财政透明度、预算软约束与纵向财政不平衡——来自新《预算法》实施准自然实验的证据*

宋美喆，柒江艺，刘寒波

(1.湖南大学 经济与贸易学院，湖南 长沙 410079；2.湖南财政经济学院 财政金融学院，湖南 长沙 410205)

一 引 言

自1994年分税制改革以来，中央与地方政府的收入分配关系随之调整，中央政府较改革前获得了更高的财政收入，而地方政府的支出责任仍沿袭改革前的设定，其承担提供公共品的职责范围并未相应缩小。这导致地方政府的财政收支存在较大缺口，形成了纵向财政不平衡这一财政体制的显著特征，不仅为地方政府非审慎财政行为提供了制度诱因，也造成产能过剩、资源错配等一系列负面影响。事实上，纵向财政不平衡肇因于一国的财政分权体制，继而在各级政府的互动和博弈下演化而成，是各级政府行为选择的结果。而标准科学、规范透明、约束有力的财政预算作为规范政府行为必不可少的制度笼子，是财政治理现代化的应有之意，对于缩小纵向财政不平衡具有积极意义。正因如此，党的十九大报告提出，加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；党的十九届四中全会进一步要求，优化政府间事权和财权划分，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。在此背景下，本文拟就财政透明度、预算软约束对纵向财政不平衡的直接和间接影响进行理论探讨和实证检验，并提出对策建议，为重构纵向财政不平衡的纠偏机制，以及推动建立现代财政治理体系提供决策参考。

二 文献综述

纵向财政不平衡是各国共有的财政现象，从影响因素来看，有学者认为其与分权治理的财政体制框架紧密相关，事权与财权下放的不同步使得地方政府不能用自有收入满足自身支出需要[1-2]。Cevik[3]分析得到，城市间纵向财政不平衡的差异可以通过人均收入水平、人口特征、反映政策偏好的中央政府财政行为等来解释。Bird和Tarasov[4]、李祥云和徐淑丽[5]讨论了中央对地方的转移支付在纵向财政不平衡中的作用。Qian 和 Zhang[6]、张克中等[7]论证了中央提高地方在共享税中的分成比例有助于降低纵向财政不平衡。上述文献多认为纵向财政不平衡主要体现的是中央政府的意志，忽视了地方政府在其中的作用。与之不同的是，Boadway和Tremblay[8]等人指出，纵向财政不平衡有内生的部分，即纵向财政不平衡影响地方政府行为，后者又会反作用于前者。预算软约束作为影响地方政府财政收支的重要因素，被学者们纳入了分析框架。他们论述了当地方政府面临预算软约束时，会产生过度支出和举债的动机[9]，形成税收惰性并降低财政努力水平[10]，扩大纵向财政不平衡程度。李永友和张帆[11]采用GMM估计得出，预算软约束是不平衡程度不断加深的重要因素。

为改善信息的不对称，促进财政信息公开、提高财政透明度成为理论界和实务界关注的焦点。学者们大多肯定了财政透明的积极作用，认为其能够在一定程度上抑制官员腐败[12-13]，缩小预决算收入或支出的偏离[14-15]，提高财政支出绩效[16]。还有学者得到不同结论，如李丹和裴育[17]认为，财政透明度对财政资金配置并没有产生实质性影响；肖鹏和樊蓉[18]发现，财政透明度对地方债务规模的影响呈倒“U”形。少量研究探讨了财政透明对预算软约束的影响，杨志安和邱国庆[19]、郭月梅和欧阳洁[20]使用GMM估计实证检验得出结论，财政透明有助于减少地方政府的机会主义行为，改善预算软约束。

学者们围绕着财政透明度和纵向财政不平衡进行了大量研究，但还存在有待改进的空间：一是鲜有文献讨论财政透明度对纵向财政不平衡的影响，涉及其中传导机制的分析更是欠缺，极少在同一框架下考察财政透明度、预算软约束与纵向财政不平衡之间的关系。二是大多数文献存在较严重的内生性，难以解决遗漏变量偏误和反向因果问题，且忽略了地区间的空间关联，导致模型设定错误，不能准确评估财政透明度的影响效应。本文的贡献在于：一是在研究内容上，立足于中国式财政分权的现实背景，探讨财政透明度对纵向财政不平衡的影响，并以预算软约束为中介，深入剖析其影响机制。二是在研究方法上，为缓解内生性，将具有强外生性的新《预算法》实施作为准自然实验，采用双重差分(DID)方法从制度层面识别变量间的因果关系，且考虑到地区间的交互效应，将空间加权项纳入实证模型，更准确评估财政透明度的影响。

