财政环保支出效率差异性与收敛性研究

王文琪

（中国财政科学研究院，北京 100142）

一、引言及文献综述

“十四五”规划提出，要深入打好污染防治攻坚战，建立健全环境治理体系。改革开放后中国经济社会快速发展，收获了巨大的发展成果，同时也带来了包括环境污染在内的一系列社会问题。党的十九大提出要追求经济高质量发展，这必然要求经济与环境保护相互协调发展。政府的财政环保支出是中国环境保护领域的主要支出，对生态环境保护有着重要影响。虽然目前中国的财政环保支出不断增加，从2007年的995.8亿元上升到2019年的7390亿元，但是各地区的财政环保资金是否配置合理？环保支出效率是否有提高空间？由于地方财力有限，财政压力较大，在现有的地方财政环保投入规模下有效提高环保支出效率已成为首选路径。基于此，文章重新测算中国省级行政地区的财政环保支出效率及其差异性。在此基础上，对财政环保支出效率的演进态势和收敛机制进行深入全面的分析。对这些问题的研究有利于推进地区间环保公共服务均等化，从而更有针对性地解决地区间非均衡发展问题。

目前有不少学者从各个角度和不同地区对财政环保支出效率进行研究。曾淇、朱宁(2020)通过DEA-TOBIT模型测度了中国31个省级行政区的节能环保财政支出效率，结论认为中国环保财政支出效率低，且存在区域差异[1]。张婕、高晨钰(2021)从区域一体化的角度，运用超效率DEA模型测算了长三角地区26个城市的财政环保支出效率，并得出财政环保支出效率在空间上呈正态分布，认为技术效率是长三角城市群财政支出效率差异的主要原因[2]。向自强等(2020)实证分析了长江经济带的财政环保支出绩效和影响因素，认为长江经济带财政环保支出效率较低，且主要是由规模效率造成的[3]。冯曦明、娄静(2017)实证发现，中国西部地区的财政环保支出的全要素生产率都小于1，大部分地区存在财政环保支出的技术落后问题[4]。张智楠(2018)通过对广东省地级市的实证分析，认为广东省一半以上的地级市财政环保支出效率均值低于0.5，且各市之间的支出效率也存在显著差异[5]。和立道等(2018)在考虑财政分权的模式下，分析节能环保支出对绿色经济发展的影响，研究发现在现行的财政分权有利于增加财政节能环保支出，但在政绩考核的影响下，也存在效率低下的问题[6]。彭熠、黄恭针(2021)发现碳排放价格扭曲对财政环保支出效率有显著的负向影响，且技术进步有部分中介作用[7]。李秀珍等(2020)通过空间杜宾模型实证研究发现，外商投资对财政环保支出效率有显著的正向影响，不同地区的效应不一样[8]。

收敛性研究关注研究对象是否具有趋同的趋势，目前收敛性检验广泛应用于经济增长、收入差距、效率差异等各个领域。李文军(2018)通过深入研究中国农业支出的区域差异，得出区域农业支出没有呈现收敛态势的结论[9]。孙英杰、林春(2018)测算了中国各地区的普惠金融发展水平，发现不同地区的收敛机制不一样[10]。马玉林、马运鹏(2021)测度了中国各省份科技资源配置效率的区域差异，并检验了科技资源配置效率的σ收敛和β收敛特征[11]。李言、雷红(2021)深入研究了省级政府税收努力的区域差异和收敛机制，发现不同地区的税收努力呈现不同的收敛性[12]。叶菁菁(2021)运用熵权法计算各省份的消费升级指数，实证分析了消费升级水平的区域差异和收敛性，发现三大地区的收敛速度不一样[13]。学者们还从空间效应角度研究空间关联性及收敛性问题。纪成君、夏怀明(2020)研究发现，中国农业绿色全要素生产率存在绝对β收敛特征，并且空间效应加快了收敛速度[14]。吕承超、崔悦(2020)研究了中国高质量发展地区的差异性和收敛机制，运用时空β收敛模型进行实证分析[15]。辛冲冲等(2021)在测算中国各省份纵向财政失衡的基础上，对地区间差异性和空间收敛特征进行了实证分析[16]。王德青等(2021)研究了中国城乡居民收入与消费的时空差异性，并测度了收入与消费时空差异的动态收敛性[17]。

