面本文就尝试对市域社会治理现代化的缘起、内涵和推进路径等问题进行分析和解答，以期能对创新基层社会治理、更好推进市域社会治理现代化有所启示。

一、市域社会治理现代化的提出缘起

市域社会治理现代化的概念最早是在2018年提出的，当时的中央政法委秘书长陈一新在延安干部学院的讲话上首次提出了“市域社会治理现代化”的概念。同年12月，全国市域社会治理现代化工作会议在北京召开，启动了在全国范围内的市域社会治理现代化的试点改革[1]。市域社会治理的提出是进入新时代的中国社会在面临诸多变化和新的问题之下所推出的一个基层社会治理的重大创新。

伴随着城镇化的快速发展，越来越多的农村人口进入城市打工，大量农村人口转化为城市居民。2020年我国常住人口城镇化率突破60%，户籍人口城镇化率在2019年也达到了44.38%。城镇化的快速推进使得城市快速发展，特别是使得大城市面临着人口越来越多、资源相对不足、城市承载力不足等问题，而乡村则面临着人口流失严重、空心化、资源利用率低等一系列问题。在这样的大环境下，城乡一体化发展成为社会发展的主要趋向，通过城乡融合，实现以城带乡，最终实现城乡一体化发展。只有这样，发展才能在城镇化快速发展这一不可阻挡的大趋势之下兼顾解决城市发展膨胀和乡村发展萎缩这两个问题，最终通过互促、互融的一体化发展，实现城市和乡村的共同发展。这在《关于坚持和完善中国各色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》这一重要的中央文件中也得到了鲜明的体现。《决定》提出了“健全党组织领导的三治结合的城乡基层治理体系”的政策主张，这其实也是为新时代城乡一体化发展大趋势之下如何推进社会治理发展指明了方向，即要推进建构城乡一体化的社会治理体系。而要推进社会治理的城乡一体化，那原有的县域社会治理模式无疑已经是不切合实际了，需要一种新的能够将城乡都涵盖进去，并且在新型城镇化、城乡一体化发展这样的一个大的社会发展大趋势之下将城乡一体化的社会治理工作都囊括进去的新的社会治理模式。于是市域社会治理现代化也就应运而生了。那为什么说市域社会治理就能成

为更好衔接、贯通城乡社会治理一体化这样一个体系和模式呢，这就要从它的基本内涵和主要内容来进行进一步的分析了。

二、市域社会治理现代化概念的基本内涵

市域社会治理现代化这个新概念对位的是县域社会治理现代化的这个已有概念，其核心词是市域社会治理。那到底什么是市域呢？它和县域相比较的话又有哪些不同呢？一般认为，这里的市域是指“以地级市为行政区划所确立的区域范围，包含市、县、乡、村在内的所有区域范围”[2]。这个界定就表明，“市域”是包含“县域”的，市域本身就是一个城乡综合体。同时，对于市域的“市”一般我们还认为应该是设区的市。陈一新指出“市域社会治理就是以设区的城市为基本治理单位”[3]。之所以这样界定，是因为设区的市具有地方立法权，这对于立足本地区实际创新和加强社会治理无疑具有十分巨大的优势和作用，这也成为了市域社会治理相较于县域治理的一个巨大优势之一。