三 理论机制与研究假设

(一)财政透明度与纵向财政不平衡

我国地方官员的升迁主要由上级决定，官员的任免自上而下产生，中央政府通过人事管理激励地方政府贯彻其意志。同时，中央政府又赋予了地方政府辖区内经济事务的管理权限。面对分权体制下政绩考核的要求，为实现经济总量的提升和政治晋升，各地方政府存在较高的投资冲动，以期通过支出规模的扩张，改善投资环境，吸引要素资本流入，这无疑会引起纵向财政不平衡程度的扩大。

现代财政制度认为，良好的财政透明度是预算信息真实性的保证。在财政透明度较高的制度环境下，公众方便监督政府的履职情况，并能够通过公开的财政信息对政府官员不规范的行为进行追溯，降低腐败官员权力寻租的可能，提高预算执行效率。在非公开透明的制度环境下，公众难以掌握财政资金的投入方向和规模，为具有投资冲动的地方政府提供了便利。地方政府拥有财政资源的支配权和裁量权，可以屏蔽或修饰不利的财政信息，为公众评价政府财政支出情况制造障碍，使财政支出规模膨胀的趋势得不到有效控制。基于以上分析，得到研究假设1。

假设1：财政透明度对纵向财政不平衡有直接影响，透明度越低，纵向财政不平衡程度越高。

(二)财政透明度、预算软约束与纵向财政不平衡

当财政状况不透明时，预算安排不足以制约地方政府过度支出的倾向，为地方政府突破已有预算限制，通过游说中央政府获得更多预算外资金奠定了制度基础。为减轻自身对地方财政缺口充填的压力，中央政府往往不得已放任地方政府预算外的融资行为，如非规范性的举债融资，且中央政府还会以“父爱主义”之名提供给地方政府“免费的午餐”，认为自己有救助地方政府的责任，表现为转移支付中的讨价还价、国有企业的留存利润、税收减免等。中央政府的行为助长了地方政府的依赖心理，削弱了预算约束力度，使地方政府扩张支出的需求成为现实，加剧了地方政府不谨慎财政行为。虽然说地方政府因为融资途径增多而扩大了自有收入规模，但在支出不受约束的条件下，融资扩张的速度远远赶不上支出扩张的速度，导致地方政府的纵向财政不平衡程度加深。提高财政透明度，有力推进公众监督，能够硬化中央政府对地方政府“不予救助”的承诺，增强自下而上的约束[21]。 当地方政府预期中央政府施以援手的希望渺茫时，会主动收敛过度支出的行为，避免发生财政危机，进而降低纵向财政不平衡程度。据此，得到研究假设2和假设3。

假设2：财政透明度提高有助于增强中央政府对地方政府不救助信号的可信性，硬化预算约束。

假设3：预算软约束是财政透明度影响纵向财政不平衡的中介渠道，财政透明度越低，地方政府预算软约束越明显，进而加深纵向财政不平衡。

综上，财政透明度与预算软约束对纵向财政不平衡的影响机制见图1。

四 模型设定与数据说明

(一)模型设定

2015年1月新《预算法》正式实施，首次在法律层面上明确了财政信息公开的要求，凸显了全面规范、透明预算的财政制度改革方向。为缓解内生性，本文将新《预算法》的实施作为准自然实验，通过构建DID模型实证检验财政透明度对纵向财政不平衡的影响。其合理性在于：第一，新《预算法》由中央政府自上向下强制推行实施，对于地方政府来说是一项外生的制度改革。第二，新《预算法》的实施对不同财政透明度的地区来说，受到政策冲击的影响有所区别，实施效果具有异质性，有助于识别出财政透明度提升引发的真实效应。高透明度的地区在新《预算法》实施前，就一直能够做到公开较多的财政信息，新《预算法》实施后，公开财政信息的空间有限。而低透明度的地区受新《预算法》实施的政策冲击更大，在新政策出台后不得不公开更多的财政信息。见模型表达式(1)。