总体来看，学者们已经在财政环保支出效率、支出结构以及支出效应和支出政策等方面做了很多研究，具体到财政环保支出效率方面，大部分的都是研究省市或者部分区域的支出效率和影响因素，在支出效率上没有进行更深的探索。文章在测算财政环保支出效率的基础上，进一步深入分析环保支出效率的差异性和收敛机制，探究其动态演变趋势。

二、模型与数据说明

1.效率测算模型

目前对效率的测算主要使用数据包络分析法(DEA)和随机前沿分析法(SFA)等。运用数据包络分析对省级政府财政环保支出效率进行测算，无需构建具体的生产函数，并且能够同时处理多项投入和多项产出。由于研究的重点是在一定的财政投入下能够带来效率的提高和更有效的生态环境改善，因此文章选择了产出导向型的DEA-BCC模型来测算各省级政府财政环保支出的综合技术效率。

2.收敛性检验模型

收敛理论起初主要用于研究不同经济体间经济增长的差异和发展不平衡的问题，探究经济体差异是否随着时间的推移而逐渐缩小，逐渐趋向稳态水平。收敛理论模型主要包括σ收敛和β收敛以及其他收敛理论模型[18]。

（1）σ收敛模型

σ收敛模型描述的是不同省份之间的财政环保支出效率的离散程度随时间推移而持续下降的状态，是一种静态的存量描述模型。σ收敛模型为：

其中，模型中的i和t分别表示不同的省份和时间；Yit表示i省份t时间的财政环保支出效率，表示t时期各个省份的财政环保支出效率的平均值；当σt=1＜σt时，表示中国财政环保支出效率的离散值在逐渐缩小，呈现σ收敛趋势，反之，则表示中国财政环保支出效率呈现发散趋势。

（2）绝对β收敛模型

绝对β收敛模型是假设各个省份在相同的限制条件下，各个省份的财政环保支出效率值随着时间的推移会达到相同的稳态水平，是一种动态的流量描述模型。绝对β收敛模型为：

（3）条件β收敛模型

条件β收敛模型是在绝对β收敛模型的基础上增加一些对财政环保支出效率有影响且关联度大的控制变量，以提高β收敛模型的精确性和解释力度。条件β收敛承认各地区稳态值存在差异，结论可能会因为各地区的时点或经济水平等外部环境的不同而存在差异。具体模型如下：

其中，β表示模型的条件收敛系数，当β<0且通过显著性水平检验，表明中国各省份财政环保支出效率存在条件收敛，达到各自的稳态水平；反之，呈发散状态；lncontrolit为模型的一系列控制变量，λ为控制变量的系数，μit和ηit分别代表模型的时间和地区效应，εit代表模型的随机干扰项。

3.变量及数据说明

（1）核心解释变量

核心解释变量为各省份财政环保支出效率。投入变量为财政节能环保支出（亿元），产出变量为一般工业固定废物综合利用量（万吨）、生活垃圾清运量（万吨）、污水处理总量（万吨）、工业废气治理设施处理能力（万立方米/时）、造林面积（公顷）。文章实证的所有数据均来源于《中国统计年鉴》（2008—2020年）和《中国环境统计年鉴》（2008—2020年）。

