新时代中西部战略性新兴产业政策创新研究

范建民，冯弼曦

（1.郑州轻工业大学 经济与管理学院，河南 郑州 450001；2.河南省核工业地质局，河南 郑州 450044）

新时代我国面临国内诸如老龄化及少子化、环境污染、能源安全、债务等问题以及国外军事挑战需要加强国防建设等问题，同时还将面临经济全球化所引起的各种挑战问题，高新技术产品质量档次不高等问题。因此，我国现有的经济政策尤其是战略性新兴产业政策是需要针对新时代的要求及时进行创新调整，向高质量发展方向迈进。尽管许多省份已在经济新常态理论指导下对该类政策作了一些调整，但与新时代的要求还存在较大的差距。一些学者针对地方战略性新兴产业政策创新问题展开研究，但鲜有针对新时代背景下中西部地区战略性新兴产业政策创新的研究成果。本文从中西部有代表性的省级政府现有战略性新兴产业政策现状入手，结合新时代要求，分析该类政策的不足，提出该类政策创新的目标、着力点以及创新路径与对策。

一、研究的理论基础

（一）文献综述

目前有关战略性新兴产业政策的研究成果很多，但研究区域战略性产业政策问题的研究成果并不多。有限的成果侧重于以下三方面：（1）区域战略性新兴产业政策绩效相关研究。Therivel 等（1992）[1]运用战略环境评价（SEA）法，较全面地评价了政府相关政策或规划的实施后对当地生态环境产生的影响；Wollmann（2007）[2]提出基于因果关系的区域经典政策评价方法；王海和许冠南（2017）[3]以战略性新兴产业政策（2011—2013 年间发布）文本为研究对象，实证分析表明总体政策并未给战略性新兴产业创新带来正向激励。（2）区域战略性新兴产业政策工具问题研究。董晓宇（2012）[4]对地方战略性新兴产业政策问题与创新问题展开研究，并提出政策改进方向；朱艳鑫等（2016）[5]借助于文本量化研究方法对全国各地战略性新兴产业政策问题进行了分析，并提出改进措施。（3）区域战略性新兴产业政策模型研究。王昶等（2020）[6]运用扎根理论对贵阳市大数据和汨罗市再生资源产业进行实证研究，归纳出地方政策工具组合优化模型；余淑秀等（2020）[7]以汉江生态经济带沿线17 市为实证检验构建跨省区域政策模型。但这些研究是站在中央政府角度探讨区域战略性新兴产业政策问题，或者是构建区域政策创新模型或政策绩效评价模型。目前缺乏新时代背景下中西部地区该类政策创新问题的研究成果。

（二）新时代地方战略性新兴产业政策创新的必要性

新时代有关产业发展的内容既要体现经济新常态要求，还应体现生态环境、国防建设和质量强国等战略的要求。

1.经济进入新常态运行的需要。经过多年来的快速发展，该产业几近饱和状态，国内空白的领域几乎没有，必须依照新常态的要求发展，需要从追求高速度、扩充规模向中速、高质量发展转变，从资源驱动向创新驱动转变，从数量扩充向结构创新转变，为此，这些均需要对现有政策进行调整。

2.美丽中国建设目标实现的需要。要实现美丽富强的中国梦，既要解决经济发展中的不均衡不充分问题，还需要解决生态环境问题。近几年来，我国不少地区已受困于大气污染造成的雾霾天气，需要严格控制；此外，西部落后地区不能以牺牲环境为代价承接东部对生态环境造成负面影响的产业转移项目。这些均需要在政策中予以体现。

3.构建军民融合深度发展格局的需要。强军是新时代国家建设的保障，习近平总书记在党的十九大进一步提出了军民融合深度发展的重要性；而战略性新兴产业是军民两用技术最为集中的领域，美日等国战略性新兴产业已在军民融合政策作用下开发出很多军民两用高技术，因此需要将军民融合列入该类政策中，以达到富国强军之需。