(1)

其中，Vfi表示被解释变量纵向财政不平衡，解释变量为处理组虚拟变量Treat和新《预算法》实施时点虚拟变量Post的交乘项，Fis表示中介变量预算软约束，Controlk表示第k个影响纵向财政不平衡程度的控制变量。

新《预算法》实施后，当透明度较低的地区致力于提升当地财政透明度排名时，迫于竞争压力，透明度较高的地区也会设法维持排行榜上的领先位置，导致新《预算法》实施的效果会存在溢出效应，使地区间的纵向财政不平衡和预算软约束等具有关联性。如在模型估计中不加以考虑，则可能造成遗漏变量偏误。为刻画地区间的空间关联，需要采用空间计量的建模思想，建立空间双重差分(SDID)模型。根据分类，空间计量模型可分为三种：空间滞后模型、空间误差模型和空间杜宾模型，空间误差模型和空间滞后模型均可由空间杜宾模型转换而来。故建立具有更普遍意义的空间杜宾模型形式的SDID模型，见模型表达式(2)。

Vfiit=α2+ρ1W×Vfijt+β2Treati×Postt+λ1W×Treatj×Postt+θ2Fisit+η1W×Fisjt+∑k=1ckControlkit+∑k=1ψkW×Controlkjt+φ2i+δ2t+ε2it

(2)

选择两种空间权重矩阵W来反映不同的空间关联机制：第一种是地理距离空间权重矩阵W1，反映了不同地区地理空间上的联系，矩阵元素取地区间球面距离平方的倒数。第二种是经济距离空间权重矩阵W2，反映了地区间经济交往的密切程度，矩阵元素取考察期内各年各地区人均GDP均值之差绝对值的倒数。

为验证预算软约束中介效应的存在，参考邵帅等[22]的做法，构建模型如下：

模型(1)～(6)中，α1-α6、β1-β6、θ1-θ2、λ1-λ3、ρ1-ρ3、η1、ck、ψk表示待估参数，φ1i-φ6i表示个体固定效应，δ1t-δ6t表示时间固定效应，ε1it-ε6it表示随机扰动项。

模型(3)、(5)反映了财政透明度对纵向财政不平衡影响的总效应，若存在中介效应，模型(4)、(6)中β4、β6和模型(1)、(2)中的系数θ1、θ2应同时显著。模型(4)、(6)也可用于验证假设2，考察财政透明度对预算软约束的影响。

(二)变量选取

被解释变量Vfi，借鉴储德银和迟淑娴[10]的研究，采用1-(财政收入分权/财政支出分权)×(1-地方财政自给的缺口)计算，具体为：

解释变量Treati×Postt，当考察年份是2015年之前，Post取值为0；当考察年份是2015年及之后，Post取值为1。以2015年新《预算法》实施的前一年各样本地区财政透明度指数的均值为分界点[15,23]，当财政透明度指数高于或等于均值，Treat取值为0，是对照组；当财政透明度指数低于均值，Treat取值为1，是处理组。

中介变量Fis，预算软约束程度的高低主要反映在地方政府对中央政府转移支付的预期和地方政府非规范性的财政收支行为等。参照郭月梅和欧阳洁[20]、张延和赵艳朋[24]的做法，使用(地方预算支出-地方决算收入)/GDP作为预期转移支付的代理变量，使用地方财政资金违规使用金额占财政支出的比重作为预算对地方政府行为的约束，取相同的权重1/2，将其合成为综合指标。

参照储德银和迟淑娴[10]、李永友和张帆[11]等人的研究，选取控制变量如下：市场化水平(Control1)，以第三产业增加值占GDP的比重表示。人力资本水平(Control2)，以文盲半文盲占15岁以上人口的比重表示。固定资产投资(Control3)，以全社会固定资产投资总额与GDP之比表示。晋升竞争(Control4)，根据中央政府对地方政府政绩考核的主要指标，以GDP增长率、失业率、财政盈余等综合反映地方政府竞争的程度。当该地区GDP增长率和财政盈余低于各地区平均值，取值为1，否则为0；当该地区失业率高于各地区平均值，取值为1，否则为0。再将各项得分加总得到该地区晋升竞争指数，得分越高，说明该地区晋升压力越大。

