高等教育普及化背景下的中外高校分类发展研究

陈锋正，苗彦恺，冯启高，宋 伟

（1.河南科技学院高等教育研究所，河南新乡453003；2.河南师范大学马克思主义学院，河南新乡453007；3.河南大学教育学部，河南开封450001）

2020年我国各级各类高等学校3005所，［1］各类高等教育在学总规模4002万人，高等教育毛入学率达54.4%，［2］按照马丁·特罗关于高等教育三个阶段的划分，我国高等教育已经由大众化进入到了普及化。普及化背景下的高等教育发展需要高校克服同质化倾向，走差异化发展之路，高校分类发展就显得尤为重要。

一、国外高校分类发展的经验

具有现代意义的高校肇始于欧洲中世纪大学，历经千余年的发展史，而现代高校最为发达的国家或地区莫过于欧美。二战以后，欧美高校经历快速大众化进入普及化，英、法、德、意等欧洲国家的高等教育毛入学率分别达到56.48%、64.39%、68.27%和63.10%，美、加为85.80%和102.90%，日、韩也达到了63.36%和95.35%。［3］日、韩高等教育步欧美之后尘，日、韩高校的分类体系也在不断丰富和发展，因此欧美高校的分类发展经验值得关注和借鉴。这里主要以美国加利福尼亚州高等教育总体计划和卡内基高校分类体系为例，管窥美国加州及全美高校的分类情况；以英国20世纪90年代前后高校分类差异及变化情况，探讨普及化背景下的英国高校分类情况；参考欧洲大陆欧盟委员会U-MAP高等教育机构分类项目，简议欧洲大陆“用户导向性”的高校分类及影响。

（一）美国经验

加利福尼亚州高等教育总体计划是上世纪60年代美国加利福尼亚州有关高等教育组织与规划的重要文件，由著名高等教育学家克拉克·克尔领衔制定，将加州高等教育分为三级结构。［4］152

最高一级为加州大学系统，称为“主要学术研究机构”，要求所有教师开展科学研究，有权授予各科博士学位和提供法律、牙医学、医学和兽医学等专业教育。该层级具有卓越地位，垄断学术与科研财政，生源控制在高中学业成绩前12.5%的高中毕业生。中间一级为加州州立学院和大学系统，基本职能是实施本科生教育和授予硕士学位的研究生教育，亦鼓励教师从事科研，但应在与教学这一主要任务相一致的前提下进行。该层级生源控制在高中学业成绩前33%的高中毕业生。社区学院作为加州高等教育系统最低一级，通过开展终结性的职业教育、转学性教育和补习教育，达到普遍性入学的教育目标。［5］287-290

不同高校在高等教育的不同层级，分工协作、职能明确、定位清晰，一方面保证了高等教育发展的稳定性和连续性，每一所高校明确自身发展定位和发展预期，另一方面也激发了整个高等教育体系的整体快速发展。加州高等教育毛入学率由上世纪60年代的45%左右，达到近年来的95%以上，同时保持了相当程度的高等教育领先地位。当然，加利福尼亚州高等教育总体计划实施半个多世纪，并非“一好百好”，在实践中也暴露出了一些问题，存在需要与时俱进的改进地方。比如，因高等教育结构固化导致的收入差距加大的社会现实，精英大学对公共事务的式微或淡化，由于招生结构化出现的种族不平等问题等等。［6］

此外，在上世纪70—80年代，克拉克·克尔担任卡内基高等教育委员会主席，主持制定了卡内基高校分类体系，将全美高校分为博士学位授予大学、硕士学位授予院校、学士学位授予院校、学士/副学士学位授予院校、副学士学位授予院校、专门高等教育机构和原住民院校等七大类。在卡内基高校七大类的分类体系中进行了细化分类，其中博士学位授予大学细分为极高度研究型大学、高度研究型大学、适度研究型大学等三小类；硕士学位授予院校细分为大型、中型、小型硕士学位授予院校等三小类；学士学位授予院校分为“文理”组和“多领域”组两小类；学士/副学士学位授予院校分为混合型学士/副学士学院和以副学士为主的学院两小类；副学士学位授予院校根据项目定位（过渡型、混合型、职业技术型）和主流学生类型（传统、非传统、混合）分为九小类；专门高等教育机构按照两年制和四年制进一步细化为13个小类；原住民院校特指美国印第安纳高等教育协会的成员类（见表1）。［7］卡内基高校分类方法经过不断演变，先后出版了1976、1987、1994、2000、2005、2010和2015年等七个版本。卡内基高校分类体系非高校优劣的评判，旨在指引高校实现多样化发展。

