县域流动摊贩治理存在的困境及对策研究 ———以安福县为例

文/胡裕情

县域作为国家治理的基本单元，县域社会治理作为国家治理体系的基础地位。做好县域的社会治理，一方面能够构建城乡命运共同体，另一方面也可以提高政府的治理能力。加强县域治理能力，是全面推动国家治理能力现代化的突破口。县级地区流动摊贩聚集现象已成为我国县域治理的重要难点之一，对流动摊贩的管理问题也变得尤为棘手。本文以中部地区的江西省安福县为例基于实践调查从社会公众、流动摊贩及政府管理人员三个不同角度对流动摊贩治理存在的困境进行探析，以寻求解决县域存在流动摊贩非法无序经营的问题，破解流动摊贩治理难的困境。

1.引言：

现阶段我国正处于经济转型的关键时期，城市化进程的不断进步和经济发展不均衡的现实制约着城市有序治理，自然也影响着对流动摊贩的整治。但是在市场经济下，不可避免地就会出现流动摊贩这类非正规就业形式的方式。流动摊贩这种非正规就业形式为底层民众提供了一种谋生的生计手段，但同时又会影响城市的空间秩序。因此，如何有效管理流动摊贩就成了城市治理的一项重要内容。本文以安福县为例对流动摊贩治理现状进行调查与研究。

2.安福县在流动摊贩治理中存在的困境

安福县位于中部经济欠发达省份，人口一百多万，学生人数多，经济发展情况在省内相对较好，服务业比重大；同时又由于历史遗留问题，早期老城区设计不合理设计不合理、功能配套设施不完备导致城区脏、乱、差的现象一直是安福县城市综合治理的顽疾。因此，笔者将安福县作为案例调研地点。一直以来，安福县都尝试对城市流动摊贩进行治理，但由于流动摊贩具有流动性、连通性等特点，甚至部分流动摊贩只在部分时间“开业”，表1为流动摊贩的主要类型，因此，对流动摊贩的治理一直都是治标不治本，城管严格治理时，摊贩们在家“休息”，等风头一过，“隐藏”在各个小巷子里面的摊贩们又将各种“小吃车”、“货担”推出来营业，在治理过程中甚至引发了持续不断的群体事件和街头冲突。笔者在对安福县流动摊贩综合整治活动进行观察和调研后，发现这一系列整治活动在取得一定成绩的同时也暴露出来很多问题。

表1 流动摊贩主要类型

2.1 从社会公众的角度看流动摊贩

从社会生活来看，流动摊贩的存在有其合理性。受到成本的约束，流动摊贩为了生计，只能走街串巷从事商业活动。而且他们的经营活动在为自己营利的同时一定程度上也方便了城市居民的日常购买。但同时不可否认的是，流动摊贩的存在产生了大量负外部效应，流动摊贩经营的成本需要由社会来承担。为此，我们以安福县的居民为调查对象发放问卷以了解县城居民对流动摊贩的看法及流动摊贩对县城居民生活具有哪些影响。为确保调查的可行性和真实性，我们通过网络问卷与纸质问卷相结合的调查方式进行调查。问卷内容主要分为受访者基本信息、对流动摊贩的看法、流动摊贩对群众生活的正外部性影响和负外部影响以及对流动摊贩未来发展的趋势展望及建议四个方面。本次调查有效问卷数为482份，其中男性占42.7%，女性占57.3%；70后及以上年龄占27.6%，80后占27.6%，90后占44.8%；有38.8%的受访者户籍为农村，61.2%的受访者户籍为城镇；受教育程度为初中及以下、高中及中专、大专及本科以上的人数占比分别为36.9%、28%、35.1%；政府及企事业单位人员（含教师、医生及护士），经理、私营企业主和专业技术人员和城市无业、失业和半失业的人群比例分别为14.1%、19.9%、26.6%、38.6%、21.8%。流动摊贩分布在安福县的大街小巷，其经营活动难免会给社会及居民的生活带来一定的负面影响，主要表现在影响交通、污染环境、食品安全等方面。首先，非规范化的占道经营，流动摊贩往往集中在人流量大的地方，比如，学校门口，广场周边附近等。如此一来，扰乱了交通秩序，给原本拥挤的路面带来安全隐患。其次，有些流动摊贩在离开后往往不会主动清理垃圾，留下的废水、废弃物给安福县的环卫部门增加不小的工作量。然后，流动摊贩一般是露天经营，食品加工的基础设备简陋，摊主也没有办理相关的健康证和卫生许可证，食品卫生问题和质量问题更加难以保障。

