近十年政府购买学前教育服务研究回顾与展望

杜燕红，王文晴，赵东群

（洛阳师范学院 学前教育学院，河南 洛阳 471934）

2010 年我国颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》（以下简称《中长期规划纲要》）中提出“坚持学前教育公益性和普惠性”的战略目标[1]；同年11月，国务院颁布的《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）中提出“明确政府责任，着力解决学前儿童入园难、入园贵等问题，加大学前教育投入，增强我国学前教育的公益性、普惠性发展”[2]。这一系列文件促使各级政府和有关部门牢牢把握公益普惠的发展方向，积极投入到政府购买学前教育服务中去，着力实现学前教育公益普惠的发展目标。十年间，我国学前教育事业步入公益普惠快速发展时期，2020 年全国教育事业统计数据显示，普惠性幼儿园占比以及普惠性幼儿园在园幼儿占比突破“双八”，分别为80.24%和84.74%，实现我国中长期教育改革和发展的主要目标。面向“十四五”教育规划高质量发展需要，政府购买学前教育服务存在哪些问题？如何在公益普惠背景下，更好地推进该政策的实施？为梳理和总结公益普惠背景下政府购买学前教育服务问题的研究热点与演进，本文运用可视化分析软件CiteSpace 对相关文献进行分析，通过科学知识图谱客观地揭示该领域的时空分布、研究热点以及发展趋势，从而为公益普惠背景下政府购买学前教育服务的深入研究和政策推进提供新的启发和依据。

一、研究设计

本文应用CiteSpace 软件将搜集的文献进行梳理分析，以可视化的方式呈现本研究领域的构成和分布情况，根据生成的知识图谱阐述公益普惠背景下政府购买学前教育服务问题的研究热点与未来趋势。

本文数据来源于中国知网（CNKI），在高级检索中以“政府购买学前教育服务”“公益普惠性”为主题词，对2010 年1 月1 日至2021 年8 月20 日的相关文献进行检索，共获得223 篇文献，经筛选剔除与主题无关的会议通告、报纸、资讯等，最后获取有效文献共170 篇。

二、公益普惠背景下政府购买学前教育服务的研究主题和阶段分析

（一）积极回应“学前教育行动计划”政策推进需要

文献发表量是衡量该研究领域某一时间段发展态势的重要指标。由图1 可以看出有关政府购买学前教育服务的研究发文数量呈现波浪式上升趋势，值得关注的是在以下2014年、2017 年、2019 年出现三个研究高峰，深究其原因，发文数量的增加与相关文件政策的出台和推进有着密切联系。2010 年，国家颁发《中长期规划纲要》和“国十条”等文件，开启学前教育事业跨越式发展态势，国家在2011—2013 年、2014—2016 年、2017—2020 年实施三期“学前教育行动计划”。考虑到刊物出版的滞后性，发文的第一个高峰和第二个高峰虽然不在三年行动计划时间段内，但是仍与以上的三期行动计划时间段相吻合。此外，2018 年中共中央国务院颁发的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》进一步推动了学者对该领域的研究。目前，根据当前国家相关政策的支持以及该领域文献发文数量，可以预知未来该领域仍有较大的研究空间。

图1 2010 年—2021 年有关政府购买学前教育服务的发文量时间分布

（二）密切跟踪政府购买学前教育服务实践发展

关键词作为文章核心内容的高度提炼，反映着它的研究方向与价值，而高频次出现的关键词则反映着该领域的研究热点[3]。本文借助于CiteSpace 软件，将时间跨度设置为2010—2021，时间分区节点设置为1 年，以关键词为节点类型，将选择标准中的阈值设置为50，绘制成高频关键词聚类图谱。从图谱的各项参数来看，Q 值为0.38（>0.3），S 值为0.95（>0.5），两者数值均在较为合理范围之内（见图2）。这些聚类折射出政府购买学前教育服务问题的热点现状，分别为入园难、普惠性民办幼儿园、政府购买、保教质量、学前教育、普惠性、普惠性民办园、农村学前教育、幼儿园、政府、学前教育资源、幼儿教育、制度设计等12 个聚类标签。在关键词聚类图谱的基础上，在“Clustern”菜单栏中选择“Summarization of Clusters”，得到关键词共现网络聚类表（表1）。

