论完善社会保险制度与实现新时代共同富裕

陈成文

（东莞理工学院 法律与社会工作学院，广东 东莞 523000）

坚持人民至上，是中国共产党百年奋斗的基本经验。要坚持人民至上，就必须实现新时代共同富裕的目标。2021年11月11日，党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（以下简称《决议》）强调，“中国特色社会主义新时代是全国各族人民团结奋斗、不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代”，并指出：“只要我们始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持党的群众路线，始终牢记江山就是人民、人民就是江山，坚持一切为了人民、一切依靠人民，坚持为人民执政、靠人民执政，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，坚定不移走全体人民共同富裕道路，就一定能够领导人民夺取中国特色社会主义新的更大胜利，任何想把中国共产党同中国人民分割开来、对立起来的企图就永远不会得逞。”可见，要实现新时代共同富裕的目标，就必须补齐社会保险制度建设的“短板”[1]。我国社会保障体系由社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置与慈善事业五个部分构成。社会保险是我国社会保障体系的核心。《决议》指出：“我国建成世界上规模最大的社会保障体系，十亿两千万人拥有基本养老保险，十三亿六千万人拥有基本医疗保险。”可见，社会保险在实现新时代共同富裕中发挥着关键性作用。2020年10月29日，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出了“实现基本养老保险全国统筹”的战略目标，并强调要“发展多层次、多支柱养老保险体系。推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹”。因此，要实现新时代共同富裕，就必须加强社会保险制度建设，使社会保险制度能够适应新时代社会主要矛盾转变和实现新时代共同富裕目标的客观需要。

一、社会保险：我国社会保障体系的核心

社会保险制度是指国家通过立法举办并资助实施的，采用风险集中管理技术，以被保险人及其利益关系人缴费为主形成的共同基金对被保险人因年老、疾病、死亡、失业、伤残、生育等社会风险所导致的损失，依照法律规定的条件及方式对被保险人及受其扶养的家庭成员予以经济补偿，从而确保其基本收入安全的社会经济制度[2]。在我国，社会保险是一种强制性保险，主要包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。社会保险是我国社会保障体系的核心。

（一）基本养老保险

基本养老保险是国家为了保障劳动者退休后的基本生活而强制建立和实施的一种社会保险制度。目前，我国基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的筹资模式，即“统账结合”。一方面，劳动者按照一定的工资比例认缴基本养老费用，以建立个人账户；另一方面，用人单位基本按照劳动者工资的一定比例缴纳养老费用，纳入社会统筹。“统账结合”的社会基本养老保险制度，覆盖了企业职工、城乡居民、机关事业单位工作人员三个不同人口群体；农民工可以在企业职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度中选择其一参保[3]。根据《中华人民共和国社会保险法》（2018年修正）第十条的规定：“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。公务员和参照公务员法管理的工作人员基本养老保险的办法由国务院规定。”由于受历史因素的影响，我国基本养老保险形成了企业职工基本养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度、机关事业单位工作人员基本养老保险制度“三足鼎立”的局面。这三种基本养老保险制度在投保主体和保费来源上存在差异（见表1）。

表1 三种基本养老保险制度比较

（二）基本医疗保险

基本医疗保险是指通过用人单位与个人缴费，建立基本医疗保险基金，参保人员患病就诊产生医疗费用后，由基本医疗保险机构对其给予一定的经济补偿的一项社会保险制度。与基本养老保险制度相同，由于城乡二元制度的影响，我国未在全国范围内建立城乡统一的基本医疗保险制度，形成了城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度与新型农村合作基本医疗保险制度“三足鼎立”的现状。1998年，国务院在《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》中明确指出：“城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，实行属地管理；基本医疗保险费用由用人单位和职工双方共同负担；基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合。”至此，城镇职工基本医疗保险制度在我国正式建立。然而，城镇职工基本医疗保险制度仅仅覆盖了在企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位工作的城镇职工、灵活就业人员和农民工，把农民和城镇非就业人员排除在保障之外。为了保障农民和城镇非就业人员的权益和实现基本医疗保险覆盖城乡居民的目标，我国分别于2003年和2007年开始试点新型农村合作基本医疗保险制度与城镇居民基本医疗保险制度。随着新型农村合作基本医疗保险制度和城镇居民基本医疗保险制度的建立，我国基本实现了基本医疗保险覆盖城乡居民。自2013年起，国家开始整合城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作基本医疗保险制度，以建立统一的城乡居民基本医疗保险制度（见表2）。