4.实施质量强国战略的需要。由于缺乏核心技术、关键工艺设备等原因，我国许多高新产品质量不及发达国家，自己的产品卖不出去，却需要进口国外核心技术产品；一些假冒伪劣产品充斥市场，扰乱市场秩序，一直困扰经济发展。党的十九大进一步强调质量第一和质量强国的奋斗目标，因此需要在该政策中加入此类条款，提升其品牌和质量。

二、新时代中西部地区战略性新兴产业政策现状与问题分析

鉴于中西部省级政府较多，现以西部和中部五个有代表性的省级政府新兴产业政策建设状况作为代表进行列表分析。具体情况如表1 所示。目前这些省级地方政府战略性新兴产业政策建设方面呈现出各自的特点，也存在如下的共同点：地方均重视政策建设，均制定专门的《战略新兴产业十四五发展规划》或将该产业的发展纳入《地方政府十四五规划》中，在财税政策方面均设立专门或其他形式的重点扶持资金和优惠政策；投资政策方面也有具体的目标和重点工程；或多或少地体现了新时代的一些具体的要求。但存在一些问题，无法完全满足上述四项要求。

表1 新时代下中西部五个代表省份战略性新兴产业政策比较

总之，上述产业政策问题显示中西部省份产业发展不能满足新时代的要求，必须依照新时代的要求进行创新优化。

三、新时代中西部战略性新兴产业政策创新方向及其实施路径

（一）新时代中西部政府战略性新兴产业政策创新的方向与着力点

1.政策创新的方向。结合地方战略性新兴产业政策问题以及新时代背景下国内经济、科技、国防、生态与质量强国的要求，即本着高质量发展的根本要求，对中西部各省战略性新兴产业政策进行调整优化，具体应从发展目标、模式、路径、内外动力等方面来创新优化，如表2 所示。

表2 新时代中西部战略性新兴产业政策调整的需求与方向

2.政策创新的着力点。新时代中西部战略性新兴产业调整，政策应当是围绕产业竞争力、生态可持续、军民融合、质量强国战略等国家战略意志来调整，具体应从其政策目标、政府角色定位、政策作用力、政策工具和政策的制定与完善等方面着力点进行调整，如表3 所示。确保政策由非平衡、非持久向平衡持久效力方向转变。

表3 新时代中西部战略性新兴产业政策调整创新的着力点

（二）新时代中西部省份战略性新兴产业政策创新的制约因素

新时代我国社会的基本矛盾在中西部地区表现得更为突出，区位劣势导致经济基础薄弱、观念陈旧以及产业发展相对落后，这给该产业政策的创新调整增加了难度。

1.中西部地方政府缺乏该产业政策调整创新的动力。首先，利益冲突降低了地方政府政策调整的积极性。依照新时代背景下对该产业政策有的标准进行创新，势必将减少地方和企业的近期收益。比如优惠政策门槛提升或取消，项目许可标准的提升，均会增加在营或在建项目的经营成本；限制经营行为可导致沉淀成本无法收回，也会减少地方所得税。谁来承担政策调整的成本？无论是政府或企业买单都将是一笔不菲的开支，强行调整将面临政府与企业谁来承担“断腕之痛”的问题。其次，政策创新调整所需的财力支撑不足。中西部总财政收入基数低，因而经济与社会发展所需的资金缺口更大，不容易将更多的资金用于该产业政策调整的补贴上。因此，由于缺乏财力支撑实施该产业的政策调整将十分困难。因此，在缺乏中央优惠政策扶持或者没有严格要求下，地方政府不会去接这块“烫手的山芋”。