（2）控制变量

文章对条件β收敛检验增加了一系列控制变量。经济发展水平是地方各方面发展的基础，可能影响地方财政支出效率，该指标选取地区的人均GDP来表示；人口因素对财政支出和污染均会带来影响，人口规模的大小可能会影响财政环保支出效率；城镇和农村对环境污染的影响不一样，城镇化水平的高低可能影响环保支出效率，文章选取各省份城镇人口和当地常住人口数量的比重来表示该指标；工业化水平的高低影响污染排放和地区财力进而对财政环保支出效率产生影响，该指标选取第二产业增加值与该地区国内生产总值的比重来表示；财政分权影响当地的财力大小进而影响各方面的财政支出，使用地方政府一般公共预算收入和一般公共预算支出的比重来表示；市场化水平影响地方的污染排放和治理进而影响财政环保支出效率，该指标选取地区的外商投资额与地区国内生产总值的比重来表示。

三、效率差异性分析

文章选取了2007—2019年中国31个省级行政区（除港澳台地区外）的投入产出数据，运用数据包络分析法对各地区2007—2019年的财政环保支出效率进行了测算，计算结果如表1所示。

表1 2007—2019年全国及四大地区财政环保支出效率

财政节能环保支出效率值（综合技术效率值）从整体来看，2007—2019年间，中国财政环保支出效率均值在0.6~0.8之间波动，说明中国大部分地区的财政环保支出效率值没有达到有效状态，可以看出中国财政资金在环保公共服务领域的配置和资金的使用效率方面还有很大的优化空间。其中，山西、内蒙古、辽宁和福建等省份的环保支出效率值较高，均值都在0.9以上；北京、吉林和重庆等地的财政环保支出效率值偏低，均值在0.5以下，这些地方需要合理配置财政资金，提高资金的使用效率。

财政节能环保支出效率值的变化趋势应分两个时间段来看：2015年之前，全国大部分地区的财政环保支出效率值都呈现稳步增长态势；2015年之后大部分地区的效率值呈现小幅度的震荡下降趋势。具体来看，陕西、内蒙古和辽宁等地的财政环保支出效率值稳定在较高水平，重庆、甘肃、青海等地的财政环保支出效率值呈震荡增长趋势，天津、河北、江西、广东、海南等地的财政环保支出效率值呈震荡下降趋势。

从全国四大区域来看，2007—2019年，中国四大区域的财政环保支出效率值存在一定的区域差异性，中部地区的效率均值最高，东北地区的效率均值最低。整体来看，中部、西部和东北地区的财政环保支出效率值小幅度震荡上升，而东部地区的支出效率值有较大幅度的下降趋势，且东部和东北地区的效率均值大部分年份都低于全国水平。财政环保支出效率的差异性深受这些地区的经济结构和财政资金的配置影响。东北地区是老工业基地，重工业发达，环境污染较为严重，污染防治压力较大，加上东北地区的财政资金紧张，双重压力影响了财政环保支出效率。东部地区地处沿海，经济较发达，财政资金相对充裕，在资金的配置和使用方面还存在较大的提升空间，同时东部地区的工商业发达，人口密度大，相对来说增加了环境保护和污染治理的难度，影响了财政环保支出效率。长江经济带的生态环境保护近年来得到中央政府财税和政策等方面的大力支持，促进地区协同发展，有力促进了长江经济带附近的中西部地区财政环保支出效率的提高。

四、收敛机制分析

1.σ收敛检验与结果分析

文章运用变异系数法对2007—2019年全国31个省级行政区（除港澳台）的财政环保支出效率进行了σ收敛性检验。图1展现了观测期内的环保支出效率值的σ系数演变趋势。

σ收敛检验是探究全国不同地区财政环保支出效率值的差距是否随着时间的推移而逐渐缩小。从图1可以看出，2007—2010年中国财政环保支出效率值的σ值呈现上升趋势，由0.349上升到0.510，此后几年σ值在区间震荡，没有表现为σ收敛。2014—2019年σ值持续下降，从0.502下降到0.352，呈现出σ收敛。