市域和县域的最大区别就在于层级的不同和所能容纳内容的差异。县域在国家治理体系之中是处于最基层的位置，是处于“直接接触社会的接触点的位置”[4]。而市域在国家治理体系之中则是处于一个承上启下的中枢位置。也正是这样的中枢位置，让其在利益主体日益多元、矛盾纠葛日益复杂、城乡交流日益密切的大环境之下，具备了更好的以城带乡的内在作用、以点带面的强大辐射动能，从而成为了统筹城乡社会治理一体化的最为有效的载体。相对于市域的层级和功能，县域治理由于其偏重一县，在治理空間、治理层级和治理资源方面都有着很大的局限性，在城镇化快速推进的形势之下，在大力推进城乡一体化发展的实践之中，其作用的发挥受到越来越大的局限。首先，随着城镇化的持续推进，县域下的农村社会发生了巨大的变化，人口流动加剧，从前的熟人社会逐步向陌生社会转变，以往在县域范围内就能干预化解的社会治理问题，现在越来越难以解决，这也就直接导致以往县域为重点的社会治理模式越来越无法适应现在的社会治理实践，改革变得势在必行。其次，中国现在条块分割的行政管理体制使得县域治理受到很多的束缚，难以更好发挥作用，做到有效治理。这在以前同质化多于异质化、熟人化多于陌生化、静止治理多于流动治理的环境下还能应付，可是一旦变成城镇化快速发展、城乡融合成为主流趋势的当下环境时，其治理的薄弱就肉眼可见了，亟需一个更高层级能够统合更多治理资源的主体来推进治理。再次，县域治理在面对基层治理实践越来越表现出“内卷化”倾向时往往有心无力改变现状，在集权式压力型的宏观治理体制之下，县域之下的各地基层虽说都在搞治理创新，各类创新也层出不穷，但是往往都是有名无实的多、切实有效的少，具体的实践案例多、可普遍化推广的模式少。而在县域这一层级是无法真正统筹协调好基层创新，做到既兼顾立足实际创新又能够提炼升华为模式进行大范围推广落地的，同时在具体治理中还会表现出对于解决社会转型中一些内部深层次的问题在基层实践中不同表现的具体问题方面的能力不足。这些基层治理的困境，是县域社会治理本身固有的不足造成的，同时也是进入新时代的中国社会发展实践中产生的一系列新的要求、新的问题、新的状况的客观大制度环境所造成的，要想解决这些问题，打破这些僵局，那就需要我们在制度创新上做出突破，在治理格局上进行革新，以一种超越其上的视野来重新回望关照这些问题，以降维打击的思路来重新破解这些困境，也正是在这样的一种主客观形势之下，市域社会治理现代化的提出也就显得正当其时、势在必行了。

分析完了市域社会治理，我们再来完整地审视“市域社会治理现代化”这个概念。那么，到底什么是市域社会治理现代化呢，其主要内容是什么呢？对于这一问题，陈一新曾明确指出，市域社会治理的现代化包含三大部分，即治理理念的现代化、治理体系的现代化和治理能力的现代化[5]。所谓理念的现代化，就是指推进市域社会治理现代化就是要转变治理理念，从以往县域为主的治理转变为市域为主的治理，在治理的能动性上更加积极主动，在治理的举措创新上更加丰富多样，在治理的主体涵盖上更加多元统筹，在治理的内容目标上更加注重民生注重民众注重现代社会风险控制。所谓治理体系的现代化，就是要围绕坚持和加强党的全面领导这个主轴，更加科学合理地建构起完善的治理体系，充分激发基层党组织、社会组织、企业、民众等等相关利益者的积极性和主动性，做到多元协商共治，这其中要强化三条主线，即自治、法治和德治，建构起三治结合的良性互动治理体制机制。所谓治理能力的现代化，就是强调我们的治理结果是切实可见的，即实现治理有效，无论是理念的现代化还是体系的现代化最终都将展现为能力的现代化，展现为实实在在的有效治理。具体说来，就是要按照习近平总书记要求的增强“八个本领”、做到“五个过硬”，最终做到对“七个能力”的提升。