2.新时代背景下中西部地方政府调整创新该类政策实施难度大。首先，领导难以改变路径依赖的思维定式。粗放型发展的路径依赖是地方经济发展的通病，但欲摆脱却有很大的困难，一方面需要传统产业提供地方经济支撑；另一方面用先进的新兴产业替代传统产业需要资金技术人才支撑，而且见效慢。对于地方决策者，找出两全其美的发展路径将是一种挑战。其次，难以突破带有地方部门主义色彩的政策思维模式。部门利益最大化是中央和地方政府机关难以割舍的情结，往往导致政策中出现不一致乃至相互矛盾，降低政策的效力。而超脱部门色彩的政策需要具有权威的领导亲自去协调，但这却往往被领导所忽视。

（三）新时代中西部地方政府战略性新兴产业政策创新的路径

鉴于中西部区位劣势导致经济基础薄弱、观念陈旧以及产业发展相对落后，这给该产业政策的创新调整增加了难度，导致地方政府也缺乏政策调整的动力。因此，在政策创新上采用多方利益兼顾下分阶段有步骤递推到位的政策创新路径也即“三步走”政策创新，该路径可分为三个阶段，即常态化过渡、补充完善和优化提升三阶段，由于每个阶段政策创新的方向不同，其难点不同，每阶段的政策建设工作重点也各不相同。每个阶段按照1～2 年时间分配任务，按照循序渐进的方法推进，5 年时间完成政策创新任务。这既是中国特色社会主义建设的必然要求，也是世界发达国家政策建设中逐步升级到位的经验总结[16]。如图1 所示。

图1 新时代中西部省级政府战略性新兴产业政策创新路径

四、新时代中西部战略性新兴产业政策创新的对策

（一）要依照经济新时代要求有序地调整创新战略性新兴产业政策目标

1.要切实抓好地方领导发展观念的转变。要通过党校、行政学院、社会主义学院集中短期培训等形式，让地方领导充分认识到急功近利、物质资源驱动观以及不尊重创新规律的危害性。要切实做到：转变产业发展的急躁心理，树立稳态发展观，克服急功近利思想；要摒弃物质驱动观，树立技术创新驱动观，从创新来寻找出路；还要树立科学的创新观，能够容忍创新失败，持续支持科技人员创新创业，形成一种尊重科学探索精神和鼓励创新的持续氛围，为政策创新清除思想障碍。

2.要明确政策创新的总体目标。（1）总体目标应由“做大”向“做强”转变。要从急功近利和大干快上的追求产值目标向追求产业运行质量转变，要注重核心能力提升和培育全球核心技术产品或知名品牌企业。（2）长远目标应由追求经济和科技双重溢出效应向实现经济、科技、生态、国防等多元溢出效应政策目标调整。要充分利用战略性新兴产业外部正效应强的特点，借鉴世界发达国家政策目标设置多元化溢出要求的经验，将生态、国防、质量战略要求纳入到该产业政策中，激发其多元溢出效应，取得更多的社会效益。

3.要依照“三步走”思路分阶段设置一套科学合理的目标体系。在常态化过渡阶段，应将转变观念、拓展产业发展渠道、精准项目扶持和政策制定科学化作为其创新的重要目标，为政策进一步创新清除障碍。在补充完善阶段，应将理顺政策关系、激发创新活力、扩大产业需求、增加智力资本作为其创新目标，为政策水平和绩效提升提供支撑。在创新提升阶段，应将培育世界冠军、提高创新能力、激发多元效应、稳定资源投入作为其创新目标，为该政策全面落实和取得实效提供持续的动力。“三步走”策略可以在试点区内率先实施，完成各阶段目标后，再经完善推广到各地区。

（二）要按照新时代要求修改完善战略性新兴产业促进政策的内容

1.完善供给性政策内容。（1）改革政府扶持方式。强化对项目评审、下达、验收等过程的管理和社会监督，及时纠正项目扶持中的违规和不作为行为；重点项目分期考核下拨，以税收优惠和后期重奖等方式鼓励基层单位垫付资金，提高资金使用效率。（2）扶持对象要精准无误。要重点扶持军民两用核心技术、环境友好型技术、质量创优技术等开发项目；实行“抓大不放小”，要勇于将资源向该产业中小企业和普通类高校、科研机构倾斜，将创新的“星星之火”点燃每一个角落。（3）激励风险投资基金介入。通过相应的激励政策，发挥地方政府风险投资资金的引导作用，让更多的风险投资企业支持有潜力的技术开发、产业开发和原始创新活动，增加产业发展的后劲。