图1 全国财政环保支出效率值的σ系数演变趋势

分区域来看，东部、中部、西部及东北部四大地区表现各异。东部地区σ值总体上呈现“缓慢上升—区间震荡—稳步下降”的演变趋势。2010年之前σ值从0.498缓慢上升到0.546，紧接着几年间σ值下降到0.499后又缓慢上升，2014年后σ值不断下降，存在σ收敛。中部地区σ值总体上呈现和东部地区相似的变化趋势。σ值先是从0.308缓慢上升至0.523，接下来几年间一直区间波动，从2014年开始σ值稳步下降，呈现σ收敛特征。西部地区σ值在观测期内总体上变化不大，呈现区间波动的趋势，没有明显的σ收敛特征。东北地区σ值总体上呈现“明显上升—缓慢下降”的演变态势。σ值从2007年的0.189快速上升到2009年的0.556，在2009—2019年间，东北地区的σ值呈现缓慢下降的趋势，存在σ收敛特征。整体来说，财政环保支出效率σ值呈现“M”型波动，四大区域财政环保支出效率σ值演变各异，但在2014年后都表现出明显的σ收敛。

2.β收敛检验与结果分析

（1）绝对β收敛性检验

表2报告了全国各地区财政环保支出效率在样本观测期内的绝对β收敛检验的结果。由于面板数据的特性，根据豪斯曼检验结果，拒绝了随机效应模型，由此文章同时采用普通最小二乘法和固定效应模型进行效率值的收敛机制检验。从表3可以看出，样本观测期内中国财政环保支出效率值在普通最小二乘法估计和固定效应模型估计下的绝对β收敛系数值都显著为负，其系数估计值在1%的显著性水平上拒绝等于零的原假设。结果表明，中国财政环保支出效率通过了绝对β收敛性检验，全国31个省级行政区的财政环保支出效率存在绝对β收敛，效率值相对低下地区与效率较高地区的差距随着时间的推移在逐渐缩小。

表2 分时段绝对β收敛性检验

文章进一步在观测期内分时段对财政环保支出效率进行绝对β收敛性检验。选取2007—2013年和2014—2019年两个时间段分别进行普通最小二乘法和固定效应模型估计。模型结果显示，2007—2013年和2014—2019年两个时段的收敛系数估计值都小于0，且均在1%的显著性水平上拒绝原假设，表明两个时间段的财政环保支出效率都存在绝对β收敛，且收敛速度较为接近。总体来说，不管是就整个样本观测期还是分时段分析，中国财政环保支出效率都存在绝对β收敛，一定程度上反映各地区的效率差异在不断缩小。

表3报告了财政环保支出效率在样本观测期内分区域的绝对β收敛检验的结果。从模型估计来看，中国四大区域的财政环保支出效率存在绝对β收敛。在普通最小二乘回归和固定效应模型的估计下，四大区域的绝对β收敛系数估计值均为负数，并且均在1%的显著性水平上拒绝原假设，通过显著性水平检验。模型估计结果表明，各地区在人口规模、经济发展状况、工业化水平、市场化水平和城镇化等外部条件相似的情况下，各地区的财政环保支出效率值会随着时间的推移最终收敛到相同的稳态水平。从四大区域财政环保支出效率的收敛速度来看，收敛速度最快的是西部地区，中部和东部地区收敛速度次之，效率收敛速度最慢的是东北地区。财政环保支出效率较低的西部地区，效率收敛速度最快，符合收敛机制检验理论。

表3 分地区绝对β收敛性检验

收敛机制理论表明，若财政环保支出效率存在收敛性，说明近年来实施的区域协调发展战略和环境政策能够显著降低各地区的财政环保支出效率差异，提供较为均等的环保公共服务。上述模型收敛性检验都是建立在人口规模、经济发展状况、工业化水平、市场化水平和城镇化等外部条件相似的情况下，但各地区的财政环保支出效率存在差异性和收敛不一致，因此应该根据当地情况具体分析。全国各省级地区的经济水平、自然状况、地理条件和历史状况等都存在显著差异，且各地的环保政策和发展方向也不尽相同，造成各地区的财政支出力度和环境污染差异性较大。如果忽略这些异质性的外部条件，会造成模型估计缺乏科学性和准确性。因此，有必要考虑这些外部条件，加入一系列控制变量，进一步对中国财政环保支出效率进行条件β收敛性检验。