表2 三种基本医疗保险制度比较

（三）失业保险

失业保险是国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的一项制度[4]。失业保险是工业文明的产物。在农业文明中，土地是农民的“命根子”，农民的吃穿都要向土地索取。离开了土地，农民就像是无根的蜉蝣。随着工业化、城镇化进程的不断推进，农民不断涌入城市变成了工人，农业用地变成了城市用地和工业用地，生产关系发生了巨变。农民离开土地，成为工人，就必然存在失业的风险。失业是一种无法依靠个人和家庭的力量来完全抵御的经济风险，会对失业者及其家庭基本生活造成严重威胁。因此，为了保障失业人员及其家庭在失业期间的基本生活，促进其再就业，国家建立了失业保险制度。根据《中华人民共和国社会保险法》（2018年修正）第四十四条的规定，“职工应当参加失业保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费”。在参加失业保险满一年后，如果职工因非本人意愿中断就业，只要其已办理失业登记且有求职意愿，就可以领取失业保险金。一般来说，失业保险金要高于当地城市居民最低生活保障标准，且低于当地最低工资标准。

（四）工伤保险

工伤保险制度起源于德国。1884年，在工业化生产、工人伤亡事故剧增的背景下，德国颁布了《伤亡事故保险法》，建立了世界上的第一个工伤保险制度，确立了“无过失补偿”原则[5]。《伤亡事故保险法》规定，所有工业及商业部门内的员工（包括实习人员）都享有伤亡事故保险，只要员工在工作中和上下班途中发生伤亡事故或患得职业病，都可取得伤亡事故保险赔偿。我国工伤保险制度始于1951年的《中华人民共和国劳动保险条例》，该《条例》规定在“有工人职员一百人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位，铁路、航运、邮电的各企业单位与附属单位，工、矿、交通事业的基本建设单位，国营建筑公司”范围内实施工伤保险制度，保费由用人单位缴纳。随着改革开放的不断推进，我国社会主义市场经济体制得到不断完善，原有的工伤保险制度已经不适应经济社会发展的需求，亟须进行完善。2010年，国务院对2004年颁布的《工伤保险条例》进行了修改，把参保范围扩大到“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户”，并实行差别保费机制，根据不同行业的工伤风险程度确定不同的保费。

（五）生育保险

生育保险是指在怀孕和分娩的女性劳动者暂时中断劳动时，由国家和社会提供医疗服务、生育津贴和产假的一种社会保险制度。由于生理原因，女性职工在怀孕和分娩期间，必然无法正常工作，必要时需停止工作。生育保险的实施是维护女性职工合法权益和促进社会劳动力再生产的重要举措。在生育保险制度、《女职工劳动保护规定》和《中华人民共和国妇女权益保障法》等女性职工劳动保护法律法规制定、实施之前，女性职工在怀孕和分娩期间，就可能面临着被解雇而丧失生活来源的风险。《中华人民共和国社会保险法》（2018年修正）第五十三条的规定：“职工应当参加生育保险，由用人单位按照国家规定缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。”当女性职工参加生育保险后，就可以在怀孕和分娩期间享有生育津贴、生育医疗待遇和产假。其中，生育津贴按照上一年度单位职工月平均工资发放；生育医疗待遇包括因生育所产生的检查费、接生费、手术费、住院费和药费等费用由生育保险基金支付。这保证了女性职工及其胎儿的健康，有利于人口质量的提升和劳动力的再生产。

二、社会保险制度：实现新时代共同富裕的推进器

现代社会是一个风险社会，风险无处不在。而风险治理是保险的基本职能。作为一种古老的风险治理方式，社会保险向社会提供各类风险治理是其本性使然，有参与社会治理的本质属性和天然优势[6]。其中，社会保险是现代社会保障体系的主要构成部分和异常重要的民生保障制度安排，关乎社会成员的养老、医疗、工伤、失业、生育与护理权益[7]。自产生以来，社会保险在调节收入分配、维护社会公平、稳定社会生活等方面发挥了重要的作用。20世纪40年代，贝弗里奇更是在著名的《贝弗里奇报告》中指出，社会保险是“摆脱贫困之路”的关键[8]。共同富裕的核心目标在实现新时代“弱有所扶”。在我国，作为一种有效的再分配制度，社会保险在看病、养老和就业等方面可以为弱势群体提供有效保障，能有效化解弱势群体因年老、疾病、死亡、失业、伤残和生育等所带来的经济风险，因而它是实现新时代共同富裕的有效手段。弱势群体是由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会，而在社会上处于不利地位的人群，其主要包括儿童、老年人、残疾人、精神病患者、失业者和贫困者[9]。从现实情况来看，与弱势群体息息相关的社会保险制度主要是基本养老保险、基本医疗保险、失业保险[1]。社会保险制度是保障弱势群体基本生活的重要支撑、提升弱势群体风险化解能力的重要途径，因而是实现新时代共同富裕的推进器。