表1 关键词共现网络聚类表

通过二次文献分析以及对图2 和表1 内容进行整合，发现近年来国内对该领域的研究主要围绕政府购买学前教育服务的动因、购买对象、购买方式、购买内容、购买成效以及购买过程中存在的问题及对策几个方面展开研究。

图2 关键词聚类图谱

1.购买动因研究。购买动因研究涉及的关键词有“入园难、国家中长期教育改革和发展规划纲要、质量提升、公益普惠”等。学前教育作为社会公益事业的重要内容，政府购买学前教育服务成为提升学前教育质量，保障学前教育公益性、普惠性的有效途径。通过梳理文献，发现政府购买学前教育服务的动因可以归为以下三个方面：一是基于时代的特殊性，为了缓解“入园难”“入园贵”的供需矛盾问题，国家颁布《国十条》促使政府购买学前教育服务成为实现公益普惠发展目标的必要手段，伴随着学前教育市场的初步形成以及社会公众对优质学前教育的需求逐渐趋于多元化，使政府购买学前教育具有可能性；二是基于学前教育的特殊属性，学前教育具有公益属性、商品属性和准公共产品的属性，购买学前教育服务能在一定程度缩小城乡教育差距，实现教育公平、公正性[4]；三是基于政府自身视角，政府购买学前教育服务旨在加快转变政府职能，丰富公共服务供给方式[5]。

2.购买对象研究。购买对象的选定是政府购买学前教育服务政策的重要内容，主要指能够提供达到政府认定标准的各种民办园、教育中介组织和个别营利组织，但前两者为主要购买对象，涉及的关键词有“普惠性民办园、教育社会组织、民办幼儿园”。雷淑娴在其学位论文中提到政府购买对象主要为民办园和教育中介组织，民办园从办园类型、规模、办园水平几个方面标准进行衡量，且需履行降低收费、接受监管等义务；教育中介组织主要指提供咨询、监督、管理服务的组织，包括教育评估、幼儿园管理服务以及专门财务审计服务的第三方机构，旨在协调政府和幼儿园之间关系，提升教育质量[6]。还有学者从普惠性民办园认定标准政策出发，认为政府购买对象的认定需要满足“面向大众、条件达标、收费合理、提高质量、严格资质、全面普惠、健全管理、重视师资队伍建设”等要求[6]。

3.购买方式研究。购买方式指政府购买学前教育服务的方式方法，大体可以分为四种模式：直接购买、间接购买、竞争性购买和非竞争性购买，涉及的关键词有“合同外包、非竞争性购买”等。姜鹏将政府扶持民办教育的方式分为两种：直接扶持和间接扶持。直接扶持包含政府直接财政投入、政府购买学位以及教育券；间接扶持多以以奖代补、师资培训、土地税费优惠的形式出现[7]。刘颖、冯晓霞对不同购买方式的优缺点和问题进行分析，旨在探索更为有效、适宜的购买方式[8]。雷淑娴认为不同购买对象的购买方式也有所差异，民办园的购买方式分为依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买以及依赖关系的竞争性购买；对教育中介组织服务的购买方式是由依赖关系向独立关系转变、由非竞争性向竞争性方向发展[4]。王海英指出我国主要的购买方式为直接购买—公用经费补贴、间接购买—减免租金和非竞争性购买，而竞争性购买政策较少[9]。

4.购买内容研究。购买内容作为核心内容决定着政府购买学前教育活动的发展方向。部分学者将政府购买内容分为两大类：民办幼儿园学位、教育中介机构的评估和管理服务，其中对民办幼儿园学位的购买包括生均经费的补贴、地段生补贴、保教员以及教师的补助和培训[4]。还有学者强调政府在购买学前教育服务时，除了购买教育教学服务、评估服务的内容以外，还应重视购买学前教育发展所需的基础设施和相应服务[10]。

5.购买成效研究。购买成效是指政府购买学前教育服务的最终目标是否得以实现，取得哪种程度上的进展。通过梳理文献，可以从政府购买学前教育服务自身价值、政府发展价值和学前教育价值三个层面进行概述。首先，在政府自身价值层面：初步形成了政府购买学前教育服务的政策体系，增强了教育市场组织的承接运转能力，加速政府职能转变，提高政府自身的风险防控能力[11]。其次，在政府发展价值层面：政府购买学前教育服务提高了政府教育服务的供给效率和效益，提升了教育服务的供给水平，最大限度地满足公众的多元化需求，初步缓解了学前教育的供需矛盾[12]。最后，在学前教育价值层面：政府购买学前教育服务促使优质学前教育资源的进一步扩大，提升了学前教育质量，降低学前教师流动率，教师队伍素质不断增强[13]。此外，进一步缩小了城乡学前教育差距，使公益普惠的发展目标更进一步[12]。