表1 美国卡内基高等教育机构分类及比例（2015版）

（二）英国经验

历史上，英国高等教育类似英国传统社会的结构，是一个分类严格的领域，形象地概括为“年轮式”分类法。20世纪90年代之前，英国高等教育可分“大学”与“非大学”两大类：“大学”类包括古典大学（牛津大学和剑桥大学）、近代大学（19世纪20年代创立的城市大学）、新大学（1945—1960年成立的大学）、新新大学（1961—1968年创立的大学）、升格大学（1966—1968年由学院更名的大学）、开放大学（1968年英国进入高等教育普及化后设立的大学）、私立大学（1976年开始设立非国家投资的大学）等共七小类；“非大学”类包括多科技术学院（1969—1973年建立的高校）、苏格兰所属中央学院、高等教育学院、继续教育学院等共四小类（见表2）。［8］

表2 英国高等教育机构分类及数量

由于经济社会的发展和高等教育深入普及化，英国学者将英国20世纪90年代后的高校分类称为“一元体制下的多元模式”，［9］158也就是高校分类由趋同背景走向趋异，主要有以下几种方法：［10］第一，英国高校分为“1992年前大学”和“1992年后大学”两大类，［11］12这与20世纪90年代之前关于高校分类的指导思想相雷同，即以时间为标准来实施高校分类；第二，根据学术自治、科层效率和市场竞争，把大学分为自治专业大学、专业市场大学、管理市场大学和市场科层大学等四大类；［12］第三，斯科特结合英国大学“年轮式”的分类传统和大学区域分布情况，把大学分为12小类，并对“非大学”依据功能差异分为多系科学院、文科学院、继续教育学院和特殊学院等四小类；［13］40-56第四，泰特等根据办学规模、办学经费、学科设置、学习情况和校史等把高校分为16小类。［14］21-262010年，英国发布了题为“确保未来的高等教育持续发展”的《布朗报告》，基于英国高等教育面临国际竞争压力，就如何使英国高校得到可持续的经费投入、如何提高英国高等教育的教学质量、如何确保英国高等教育的公共利益等问题，提出了变革高等教育参与结构的一揽子计划。［15］由此可见，英国高校的分类还必将不断演进与发展。

（三）欧洲大陆经验

欧洲大陆现有3000多所高校，欧洲大陆的高等教育作为现代高等教育的发源地，既不同于现代的美国，也与英国高等教育具有显著差异，而表现出独具特色的历史传统和文化韵味，诸如坚持科学规律、追求理想主义、崇尚民主精神等，“用户导向性”的欧洲高校分类体系就是有别于英美高校分类做法的突出体现。欧洲大陆U-MAP项目始于2004年，在欧盟委员会的赞助下，以荷兰屯特大学高等教育政策研究中心为核心，整合多个研究机构，建成了欧洲第一个最具权威性的高等教育系统分类项目。［16］

U-MAP项目以高校自愿参与为前提，进行相关数据的采集。虽然不断有高校参与进来，但截至2015年参与高校仅占欧洲高校的10%，显然推广度还不够。相比于美国加州高等教育总体计划，或卡内基高等教育机构分类，或英国“年轮式”高校分类方法，U-MAP项目虽然兼顾了高等教育机构分类的理想主义和民主精神，但其普适性和整体的评判价值就欠缺很多。即便如此，也不能否定U-MAP项目在欧洲大陆高等教育机构分类过程中的巨大贡献。