三、市域社会治理现代化的推进路径

推进市域社会治理现代化既需要顶层设计也需要底层创新，既需要中央统筹安排，也需要各地方依据自身实际和特点进行摸索创新。总体来说，主要应从以下

三个方面来展开推进。

（一）随着从县域到市域社会治理重心的转变，大力推进治理政策转型，强化顶层制度设计

以市域为主的社会治理政策和县域为主的社会治理政策还是有很大的不同的，这个在政策的制定和完善上一定要注意，以使有針对性地进行修改完善。一是要改变以往重城轻乡的治理思路。在城乡一体化发展的大趋势之下，统筹城乡融合发展才是应然之途。这必然要体现在一系列的政治经济社会政策的制定和实施之中，比如对城乡户籍、城乡社保、城乡公共产品供给等一系列内容的重新校规，也许不能一步到位，但要逐步消解差异和分隔，实现一体化是必须要逐步来推行的。二是要积极践行双向治理、智慧治理。从管理到治理，是一个根本性的变革，其内在蕴含的其实就是从单向的管控向双向的协商沟通、多元的治理转型。而在市域社会治理的语境之下，我们要更多的采用现代科技发展带来的高效的科技手段，比如天眼监控、大数据管理、区块链技术等等，将这些高科技与先进的治理手段，比如协商治理、多元共治等结合起来，最终实现高科技、高效能之下的市域社会治理。三是要充分发挥市域的独特作用和功能，打破条块分割带来的机制僵化，向协同治理、源头治理转变。设区的地级市这一级能够更好地统筹治理资源，实施治理举措，其立法权让其能够根据当地的特点和问题有针对性地制定治理政策、建构治理制度，最终实现更加有效的特色治理、灵活治理、动态治理。这方面的优势和特色在具体政策制定的时候一定要体现出来，将其充分发挥出来，见成果、见实效。

（二）结合现代社会城镇化发展和城乡一体化推进的时代特点，大力打造省市一级与市域社会治理相互兼容的综合机制

市域社会治理，一方面要加强省级统筹，以营造本省更好推行市域社会治理的制度环境;另一方面则要加强市一级的具体推行，让市域社会治理能够真正实现自上而下和自下而上的创新。这就要求我们在省、市级别制定政策、构建制度的时候，要做到上可以与全国范围内的城镇化快速发展、城乡一体化稳步推进的大形势兼容契合，下可以与本省、本市以及各个区域的基层治理创新相互衔接，从而发挥出最大的治理效能。一是要一方面遵循社会治理的基本规律，另一方面立足于本地的治理实际，实施分类治理。在具体的实施中要多维把握当地特点，充分贴合实践，在实践中创新，在创新中总结经验，构建机制，最后再将其放到实践中不断打磨，实现制度的动态化、治理的动态化。二是要及时关注热点、焦点问题，及时开展专项治理。针对治理实践中产生的热点、焦点问题，要及时关注、全程治理，提高治理的有效性。三是要以三治融合为基本手段和载体，在市域社会治理的大框架之下探索更好发挥三治融合的机制途径，建构起三治融合为主体的综合治理模式。在具体实践中，三治融合是一条贯穿始终的主线，也是我们工作的着力点和标准所在，以多元的方式、创新的理念将三治贯穿在市域治理之中，以发挥出最大的成效。

（三）立足各地具体实际和现实特点，大力推进市域社会治理现代化发展的多元举措

市域社会治理的关键在于市一级的统筹，以达到城乡社会治理一体化的目标。这其中最大的一个优势还在于，在市域统一统筹设计之下有足够大的空间能够容纳视域下各基层实体的创新和改革，从而让每一处的社会治理都能贴近实际、接地气，为民众所接受，符合其历史、文化、自然环境发展的现实状况。所以，在推进市域社会治理现代化的过程之中，特别是在微观层面的制度实施和基层创新的层面，一定要注意发挥出市域社会治理的这一优势，在保证市级层面做好统筹和顶层制度的设计之外;一定要留有能充分包容基层不同治理创新的空间，给予其时间，最终做到多元化的治理模式，将治理成效最大化。

参考文献：

[1]   谢小芹.市域社会治理现代化：理论视角与实践路径[J].理论学刊，2020，（6）：86-94.

[2]   徐汉明.市域社会治理现代化：内在逻辑与推进路径[J].理论探索，2020，（1）：13-22.

[3]   陈一新.加快推进社会治理现代化[N].人民日报，2019-05-21.

[4]   徐勇.“接点”政治：农村群体性事件的县域分析——一个分析框架及若干个案为例[J].华中师范大学学报，2009，（6）：2-7.

[5]   陈一新.新时代市域社会治理理念体系能力现代化[J].社会治理，2018，（8）：5-14.

[责任编辑   张宇霞]