6.购买问题与对策研究。政府购买学前教育服务虽然取得了一定成效，初步缓解了入园难、入园贵问题，但在购买过程中仍然存在一些问题丞待解决，学者们对此纷纷探讨，总体可以概括为以下几个方面：

其一，在政府购买政策方面，涉及的关键词有“制度设计、职责、政府责任”。首先，关于政府购买学前教育服务政策的顶层设计研究相对较少，多为对教育公共服务的体系建构的探讨，而针对学前教育服务的顶层研究却相对匮乏。其次，关于政府购买政策的问题研究主要体现在政策规范模糊，法律体系不健全。有的学者从制度设计出发，指出政府购买学前教育服务政策缺乏有效的奖补机制、财政补助机制、监测机制和教师保障机制，相关法律条例模糊，扶持标准、扶持内容等缺乏可操作性，政策难以落到实处[14]。有的学者认为政府宣传力度不足，政策吸引力不强，民办幼儿园参与热情低，且未形成购买服务的长效机制[15]。还有部分学者认为政府对民办园的扶持意识薄弱，政府职能含糊不清，明显加大了扶持政策的执行和实施难度[14]。

其二，在财政投入方面，主要涉及政府财政投入的方式和规模，包含“教育券”、学前教育资源、农村学前教育、财政投入机制”等关键词。首先，在财政投入方式方面，我国政府购买方式以直接购买和间接购买的形式为主，且形式较为单一，多以政府补贴、减免租金以及教师培训等形式出现，不能满足当地普惠性学前教育发展的需要[16]。其次，在财政投入规模方面，不少学者认为政府财政投入规模小，区域之间、不同园所性质之间的财政分配不均，效果不明显。王静通过调查济南市政府购买学前教育服务的现状，发现政府在财政投入方面忽视弱势群体，服务进程不一致[17]。卢迈、方晋等学者从政府财政投入薄弱、城乡发展不均衡、学前教育服务供给量不足等方面分析中国西部学前教育发展情况，针对该问题建议政府政策应重点向农村薄弱地区和处于不利地位的儿童倾斜[18]。还有学者针对政府财政投入不足问题提出建立合理的成本分担机制[19]。

其三，在监管评估方面，主要指对政府自身和幼儿园办园质量的监督管理，涉及的关键词有“监管评估、教育监测、制度设计”等。首先，在对政府监管方面，有学者指出政府在监管过程滥用职权、职责分工不明，对运营学前教育机构服务质量的评估缺少具体的衡量标准，应重视对政府自身的监管，政府应明确自身职责[20]。其次，在对民办园质量的监管方面，部分学者认为政府过于重视办园结构质量的监管，而忽视了过程质量和结果质量的监测[9]。最后，在监督体系建构方面，有学者指出政府购买学前教育服务的监管体系不明确，由谁监管？监管什么？怎么监管？这一系列问题尚待解决[21]。还有的学者认为在监管评估体系中缺少适龄幼儿家庭意见的反馈，并建议政府应该将公众列入绩效评估体系，重视公众对学前教育服务满意度的反馈[22]。

其四，在承接主体方面，大多数研究者认为承接主体力量薄弱是当前政府购买学前教育服务的一大重要难题，主要涉及普惠性幼儿园办园质量参差不齐、师资力量薄弱、收费不规范等问题。其中，农村学前教育力量最为薄弱，持续财政经费投入难以保障；普惠性民办园定位不清、身份不明，阻碍了普惠性民办园的健康发展。魏聪等学者在调查中发现民办园在营非之选中面临两难境地，普惠性幼儿园的限价收费导致收支不平衡，缺少资金难以提升园所质量，普惠性幼儿园的非营利、低收费转向迫使民办园举办者由前期的投资变成捐资[23]。

对于以上问题，学者们提出了相应的改善对策建议，如在政策方面，政府应注重转变职能，健全法律体系，做出明确长远规划；在财政投入方面，政府应加大财政投入，注重城乡协调发展；在监督管理方面，应重视第三方监管；在承接主体方面，应注重提升园所质量等。以上措施虽然有其存在的合理性，但又偏于学理性和政策性探讨，理论脱离实践，可操性仍有欠缺。