（一）保障弱势群体基本生活的重要支撑

社会保险制度中的基本养老保险对老年群体的帮扶主要体现在其强制性、互济性和社会性方面。在强制性方面，社会保险通过国家立法强制实行，要求政府、企业和个人共同缴纳基本养老保险费，任何个人和企业不得违反。这意味着，劳动者在工作期间，就已经通过个人和企业或政府缴费共同缴纳基本养老保险费用，为保障其退出劳动岗位后的基本生活积蓄资金。这些资金在基本养老保险基金管理机构的运营下，实现保值增值。当劳动者达到法定退休年龄后，就可以每月从社保机构中领取养老金，以保障其在失去收入来源情况下的基本生活得以维系。在互济性方面，基本养老保险基金由国家统一使用和支付，在劳动者缴纳基本养老保险费用的同时，退休的老年群体也在领取养老金。也就是说，在同一时期，劳动者缴纳的基本养老保险费用及其产生收益的一部分会由退休的老年群体享用。基本养老保险的这一互济性能够持续地保障社会养老资金的充裕，防止养老资金链的断裂，从而提升老年群体基本生活的保障水平。在社会性方面，基本养老保险覆盖面广，保障了大部分老年群体的基本生活。2020年末，全国参加城镇职工基本养老保险人数为45621万人，城乡居民基本养老保险参保人数54244万人，基本养老保险基金支出54656亿元[10]。随着基本养老保险制度的优化和人们保险意识的增强，参加基本养老保险的人数将会持续增长，越来越多的老年群体将会从基本养老保险制度中获益。总之，基本养老保险为退休或丧失劳动能力后无收入来源的老年群体提供了一份必要的生活保障，为实现老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安的养老事业目标奠定重要的制度支撑。

社会保险制度中的失业保险有助于保障失业人员的基本生活。失业保险通过建立失业基金，为投保的失业人员提供失业保险金，以维持其暂时失业期间的基本生活，起到一个生活稳定器的作用。2020年，全国参加失业保险人数为21689万人；共为515万名失业人员发放了不同期限的失业保险金，月人均水平1506元[10]。在促进失业人员再就业方面，失业保险可以为失业人员的职业培训和职业介绍等提供资金支持。《失业保险条例》第十条规定，失业保险基金的支出，可用于职业培训、职业介绍等方面的补贴。同时，《中华人民共和国就业促进法》也规定：“国家建立健全失业保险制度，依法确保失业人员的基本生活，并促进其实现就业”。也就是说，失业保险既可以为失业人员提供基本生活保障，也可以为他们提供就业培训和就业指导方面的服务，帮助他们实现再就业[4]。有学者甚至指出，未来失业保险制度最终目的要提升劳动者素质、促进就业稳定、扩大就业机会，要整合失业给付、职业训练、就业服务和就业稳定措施为一体，而不是消极的失业救济[11]。

（二）提升弱势群体风险化解能力的重要途径

社会保险制度中的基本医疗保险是针对疾病患者的一项社会保障制度安排。生理疾病（特别是重特大疾病）是弱势群体形成的一个重要原因。对于这一类生理型弱势群体来说，医疗费用占据了家庭支出的较大比例。按照世界卫生组织（WHO）对灾难性医疗支出的定义，“如果强制性医疗支出大于或等于扣除基本生活费（食品支出）后家庭剩余收入的40%，该家庭即产生了灾难性医疗支出。”[12]这就意味着，当一个家庭产生了灾难性医疗支出也就很可能因此陷入贫困。而疾病严重程度、医疗费用急剧增长、基本医疗保险覆盖率与补偿率较低是导致灾难性医疗支出的主要原因[13]。现阶段，我国形成了由城镇职工基本医疗保险制度与城乡居民基本医疗保险制度为主体的城乡基本医疗保险制度，基本实现了对城乡居民基本医疗保险的覆盖[14]。2020年末，全国城镇职工基本医疗保险参保人数34455万人，平均住院费用基金支付达85.2%；城乡居民基本医疗保险参保人数101676万人，平均住院费用基金支付达70%。[15]可见，随着我国基本医疗保险制度的不断完善，其覆盖率与补偿率逐渐提升，将极大地减轻生理型弱势群体的医疗负担，进而从制度上增强生理型弱势群体的医疗风险化解能力。