（2）条件β收敛性检验

表4报告了全国各地区财政环保支出效率在观测期内的条件β收敛性检验结果。根据模型回归结果可知，样本观测期内中国财政环保支出效率值在普通最小二乘法估计和固定效应模型估计下的绝对β收敛系数值分别为-0.330和-0.568，都在1%的水平上拒绝了等于0的原假设，表明全国31个省级行政区的财政环保支出效率存在条件β收敛。文章进一步通过分时段来探究财政环保支出效率的条件β收敛性，2007—2013年和2014—2019年两个时间段的最小二乘法回归和固定效应模型的回归系数都小于0，且在1%的水平上拒绝原假设，表明全国财政环保支出效率在观测期内和两个时间段都呈现条件β收敛。

表4 分时段条件β收敛性检验

模型的控制变量回归系数表明，在观测期内人口规模、工业化水平和市场化水平等控制变量通过了显著性水平检验，对中国财政环保支出效率的条件β收敛具有显著影响，而经济水平、财政自给率和城镇水平等控制变量没有通过显著性水平检验，对财政环保支出效率收敛性影响不显著。分时段来看，2007—2013年的城镇化水平变量对财政环保支出效率收敛性有显著影响，2014—2019年的工业化水平和市场化水平对效率收敛影响显著。人口规模在样本观测期的模型估计系数为-0.474，且在10%的水平下显著，说明人口规模的扩大，使得财政环保支出效率降低，但是对财政环保支出效率收敛具有促进作用，促使地区间差异降低。经济水平的模型回归系数值为-0.037，但不显著。原因可能在于：在经济发展水平和收入较低的时候，地方政府会重点发展经济而忽略了环境治理问题，地区的污染也相应加重；当经济发展到一定水平和人们的收入提高到一定程度时候，人们开始关注环境污染问题，要求政府提供较高水平的环保公共服务，所以经济发展对财政环保支出效率的影响不确定。财政自给率的模型回归系数为-0.041，且没有通过10%的显著性检验，表明财政自给率不利于财政环保支出效率的收敛。工业化水平的模型回归系数为0.204，2014—2019年间的回归系数为0.405，且通过了5%的显著性检验，表明工业化水平的提高有利于提高财政环保支出效率，可能工业化水平高的地区企业环保技术先进，近年来应用大量先进的环保技术来治理污染和提高能源利用效率，但同时对财政环保支出效率的收敛具有抑制作用。市场化水平的模型回归系数为-0.074，2014—2019年间的系数为-0.119，且都通过了5%水平的显著性检验，表明地区市场化水平对财政环保支出效率的提高具有抑制作用，但同时促进了地区间的效率差距缩小。城镇化水平的模型回归系数值为0.228，且不显著，但2007—2013年的模型回归系数为1.097且通过5%的显著性水平检验，表明城镇化水平不利于财政环保支出效率的收敛。总体来说，不管是整个样本观测期还是分时段分析，在控制一系列外部异质性条件下，中国财政环保支出效率都存在条件β收敛，各地区的财政环保支出效率随着时间的推移都趋向各自的稳态水平。

表5报告了观测期内中国东部、中部、西部和东北地区这四大地区的财政环保支出效率的条件β收敛性检验。从模型回归结果来看，四大区域的条件β收敛系数值均为负数，且都在1%的水平上拒绝原假设，表明在控制了异质性的外部条件后，四大区域的财政环保支出效率都存在条件β收敛。财政环保支出效率条件β收敛速度最快的是东北地区，中部和东部地区的收敛速度次之，最慢的是西部地区。以上模型回归结果表明，中国四大区域的财政环保支出效率差距在不断缩小，但各区域差距缩小程度和趋势不一致。