（三）政府购买学前教育服务研究阶段分析

为了形象地呈现出公益普惠背景下政府购买学前教育服务的研究发展趋势，本文利用CiteSpace 绘制出该领域的关键词时区图谱（见图3）。通过系统分析将公益普惠背景下政府购买学前教育服务问题的研究大致分为初步探索期、转型适应期和深化拓展期三个阶段。

图3 关键词时区图谱

阶段一：初步探索期（2010 年—2013年）。从文献发表数量来看，这一阶段的文献发表数量较少，但发文量呈现波浪上升的趋势，相关研究成果初露头角。在此阶段的研究特点主要有以下两方面的特点：其一，以国家政策为导向。根据党的十七大关于“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略部署，为促进教育事业科学发展，2010年7月颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》，首次提出明确政府责任，建立以政府为主导、社会参与、公办民办并举的办园体制；同年11 月，国务院颁布《关于当前发展学前教育的若干意见》，指出发展学前教育必须坚持公益性、普惠性，要求各省编制实施学前教育三年行动计划，2011—2013 年为第一期学前三年行动计划，以扩大教育资源为主，首先缓解“入园难”问题。这一系列文件的发布促使研究者纷纷转向政府购买学前教育服务的研究。其二，摸着石头过河。这一阶段处于政府购买学前教育服务的萌芽期，研究者们已经注意到政府角色的重要性。然而，政府购买学前教育服务作为政府购买服务的新领域，国内学者对该领域的理论依据和实践经验的探索都有所欠缺。因此，在探索初期，新领域的“开路者”将研究重心放在国外相关经验借鉴上，并对我国政府购买学前教育服务的动因、对象、内容以及实施路径进行初步探讨，以探索适合本国国情的可行性实施路径。

阶段二：转型适应期（2014 年—2016年）。从文献发表趋势来看，该阶段较前一阶段的文献数量有较大的提升。该阶段主要有以下特点：其一，伴随着学前教育三年行动计划第二期的实行，需要解决的主要矛盾有所改变。这一时期在继续扩大教育资源总量，提高入园率，解决“有园上”的同时，对政府坚持公益普惠、注重可持续发展、强化政府职责、落实地方政府发展学前教育的主体责任提出新要求，这也促使政府职责、均衡发展成为该阶段的研究热点。此外，2016 年“二孩政策”的全面实行加重了“入园难”现象，民办教育如雨后春笋大量出现，办园质量参差不齐、师资队伍不稳定、学前教育资源分配不均等问题成为学者们纷纷探讨的主体。其二，研究内容维度多元化。伴随着政府购买学前教育服务工作的开展，购买过程中存在的问题也逐渐呈现。因此，对该领域的研究方向变得多元化，主要聚焦于财政投入政策、政府职能、学前教育资源、民办教育发展以及购买方式等方面。

阶段三：深化拓展期（2017 年以来）。从文献发表数量来看，这一阶段的文献发表数量最多。结合往年的文献发表趋势，可以预测2021 年的文献数量将持续波动上升。该阶段的研究主要呈现以下两方面特点：其一，紧跟时代潮流。十九大以来，我国进入“高质量发展”的新时期。学前教育发展从片面追求学前教育普及性和入园率开始转向追求均衡优质的学前教育服务，服务重心由机会公平逐渐转向质量公平。此外，伴随第三期（2017—2020 年）行动计划中要求完善体制机制，实现科学保教制度化，在全国基本普及“有质量”的学前教育。因此，在该阶段对于如何建构完善的学前教育体系？怎样才能更好地监管评估幼儿园办园质量，提高保教水平等问题成为研究者们探讨的热点。其二，研究内容趋于精细化。这一时期，研究者更为关注公益普惠水平、学前教育服务的质量提升、监管评估、农村普惠性民办园、师资队伍建设、西部特困地区教育等方面。

总结我国公益普惠背景下政府购买学前教育服务研究的可能趋势为：政策制度的设计、教育监测体系的构建、规范管理、质量提升、农村学前教育的发展以及师资队伍的建设。

三、未来展望

通过回顾公益普惠背景下政府购买学前教育服务的研究，可以发现：该领域的研究呈现维度由多元化到精细化、由偏重基础理论的研究到实证研究的演进；研究范畴始终紧跟国家政策和时代要求，呈现出鲜明的时代性；研究内容逐渐趋向深入。随着“双普”目标的基本达成以及“十四五”阶段目标的推动，解决入园难、入园贵问题已不再是实现学前教育公益普惠性的重点内容，规范管理学前教育服务进而促进质量提升，实现幼有优育将成为本阶段政策的重中之重。因此，为进一步推动学前教育的公益普惠性发展，仍需学者们的进一步深挖与拓展。