(三)数据说明

本文选取了2009-2018年全国31个省、自治区和直辖市(以下简称为省份，因指标口径不统一，本文不包括香港、澳门和台湾地区)作为研究样本。透明度指数数据来源于上海财经大学公共政策研究中心发布的《中国财政透明度报告》，财政违规使用金额数据来源于《中国审计年鉴》，其他指标数据来源于《中国统计年鉴》、EPS数据库，部分缺失数据使用插值法作补充。

五 模型估计及结果分析

(一)DID模型的估计结果

将根据新《预算法》实施构造的政策变量作为财政透明度的指标表示，对模型(1)、(3)、(4)进行估计，结果见表1：

表1 DID模型估计结果

表1的估计结果显示，在其他变量保持不变时，财政透明度对纵向财政不平衡的影响在1%的显著性水平上显著。从财政透明度影响的总效应来看，模型(3)的估计结果显示，财政透明度每提高1个单位，纵向财政不平衡随之显著下降0.0290，实现财政信息公开是降低纵向财政不平衡程度的有效途径。由模型(4)的估计结果可知，财政透明度对预算软约束的影响在1%的显著性水平上显著为负，说明提高财政透明度可以改善预算软约束问题，与杨志安和邱国庆[19]的结论一致，证实了假设2是成立的。囿于多层委托代理关系所造成的信息不对称，作为信息优势方的地方政府会选择性地公开对自己有利的信息，增大了公众监督的成本与阻力，财政预算无法强有力地约束地方政府行为，使中央政府拒绝对地方政府进行援助成为不可置信的承诺[21]。此时，突破预算约束是地方政府的最优选择。结合模型(1)的估计结果，从该行为产生的后果来看，预算软约束对纵向财政不平衡的影响在1%的显著性水平上显著为正，财政透明度通过预算软约束作用于纵向财政不平衡的路径畅通，假设3得以证实。在经济增长锦标赛和政治晋升锦标赛的双重激励下，为争夺技术、资本等稀缺要素，地方政府纷纷增加财政支出[11]，当其出现财政困难时，中央政府不会置身事外，选择为地方政府支出行为兜底，并提供融资支持。因预期到中央的援助，地方政府敢于突破预算红线，加剧支出规模膨胀，于是预算软约束表现为地方政府支出动机的放大器。具体来看，预算软约束中介效应的大小为-0.0079(即-0.0164×0.4836)。在控制中介效应后，财政透明度对预算软约束的直接影响为-0.0210，假设1得以证实。财政信息不透明，公众难以获知财政资金是否得到了合理使用，为政府官员寻租创造了条件，大量财政资金被浪费，导致地方政府自有支出的大幅扩张，并加深纵向财政不平衡。

(二)安慰剂检验

为检验纵向财政不平衡及预算软约束的变化主要源于新《预算法》实施的冲击而非不可观测变量，生成一个虚拟的政策变量，将其对随机选择的样本产生冲击，重复随机抽样500次，对模型(1)和(4)进行估计。通过上述过程得到核心解释变量Treati×Postt的500个估计系数，其中模型(1)中系数的均值为0.0003，标准差为0.0134，模型(4)中系数的均值为-0.0003，标准差为0.0075，安慰剂检验中得到的系数估计值集中在0附近，显著异于表1中的系数估计结果。核密度分布如图2所示，系数估计值对应的概率p值均较大，不能通过显著性的假设检验。这说明本文的估计并未受到不可观测的遗漏变量干扰。

图2 随机选择处理组的安慰剂检验结果

注：左图是模型(1)中纵向财政不平衡受到虚拟政策变量冲击后的系数估计值的核密度分布；右图是模型(4)中预算软约束受到虚拟政策变量冲击后的系数估计值的核密度分布。

(三)平行趋势和动态性检验

根据DID的使用前提，在受到政策冲击前，处理组和对照组应具有基本平行的时间趋势。由图3可知，2009-2014年处理组和对照组纵向财政不平衡的走势基本一致，在2015年之后开始产生分歧，新《预算法》实施后受到政策冲击较大的处理组上升的幅度要小一些，处理组的财政透明度迅速提高，对抑制纵向财政不平衡程度扩大起到了积极作用。2009-2014年处理组和对照组预算软约束的变动基本一致，初步判断符合DID的使用前提。2015年之后，两组的预算软约束变动表现出异质性，对照组逐年递增，而处理组相反，基本上是递减的。处理组受新《预算法》实施的冲击较大，在财政信息公开的质与量方面都有了明显改善，促进了预算规范管理和预算效力提升。