三、当前社会保险制度运行的实践困境

任何制度都是建立在一定的社会、经济、政治基础之上，并受制于社会、经济、政治状况。社会保险制度的建立自然也受制于当时的社会、经济、政治状况。随着社会经济的快速发展变化，社会保险制度运行出现了一些不良反应。从现实情况来看，我国社会保险制度存在法制建设滞后、长期护理保险发展缓慢、缴费机制不合理、统筹层次较低等问题，影响了社会保险制度保障功能的充分发挥，制约了新时代共同富裕目标的顺利实现。

（一）社会保险法制建设滞后

社会保险是社会保障体系的核心部分，它与商业保险的最重要区别是法律赋予了其强制性的特征，必须按照法律规定执行。我国社会保险法制建设历经了两次重大的调整：一是1951年《中华人民共和国劳动保险条例》的制定与实施，我国建立起了符合社会主义计划经济要求的劳动保险制度；二是2011年《社会保险法》的实施，我国建立起了适应社会主义市场经济需求的社会保险制度。自实施改革开放政策后，我国经济、社会发生了翻天覆地的变化，劳动保险制度已经失去了经济、社会基础，亟须进行变革。此后，我国进入了现代社会保险制度的改革与探索时期。然而，在破旧立新的渐进改革中，存在着法制建设滞后的问题。这种滞后性主要体现在以下三个方面：一是主要依靠政策性文件实施的现状正在影响着新的制度走向成熟、定型[7]。目前，我国社会保险制度的执行依据主要包括全国人大制定的相关法律、国务院及其主管部门发布的相关行政法规和政策性文件、地方政府出台的相关地方性政策，其中，国务院及其主管部门发布的相关行政法规和政策性文件、地方政府出台的相关地方性政策指导着社会保险的制度的具体操作。二是《社会保险法》未能对社会现实的变化及时做出更改。例如，《社会保险法》第二十条和二十二条分别规定了“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度”和“国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度”。然而，国务院于2014年颁布的《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》中，提出：“将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度”。在实际中，新型农村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度已经整合为城乡居民基本养老保险制度。正是由于法制建设的滞后，导致了社会保险强制性不足，不缴、欠缴保险费和选择性参加现象严重。

（二）长期护理保险发展缓慢

根据乌尔里希·贝克的风险社会理论，风险是永恒存在的，人类历史上各个时期的各种社会形态从一定意义上说都是一种风险社会[16]。随着社会的不断发展，风险的种类愈加多样化，新的社会风险频出，现有的社会保险险种已无法帮助人们有效的抵御社会风险。根据2019年国民经济和社会发展统计公报显示，2019年末我国65周岁及以上人口数量为17603万人，占总人口数的12.6%[17]。随着我国老龄化程度的日益加深，老年人的长期护理风险急剧上升，依靠基本养老保险和基本医疗保险已经无法完全满足老年人的护理需求。因此，亟须建立长期护理保险制度。2016年，人力资源社会保障部办公厅发布的《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》将江西省上饶市、吉林省长春市等15个城市作为长期护理保险试点城市，并指出：“建立长期护理保险，有利于保障失能人员基本生活权益，提升他们体面和有尊严的生活质量，弘扬中国传统文化美德；有利于增进人民福祉，促进社会公平正义，维护社会稳定；有利于促进养老服务产业发展和拓展护理从业人员就业渠道”。2020年，国家医保局会同财政部印发的《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》提出了“扩大试点范围”的要求，在原有15个试点城市的基础上，又增加了北京市、天津市等14个城市。虽然我国长期护理保险试点工作取得了一定的成效，为部分失能老人提供了长期护理保险；但是长期护理保险推进缓慢，全国性的长期护理保险制度尚未建立，大部分的失能老人仍面临着长期护理风险。