2.完善产业发展平台政策内容。（1）完善专家智囊的决策支持政策。目前，专家决策已成为地方政策决策支持的重要组成部分，但人选集中于少数社会名流、官员、学术性拔尖人才，基层实用型、复合型人才不多，政策决策水平有限，应多吸纳基层专家介入论证，以提高政策平台决策质量。（2）创新人才、技术专利等智力资本优化配置政策。要废除省政府一些职能部门在人才扶持或评优上的45 岁、50岁、55 岁以下等门槛限制，打破不公平的人才倾斜政策；简化科研工作者个人经费支出报销程序；增加专家为企业服务贡献的激励性措施，让有志者获得放飞的机会。

3.逐步扩大产业需求性政策内容。（1）要设立本地高新产品采购扶持政策。应在一些特色、优势产业中设置政府公共产品采购优先、产品补贴政策；并对开拓国际市场的企业进行出口补贴，扶持其向世界冠军企业目标努力。（2）增加企业人才引进的扶持政策。诸多战略性新兴产业企业处于创业期，难以承担对高级人才聘用的费用，政府可针对前景较好的企业进行人才引入的经费补贴，扩大高级人才需求。（3）增加协同创新联盟开发新产品的扶持政策。比如设立产学研联合开发产品创新成果奖，增加对协同创新项目扶持，以扩大该产业技术创新之需求。

（三）政府部门要做好政策推进中的配套管理与服务工作

1.积极推动区域军民科技资源共享服务。政府在进一步推动完善本地区科技资源共享服务的基础上，积极推行本地区军民科技资源的有偿共享服务，以提高资金使用效率。比如，采用政府、企业和其他受益者共同出资购买专家服务，为民用和军工企业服务，并通过跟踪绩效评价奖惩形式提升专家服务质量；在研发平台、公用设施等实施军民共享型低价有偿服务，政府给予补贴，以减少不必要的高昂设备购置，更快地获得收益或创新成果；在协同创新知识产权与其他利益保障方面，政府有关部门应建立利益争执仲裁制度，保护好军民两方参与者及重要贡献者的合法权益。

2.创新政府产业管理职能。（1）要加速政府职能转变。政府部门应从建平台、造动力和抓大项目等职能转向产业发展的引导者、市场机制的培育者和服务者转变，比如在政策创新示范区的认定与服务方面通过委托专家来完成，以避免官员瞎指挥。（2）改革政府产业管理模式。要实行政策协调与市场机制“相机抉择”，只有在市场无法解决时政府参与，比如项目开发商与民众出现矛盾时，政府可通过政策补偿标准以及谈判方式予以协调。（3）要做好产业发展的长期规划。按照新时代特征的要求，并参照国外发展经验，及时规划产业未来发展方向，做好长中短期政策规划的衔接，以防止产业发展的短期盲目化发展。

3.做好该产业促进的主体政策与其他配套政策的有效衔接。（1）主体政策应做到上级与下级衔接。省、地市级政府政策要基本对应，地市与县、区也应做好政策基本对应，可以依实情适当地微调。但政策确立后，主管部门既不能随意变通约束性政策，搞“擦边球”，放宽必要的管制；也不能怕担责任，扣押优惠或奖励性政策，降低政策的激励效应；更不能同一政策采用不同的执行标准，丧失政策的公正性。（2）该产业政策要和其他类横向政策做好协调衔接。省市主管领导需要组织协调产业主管部门政策与人事、财政、金融、科技主管等部门的政策相适应，还应当注重与环保厅（局）、国防科技局和质量监督局政策协调，确保政策合理对接，以防止“各吹各的号，各唱各的调”。