在U-MAP中利益相关者（或称“用户”）包括五类团体：学生、学术人员、高校领导者、政策制定者和工商界。［17］在充分尊重用户意见的前提下，按照分类过程始终坚持用户参与、分类工具的研发以“方便用户”之宗旨，甚至用户对分类维度和指标的选择具有一定的决策权，并根据用户兴趣和需要得到具有描述性的分类结果，U-MAP项目将“用户导向性”的核心理念运用的淋漓尽致。U-MAP项目也将高校分类嬗变为一个便于用户使用的工具。同时，欧洲大陆高校分类方案所具有的动态性、高校分类结果的描述性和高校分类维度指标的全面性，以及满足用户和不同层次高校需求的适用性等，都是值得我国高校分类的有益参考。

二、我国高校分类发展的经历

按照马丁·特罗关于高等教育三个阶段的划分，我国高等教育的精英教育阶段大体在1949—2001年，大众化教育阶段在2002—2018年，2019年之后进入到普及化阶段。在不同的历史阶段，我国高校处于不同的历史环境，表现出不同的分类发展特征。

（一）我国高等教育精英教育阶段的高校分类发展

我国高等教育在精英教育阶段，高校按照学科类别差异、所处地域差异、与国家部委隶属关系、重点与非重点划分等进行分类管理，［18］在全国范围推进高校的分类发展。教育部颁发《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》（1978）提出建设88所全国重点高校，占当时高校总数405所的22%；［19］1596-1598中共中央国务院印发《中国教育改革和发展纲要》（1993），首次明确提出高校分类管理的政策目标，即：制定高等学校分类标准和相应的政策措施，使各种类型的学校合理分工，在各自的层次上办出特色；［20］34601995年开始实施的“211工程”和1999年正式启动的“985工程”是对重点与非重点高校分类管理制度安排的延续和深化，也是对按照学科分类管理、地域分类管理和隶属关系分类管理的继承和发展；1999年开始实施的《中华人民共和国高等教育法》更是以法律形式提出“按照社会主义现代化建设和发展社会主义市场经济的需要，根据不同类型、不同层次高等学校的实际，推进高等教育体制改革和高等教育教学改革”，［21］165进一步从法治层面明确了高校分类管理的改革方向。

（二）我国高等教育大众化阶段的高校分类发展

我国高等教育在大众化阶段，高校数量持续增加，办学规模不断扩张，高校分类发展的要求也越来越急迫。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：促进高校办出特色，建立高校分类体系，实行分类管理，发挥政策指导和资源配置的作用，引导高校合理定位，克服同质化倾向，形成各自的办学理念和风格，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流。《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（2015）、《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》（2017）和随后公布的世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单，成为我国在高等教育由大众化向普及化转型过程中，高校分类发展的重要标志。《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》（2017）强调：各地要结合国家高等教育分类体系框架和本地区高等教育事业发展实际，因地制宜地构建符合本地省（区、市）情和发展需要的高等教育分类体系，积极探索建立不同类型高等学校的拨款标准、质量评估、人事管理、监测评价等管理制度，充分发挥资源配置和政策引导作用，逐步形成不同类型高等学校之间各安其位、相互协调，同类型高等学校之间有序竞争、争创一流的发展格局。该《意见》在我国首次明确了高校的分类体系，即高等教育总体上分为研究型、应用型和职业技能型三大类型，并详细阐述了以人才培养定位为基础的三大类型的功能定位，为“省域高校设置规划评议与高校分类设置评议并”［22］的管理模式不断深化指明了方向。