表5 分地区条件β收敛性检验

从控制变量的模型回归结果来看，人口规模、工业化水平、市场化水平和城镇化水平等控制变量对部分四大区域的财政环保支出效率收敛具有显著影响，经济水平和财政自给率对四大区域的财政环保支出效率收敛没有显著影响。人口规模的回归系数值在东部地区显著为正，在东北地区的系数值小于0且显著，说明人口数量的增加对东部地区财政环保支出效率有抑制作用，但是对东部地区效率差距的缩小具有促进作用；而东北地区人口规模的作用正好相反，对其他地区影响不确定。工业化水平的回归系数在西部和东北地区显著为正，在东部和中部地区系数为正但不显著，说明工业化水平的提升有利于西部和东北地区的财政环保支出效率提高，但是对效率的收敛具有抑制作用，对其他地区影响不确定。市场化水平的回归系数在东部和西部地区显著为负，说明市场化水平不利于东部和西部的财政环保支出效率提升，但对缩小区域效率差异有促进作用。城镇化水平的回归系数在东部地区显著为正，而在其他三大地区系数均不显著，说明东北地区城镇化水平的提高有利于财政环保支出效率的提高，但是对东北地区的效率差异有抑制作用，对其他地区影响不确定。

五、结论与政策建议

1.研究结论

文章选取全国31个省级行政区（不含港澳台地区）2007—2019年相关数据，测算了财政环保支出效率，在此基础上，更进一步深入分析了财政环保支出效率的差异性和收敛机制。得出如下结论：

第一，效率测算结果表明，全国财政环保支出效率值存在时间和区域差异性。2015年之前，大部分地区的财政环保支出效率值都稳步增长，之后呈现小幅度的震荡下降趋势。四大区域的财政环保支出效率值存在一定的差异性，中部地区的效率均值最高，东北地区最低。

第二，σ收敛结果表明，2007—2010年中国财政环保支出效率值的σ值呈现上升趋势，没有表现为σ收敛。2014—2019年σ值持续下降，呈现出σ收敛。整体来说，财政环保支出效率σ值呈现“M”型波动，四大区域的财政环保支出效率σ值演变各异，但在2014年后都表现出明显的σ收敛。

第三，β收敛机制结果表明，不管是分时段分析还是区域分析，中国财政环保支出效率在各个时段和四大区域的财政环保支出效率存在绝对β收敛。在控制一系列外部异质性条件下，中国各时段和四大区域的财政环保支出效率都存在条件β收敛，各地区的财政环保支出效率随着时间的推移都趋向各自的稳态水平。

2.政策建议

根据以上实证模型分析得出的结论，文章提出提高财政环保支出效率以及均衡区域环保公共服务的政策建议：第一，制定因地制宜的环保政策。各个地方政府的外部环境条件不同，财政环保支出效率更是存在区域差异。地方政府要结合自身的财政环保支出效率，制定适合本地区发展的环保支出政策，对不足的地方加以改进，促进财政环保支出效率的提高和生态环境的改善。第二，加强区域间合作，建立生态横向补偿机制。在中央政府的财税等政策支持下，地方政府加强区域间的生态环境保护和污染治理合作。相邻或相近地区加强生态横向补偿，建立完善排污权、碳排放权交易等，加强合作，协同发展，进一步提高财政环保支出效率。第三，完善政绩考核，提高环保在绩效考核中的地位。在现行的地方政绩考核中，要在加强环境治理政绩考核的同时弱化经济绩效考核，强化环保激励机制，形成地方环境保护长效监管制度。特别是在国家重点生态功能区，更要注重环境保护的绩效考核，实现地方经济发展和环境保护协调发展。第四，大力发展环保技术。提升财政环保支出技术是提升整个环保支出效率的关键。通过财政补贴和税收优惠来促进相关技术企业的发展，大力发展和推广环保技术，从而促进各地区环保支出效率的提升，使其收敛到较高的稳态水平。