图3 对照组和处理组纵向财政不平衡、预算软约束的变动趋势

本文进一步从实证模型的角度进行检验。思路为，假设处理组受政策冲击的年份提前，如果此时政策变量前的系数显著，则说明平行趋势假设不成立。反之，前提假设成立，说明政策冲击发生前两组样本纵向财政不平衡和预算软约束的变化没有系统性差异。同时，为检验财政透明度影响效应的动态特征，将政策变量分解为政策实施当年Current、实施前的3个年份Before1～Before3、实施后的3个年份After1～After3，估计结果见表2。

表2 平行趋势和动态性检验的估计结果

由表2可知，在新《预算法》实施的前三年，当其他变量保持不变时，政策变量的影响系数都是不显著的，满足平行趋势假设。从动态特征来看，当新《预算法》实施后，财政透明度对纵向财政不平衡影响的总效应始终显著为负，强度呈现先增加后减少的趋势，并在第一年达到最大。在新《预算法》实施当年，财政透明度对预算软约束的影响不显著，在实施后的第一年，负向影响开始显现，并以第二年为转折点，影响强度趋于减弱。结合着预算软约束对纵向财政不平衡的显著正向影响0.4895可知，财政透明度以预算软约束为中介，对纵向财政不平衡影响的间接效应具有滞后性，影响方向为负，影响强度同总效应一样，也是呈现先增加后减少的趋势。在控制了此中介效应后，随着政策实施时间的推移，财政透明度对纵向财政不平衡负向影响的强度越来越低，从实施当年的0.0252降至第三年的0.0170，且影响不再显著。

(四)考虑空间因素的SDID模型估计

传统的DID模型中有一个重要的假设，即“个体处理效应稳定”，个体的潜在结果不会因分配给其他单位的处理而所有不同，意味着个体之间是相互独立的，政策的实施不存在溢出效应。但实际中政策在处理组的实施效果常常会传播至对照组，违背该假说，此时所做的因果推断会混淆政策实施的真正效果和个体间的溢出效应，为避免估计偏误，需要在模型中加入空间因素，对模型(2)、(5)、(6)进行估计，结果见表3。

表3中，无论是对应于何种空间权重矩阵，纵向财政不平衡的空间滞后项都是不显著的。在省级层面，不同地区的纵向财政不平衡不存在明显的空间关联。当因变量是预算软约束时，对应于经济距离空间权重矩阵下的估计结果，空间滞后项在1%的显著性水平上显著，说明有必要考虑省份间的空间关联，使用空间计量模型。

表3 SDID模型的估计结果

在两种空间权重矩阵之下，其他省份财政透明度对本省份纵向财政不平衡和预算软约束的影响都至少在5%的显著性水平上为负，表明新《预算法》的实施效果在地理距离和经济距离相近的省份间均存在溢出。当其他省份受政策实施影响加速推动财政透明的进程时，本省份在竞争压力下趋于采用互补型策略，积极公开财政信息，以防当地财政透明度排名下降，这对于硬化当地的财政约束、缩小纵向财政不平衡程度有着积极意义。在考虑空间因素后，本省份财政透明度对当地纵向财政不平衡的直接影响和通过预算软约束产生的间接影响都是显著存在的，前文得出的结论并未发生改变，政策实施效果的溢出并不会对估计结果产生明显干扰。

(五)稳健性检验

第一，替换变量表示。借鉴李永友和张帆[11]的研究，采用(地方预算支出-地方预算收入)/地方预算支出作为替换纵向财政不平衡的衡量指标。第二，去除直辖市样本。第三，考虑预算软约束的内生性。使用预算软约束的一阶滞后作为中介变量。经上述处理后，对模型(1)、(3)、(4)重新进行估计，结果见表4。