（三）社会保险筹资机制不合理

目前我国社会保险的筹资实行缴费机制，即社会保险基金由居民、用人单位和政府三方出资筹集。然而，这样的社会保险缴费机制会对财政造成极大的压力，不利于社会保险制度的可持续运行。社会保险的强制发生性这一本质特征，决定了社会保险的筹资工具天然是税收，也决定了利用社会保险缴费的形式为社会保险筹资注定要失败[18]。此外，过高的社会保险缴费负担，给企业和参保者个人带来了沉重负担。一方面，一些中小企业和易受社会风险侵袭的弱势群体被排除在制度覆盖范围之外。目前，我国用人单位和职工个人共同承担的社会保险费用已达到工资的40%以上，这不仅大大地降低了人们的可支配收入，而且迫使一些用人单位和个人逃避缴纳社会保险费。在发达国家中，北美和亚太地区发达国家费率较低，如美国、日本、韩国的费率分别为16.01%、25.24%和15.13%；欧洲发达国家费率较高，如法国、德国、意大利的费率分别为45.04%、41.53%和40.86%[19]。虽然我国社会保险费率水平和欧洲发达国家相当，但待遇水平则远远低于这些国家。另一方面，社会保险基金大量结余，增加了社会保险基金的贬值风险。2019年末，基本养老保险基金累计结存62873亿元，失业保险基金累计结存4625亿元，工伤保险基金累计结存1783亿元，三项社会保险基金共结余69281亿元[10]。如何保证社会保险基金保值增值，是一个重要的现实课题。

（四）社会保险统筹层次较低

社会保险基金的集中统筹是充分发挥社会保险制度保障功能的重要前提。社会保险基金统筹层次越高，越有利于发挥社会保险的互助共济作用，越有利于提升社会保险帮扶弱势群体的功能。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“坚持应保尽保原则，健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，稳步提高保障水平。加快建立基本养老保险全国统筹制度。”然而，到目前为止，我国社会保险城乡统筹层次仍然较低，在制度、对象、标准、管理上未实现完全统一，还存在明显的城乡差异。以基本医疗保险制度为例，虽然新型农村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度已经整合为城乡居民基本养老保险制度，但是在缴费、资金管理和费用报销等方面仍存在着城乡差异。同时，我国还未实现社会保险基金全国统筹。尽管城镇职工基本养老保险已经初步建立了省级基金统筹制度，但是养老保险基金全国统筹尚未实现，养老保险基金的互助共济作用未得到充分发挥。

四、以实现共同富裕为目标，积极推进社会保险制度改革

作为社会保障体系的核心，社会保险凭借普遍性、互济性和强制性，为弱势群体提供了基本的养老、医疗、失业保障，显著增强了其社会风险抵御能力，能够有效改善他们的弱势状况。然而，法制建设滞后、长期护理保险发展缓慢、缴费机制不合理、统筹层次较低等问题制约了社会保险保障功能的发挥，不利于共同富裕目标的实现。因此，要实现新时代共同富裕目标，就必须以促进社会公平为目标取向，推进社会保险制度改革。

（一）立足现实需要，推进社会保险法制建设

党的十九大报告指出：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”法制是法治的前提和基础。要依法治理社会保险领域的公共事务，充分保障弱势群体的社会权益，就必须要立足现实需要，推进社会保险法制建设。首先，要充分听取社会公众，尤其是弱势群体的意见，建设维护人民利益的社会保险法治体系。社会保险的保障功能决定了其必须坚持以人为本，维护弱势群体的基本权益。因此，推进社会保险法制建设必须要在充分听取民意的基础上，增强社会保险的保障功能。其次，要梳理相关的行政法规和政策性文件，汲取养分。与德国等西方国家不同，目前我国社会保险制度主要依靠政策性文件实施，而不是社会保险法律。因此，要推进社会保险法制建设，就必须要参考相关的行政法规和政策性文件，以减小法制建设的阻力。同时，当社会保险法制建设基本完成后，要及时废除、改革相关的行政法规和政策性文件。最后，要建设以《社会保险法》为基础的社会保险法制体系。《社会保险法》是社会保险制度的共同准则和基本依据，确定了基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险的基本原则和方向。因此，必须在《社会保险法》的指引下，根据不同险种的现实需要，制定《基本养老保险法》《基本医疗保险法》《失业保险法》《生育保险法》《工伤保险法》和《长期护理保险法》，以建立完善的社会保险法制体系。总而言之，只有推进社会保险法制建设，增强社会保险制度的约束力，才能更好地发挥社会保险制度保障弱势群体基本权益的功能。