尽管安福县流动摊贩给安福县市民的生活带来了诸多不便，但在对被调查者关于“您是否支持全面禁止流动摊贩？”的调查中，只有18%的被调查者支持全面禁止流动摊贩，而有56%的被调查者反对全面禁止流动摊贩。不可否认的是，流动摊贩这个行业历史悠久，是城市文化多样性的体现，也带有深厚的文化特色。在社会普遍意识里，流动摊贩属于困难群体，在市场竞争中处于劣势地位，加上积极谋生的生活态度，可以获得社会广泛的同情和肯定。根据调查结果，只有12%的被调查者很少在流动摊贩处购买东西，所有被调查者都曾在流动摊贩处购买商品，而87%以上的被调查者表示会经常或偶尔在流动摊贩处购买东西，由于安福县大多流动摊贩经营的是餐饮小吃、瓜果蔬菜，价格也比正规市场实惠很多，不仅方便了附近的居民，还满足了低收入消费者的日常生活需要；同时，安福县流动摊贩经营者自力更生，能够缓解该地区部分就业压力，有利于社会和谐安定，对安福县的发展起着积极作用。针对流动摊贩带来的各种负面外部性问题，安福县政府相关部门（以城管为主）虽然 釆取了一系列手段进行治理，但由于流动摊贩自身存在的流动性和复杂性使得相关部门的治理效果很难得到社会公众的认可。

2.2 从流动摊贩的角度看流动摊贩治理

从和流动摊贩的谈话中了解到，流动摊贩大多是当地村民、进城农民工及失业下岗工人，一部分是因生存的压力和承担不起高额的管理费他们到处打游击，另一部分是自家种的菜吃不完才拿到市场卖以补贴家用。于是，一方面是城市的干净整洁、秩序良好，另一方面是为了生计而无法为城市整洁埋单的流动摊贩。因为安福县部分管理者采取“围堵”限制的方法，每天在县城上演反复的“游击战”，长期以往，流动摊贩容易产生畏惧和反抗心理，有时城管执法人员的处理方式不当，两者之间难免发生激烈的言语或肢体冲突。

2.3 从城市管理者的角度看流动摊贩治理

近年来，城管部门与流动摊贩采取的“游击战”方式，一时成为社会的热点关注话题。面对流动摊贩的不配合，安福县有些执法人员一味地罚款、驱赶、暂扣，甚至“暴力执法”，执法方式的不当加剧了与流动摊贩的紧张关系。由此引发的负面新闻也在公众心里留下不良的执法印象，社会加深了对执法者的误会，逐渐对政府管理者的工作不认可。城市管理的执行者即城管人员面临着权威缺失与强硬执法的双重困境。一方面，城管执法人员为维护市容市貌依法管理，正常履行岗位职责，却既得不到流动摊贩的配合、理解，也收不到很好的执法效果。另一方面，城管执法中存在程序不清，滥用权力的问题，执法主体为完成任务有时会采取生硬手段，甚至暴力执法。

3.县域城市流动摊贩治理的创新措施

3.1 疏堵结合，给予流动摊贩合法化的空间。如今，承认和尊重流动摊贩存在的合理性，才能从根本上解决流动摊贩与市场管理者之间的冲突，促进城市健康有序发展。安福县城管执法部门应该文明执法，打破以往对待流动摊贩均采取“一刀切”的态度，逐步认识到流动摊贩存在的合理性与必然性，变“禁”和“堵”为“疏堵结合”，以“疏”为主，给流动摊贩的经营活动创造相对稳定的市场环境。

3.2 完善流动摊贩管理体制。武汉的流动摊贩社区“一照式”备案治理成效显著，其本质是给流动摊贩一定的生存空间。通过引入第三方,温州的流动摊贩公司运作治理也有很多借鉴之处。因此，F县城市管理者应充分发挥摊贩公司的纽带作用，支持摊贩公司制定相关的管理制度。首先，实行发牌管理。流动摊贩向所在社区提出经营申请，对于申请许可的摊贩发放合法牌照,给予摊贩合法经营的许可，实行流动摊贩登记制度，申请获得的经营许可证应当有一定期限，一人一证,不能出租、出借及转让，防止高价转租摊位现象的发生。C