纵观表4各种情况下的估计结果，核心解释变量Treati×Postt和中介变量Fis始终在1%的显著性水平上显著。财政透明度对预算软约束的影响为负，预算软约束对纵向财政不平衡的影响为正，再次证明预算软约束是财政透明度影响纵向财政不平衡的重要中介。财政透明度对纵向财政不平衡的总影响效应为负，在控制中介效应后，该影响仍为负，且影响强度降低，财政透明度对纵向财政不平衡的直接影响效应是存在的。综上可知，估计结果较稳健。

表4 稳健性检验结果

六 结论与政策建议

(一)主要结论

本文将新《预算法》实施作为准自然实验，通过该政策实施捕捉财政透明度的外生变化，采用双重差分(DID)和空间杜宾模型形式的空间双重差分(SDID)方法考察了财政透明度、预算软约束对纵向财政不平衡的影响效应。得到结论如下：

1.财政透明度对纵向财政不平衡影响的总效应、直接效应、间接效应都显著为负，提高财政透明度有助于抑制纵向财政不平衡程度的扩大。预算软约束是财政透明度影响纵向财政不平衡的重要中介，较低的财政透明度会恶化预算软约束，进而加深纵向财政不平衡。

2.从动态特征来看，新《预算法》实施后，财政透明度对纵向财政不平衡影响的总效应、间接效应为负，强度呈现先增加后减小的趋势，但保持显著。在控制了预算软约束的中介效应后，财政透明度对纵向财政不平衡的直接影响为负，且影响强度越来越弱，在政策实施后的第三年该影响不再显著。与直接效应相比，财政透明度通过预算软约束渠道对纵向财政不平衡的影响更加持久。

3.从空间特征来看，新《预算法》的实施效果在地理距离和经济距离相近的省份间均存在溢出，其他省份财政透明度对本省份纵向财政不平衡和预算软约束的影响都显著为负。在考虑空间因素后，本省份财政透明度对纵向财政不平衡影响的总效应、直接效应、间接效应均显著为负，政策实施效果的溢出并未对估计结果产生明显干扰。

(二)政策建议

为防止纵向财政不平衡程度加深，本文提出以下对策措施：

1.多维度推进财政信息公开，持续提升财政透明度。一是让公众能读得到。明确各级政府财政信息依法依规定期向公众公开，加大对预算相关法律的宣传和普及力度，增强公众对预算知识的了解。二是让公众能看得清。细化相关预算科目，将按功能分类的预算科目细化至“目”，将按经济分类的预算科目细化至“项”。三是让公众能参与进来。加快信息公开平台的建设，充分发挥各类媒体作用，畅通公众参与渠道，提高公众监督政府预算的能力。四是加强财政透明考核。把财政透明度纳入官员政绩考核体系，将财政信息公开程度与官员奖惩挂钩，促进地方政府围绕“财政透明”形成良性竞争，充分发挥财政透明的空间溢出对抑制纵向财政不平衡和预算软约束的积极效应。

2.理顺纵向财政关系，硬化地方政府预算约束。一是充实地方自有可用财力，根据效率原则合理配置地方政府的事权，消除责任交叉和划分模糊的地带，提高地方政府收入与支出的匹配度，减少地方对中央政府的财政依赖。二是提高均衡性转移支付的比重，允许地方政府在满足规定的条件下统筹使用相关领域的同类专项转移支付资金，增加其财力调配的灵活性。规范政府间成本补偿和责任分担机制，提升中央对地方政府过度财政行为不承担救助责任的可信度。三是运用大数据和人工智能技术，提高预算编制的预见性和精准度。持续推进预算管理一体化系统的建设工作，使财政与税务、金融等部门的相关信息能够集成共享，实现人大对预算资金全口径、全过程、全方位的审查，强调预算调整需经人大审批，有力约束预算调整行为。

3.遏制地方政府过度竞争，多管齐下消减其投资冲动。一是转变以往不计成本和代价、盲目引资的“为引资而竞争”和“为增长而竞争”的模式，实施以公共服务质量为主，经济增长为辅的多元化政绩考核体系。二是推动财政支出管理重心从投入控制转向过程和结果并重管理，抑制地方政府过度支出的冲动，防止出现只管花钱不问产出的行为。三是健全政府官员责任倒查追究机制。重点压实“一把手”履职责任，密织行政行为追溯问责网络，查旧账、算细账，为官员在职期间的决策戴上“紧箍咒”，避免其只顾追求短期政绩而忽视长期发展质量的问题。