（三）我国高等教育普及化阶段的高校分类发展

2019年是我国高等教育普及化元年，当年我国高等教育毛入学率达到了51.6%。其实，在我国高等教育进入到普及化之前的后大众化阶段，不同省域内已经开始了与本地实际相结合的高校分类管理探索。比如，山东省颁布《高等教育名校建设工程实施意见》（2011），提出重点建设3—5所应用基础型人才培养的特色名校、10—15所应用型人才培养特色名校、20所技能型人才培养的省级示范高职高专院校等三类名校；［23］《山东省本科高校分类考核实施方案（试行）》（2019）将根据山东省经济社会发展对不同层次人才的需求和高校发展基础，按照I类（博士学位授予权高校）、Ⅱ类（硕士学位授予权高校）、Ⅲ类（其他本科高校）三个类型，对省属公办本科高校实施分类考核。［24］又比如，安徽省颁布《高等教育振兴计划》（2013），提出建设6—8所地方高水平大学，6—8所特色鲜明的应用型本科高校和20所示范高职院校等三类高校。［25］还比如，浙江省颁布《普通本科高校分类评价管理改革办法（试行）》（2016），通过对普通本科高校分类为研究为主型、教学研究型、教学为主型等三种类型实施评价管理，引导高校“分层分类、精准定位、突出特色、错位发展”。［26］此外，上海、天津、重庆、广东、陕西、吉林、江苏和河南等省市，按照国家层面对高等教育总体三大类型的分类模式，结合不同省域的具体情况，进行了高校分类设置和分类管理的实践探索。

三、结语

从高等教育发展规律来看，无论是高等教育先发国家诸如欧美等国，还是后发的日韩等国，在高等教育大众化和普及化阶段，高校科学发展的关键是要实施高校的分类管理。［27］面对经济社会的需求，高校必须走出象牙塔，融入经济社会发展的洪流。我国作为全球唯一拥有全部工业门类的国家，产业差异大、经济形态多，不同行业对高等教育的需求各有不同，趋同化的高校办学模式与多元化的经济社会需求不相适应，必然要求高校实现差异化发展，实施分类管理。同时，我国幅员辽阔，不同省域的高等教育差异较大，在经济社会转型期，经济结构调整与社会发展方式转变，又对高等教育的结构和质量要求也与日俱增。因此，我国高等教育既不可能形成由上而下的全国绝对统一的高校分类发展模式，高校分类发展也不可能短时期内一蹴而就，而是一个长期的循序渐进的过程，需要不同省级区划探索符合本地实际的高校分类发展模式。

从高等教育管理政策来看，中国特色高等教育制度决定了我国高校分类管理必然涉及分类设置、评价、指导、评估和拨款等多项制度设计与政策安排。各省级区划按照国家对高校分类设置研究型、应用型和职业技能型等三大类型的基本框架为指导，依据省域范围内高校办学实际，因地制宜地制定分类设置办法和相应的评价体系，并通过动态的绩效评估与拨款制度，［28］进一步引致高校的分类发展。因此，我国高校分类发展在管理政策上体现为省域层面的“自上而下”与国家层面的“自下而上”的有机结合，一方面体现了中国特色高等教育制度的统一性与完整性，另一方面也兼顾了不同省级区划的经济社会实际，更加有利于高校发展的现实，充分彰显了我国高等教育管理政策引导高校分类发展实践的合目的性与合规律性的辩证统一。

从高校的办学实际来看，在我国高等教育大众化阶段，高校因“攀高”“比大”“求全”导致高校同质化倾向的“千校一面”。［29］在高等教育普及化阶段，高校需要依据人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新等基本职能，通过确立科学的办学定位，突出办学特色，满足经济社会对人才的多样化需求。不同高校在分类发展的过程中，凭借各自学科优势和专业特色，要量力而行、尽力而为，注重差异化发展和特色发展。［30］研究型大学在知识创新上居领先地位，主要以培养学术研究的创新型人才为主，学科专业建设、师资队伍建设、人才培养和评估拨款等需要围绕着创新驱动开展理论研究与创新。应用型高校主要从事服务经济社会发展的本科以上层次应用型人才培养，重点关注知识的应用，通过产教融合和校企合作，达到实践育人的目的。职业技能型高校主要从事生产管理服务一线的专科层次技能型人才培养，侧重于把新的科研成果推广到企业或把企业先进技术及时转化为教学内容。不同高校面对三种类型的高校分类，在共同关注学生的社会责任感、创新精神和实践能力，实施相应的理论教学、实习实验、社会实践等过程中，需要各就各位、分类发展，在不同层次办出特色、争创一流。