（一）完善制度设计，注重理论联系实践

制度设计是政府购买学前教育服务的操盘手，只有健全的制度设计才能使政府购买服务具有可操性。“十四五”规划中明确强调要“健全规划制定和落实机制”。然而当前的制度设计中，关于政府应出台哪些优惠政策引导更多的民办园积极主动地转为高质量的公益普惠性幼儿园？如何平衡解决民办园公益性与营利性的矛盾关系？如何建立扶持普惠性幼儿园的长效保障机制？如何缓解地方政府财政预算紧张与学前教育支出增长之间的矛盾？如何完善幼儿教师的社会保障制度，提高教师的工作归属感？这一系列问题均有不足，政策工具的实施可操性差。因此，未来的研究要注重完善政府关于奖励机制、财政补助制度、监督管理制度、教师保障制度、成本分担机制等方面的顶层设计。其次，目前关于政府购买学前教育服务的制度设计呈现理论与实践相脱离的现象，一些研究中关于政府购买政策制度的探寻虽然在一定程度上可以起到缓解燃眉之急的作用，但仍缺乏系统性、科学性和应用性。因此，研究者在下一步的研究中需要注重理论联系实践，用实践问题反观上层理论缺陷，最后由上升的理论透析回归于实践检验的过程，进而实现制度设计内部科学性和外部应用性的整体提升。

（二）构建监测评估体系，重视过程质量监管

十九大报告指出“深化教育改革，办好人民满意的教育”。政府购买学前教育服务是我国当下及未来几年推进学前教育发展的要求所在，是实现“办好人民满意的教育”和“幼有所育”国家战略要求的重要战略任务。这就需要在“公益普惠”原则下寻求多种利益诉求的平衡点，重视社会公众的满意度反馈，构建政府、社会、普惠园三位一体的监测评估体系。“十三五”规划中明确要求“探索建立学前教育监测评价体系”，建立有效的监测指标和工具。虽然目前已有部分研究对监管评估机制展开探讨，但更多停留在学理探讨和政策分析层面，有关监测评估的实证研究仍然较少，能用于监测我国普惠性学前教育服务发展水平的有效工具和指标仍然稀缺。因此，构建科学、系统的普惠性学前教育服务监测指标和量表迫在眉睫，需要广大研究者的进一步拓展。此外，当前对普惠性幼儿园教育质量的评估过于注重外部结构质量，忽视其过程质量和结果质量的衡量与监管。鉴于此，在未来的研究中，应更多关注普惠性民办园过程质量的监管，构建幼儿园过程质量评价指标体系，提高质量监管的可操作性。

（三）重视农村学前教育建设，统筹城乡均衡发展

农村学前教育的建设与发展是落实公益性、普惠性的核心，特别是农村普惠性民办幼儿园师资队伍的扩充、在职教师的培训以及提高教师的薪酬待遇。随着三期学前教育三年行动计划的实施，我国学前教育发展整体取得了显著成效，但不难看出，农村学前教育公益普惠水平仍旧较低。在第四期（2021—2023 年）行动计划中，其主要目标围绕“建设、提升、管理”的思路，坚持建设与质量、公办与民办、城市与农村并重，重点优化教育资源配置、加强教师队伍建设、提升保教质量。此外，在“十四五”规划中强调：以高质量发展、城乡区域协调发展、政府作用的充分发挥、推进乡村振兴战略等为重要目标。这一系列政策文件的颁布标志着研究后期更侧重优质学前教育的高质量发展、城乡学前教育资源的合理配置、农村普惠性幼儿园的发展、高水平专业化师资队伍建设。因此，政府如何创新幼儿教师培养和扩充机制，精准“解决教师薪酬待遇低”问题，打造一支稳定的高质量的幼儿教师队伍？如何均衡城乡区域发展，确保普惠园政策的公益性和公平性？如何对设施水平不同、投资建设主体不同的幼儿园进行奖补？如何推动农村学前教育由普及走向优质公益？这些问题的探讨将成为学者未来需要进一步拓展延伸的内容。