（二）借鉴国外经验，加快长期护理保险发展

在人口老龄化的影响下，国外许多国家都建立起了相应的长期护理保险制度，以缓解老年人由于长期护理需要而产生的沉重经济负担。例如：德国通过颁布《护理保险法》，以法律的形式规定“护理保险跟从基本医疗保险”的原则，要求所有基本医疗保险的投保人都必须参加护理保险；日本通过实施关于创设护理保险的议案，建立了覆盖所有65岁老人的LTCI护理保险体系；美国建立了由商业保险和社会保险共同构成的护理保险体系；瑞典通过国民年金、收入关联养老金、职业年金等三大支柱基本养老保险体系的改革，更强调对无收入和低收入等弱势群体的财政支持[20]。对于失能、半失能老年人来说，长期护理保险是一种亟需开设的社会保险险种，它能够减轻老年人及其家庭的长期护理负担。然而，目前我国并没有建立完善的、全覆盖的长期护理保险制度，许多失能、半失能老年人及其家庭因高昂的长期护理费用而陷入贫困。这就要求：第一，完善我国保险法律，从立法层面上确立长期护理保险制度，以法律的形式保障公民参加长期护理保险的权力；第二，建立专项的社会护理保险筹资体系，由政府、企业、个人三方缴费为主，基本医疗保险结余资金、社会福利基金、非营利组织及个人捐助为补充；第三，设立专门的基金管理机构，对长期护理基金进行管理，确保基金保值增值。

（三）开征社会保险税，优化社会保险筹资机制

社会保险不仅关系到居民个人生活的稳定和持续，而且关系到整个国家社会的和谐与稳定。因此，世界各国都赋予社会保险以强制性，通过法律的途径来强制公民参加社会保险，从而维持社会的稳定。除了这种强制性之外，国家还根据社会经济发展状况来确定社会保险的缴费水平，并将之以法律的形式固定下来，不得轻易更改。社会保险的强制发生性和支付固定性，决定了它的筹资手段天然是税收，而不是费[18]。社会保险由“费”改“税”不仅能够提升社会保险的筹资能力，增强社会保险的强制性，防止逃费、欠费等行为的发生；而且有利于提高中央财政的调控能力，便于统筹社会保险基金，缩减社会保险待遇的地区和城乡差异。在我国，社会保险筹资方式由“费”改“税”已经具有实际操作上的可行性。在财政理念方面，学术界和政府层面关于社会保险“费改税”的问题已探索多年，对社会保险“费改税”的理论基础和必要性都进行了大量的探讨，形成了一定的认识和共识。在实际操作方面，全国已经有超过20个省市由地方税务机关代征社会保险费，为“费改税”积累了丰富的经验[21]。社会保险由“费”改“税”，开征社会保险税就是要通过全国人民代表大会制定社会保险税法，把开征社会保险税上升为国家意志。其中，社会保险税法应该根据经济发展水平和居民收入状况，合理设定税率；科学确定政府、公民个人和用人单位的权力与义务，对逃缴、漏缴社会保险税的用人单位和个人给予严厉的惩处；合理界定中央政府与地方政府的职责，基本养老保险、失业保险和基本医疗保险税由中央政府进行征收和管理，生育保险和工伤保险由地方政府征管，方便统筹保险基金；制定社会保险税收优惠政策，对经济困难的弱势群体给予社会保险税收减免。

（四）放眼全国大格局，提高社会保险统筹层次

统筹社会保险首先要统筹城乡社会保险，这包括城乡社会保险制度统一、对象统一、标准统一、管理统一[22]。第一，要统一城乡社会保险制度和统一社会保险对象。统一城乡社会保险制度并不等同于城乡社会保险制度的同一，而是改变以往城乡两种社会保险各自独立运行的局面，排除城乡户籍不同、城乡居住地不同对居民参保的阻碍。第二，要统一社会保险标准。统一社会保险标准并不是忽视城乡之间的经济发展水平和生活费用水平的差异，而是在根据城乡经济发展水平和生活费用水平差异的基础上，合理缩小城乡社会保险的待遇差距。第三，要统一社会保险管理。统一社会保险管理就是要用同一套管理体制和信息系统对城乡社会保险工作进行管理，使得居民在城乡之间、地区之间进行身份转变时，能够继续得到相应的保障，并在满足一定条件下实现城乡社会保险之间的转化。只有促进社会保险城乡统筹，才能缩小城乡社会保险的差距，提升农村弱势群体的社会保险待遇水平，进而实现社会保险的城乡公平。其次，要提升社会保险基金的统筹层次。《社会保险法》规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”一方面，要在城镇职工基本养老保险基金省级统筹的基础上，建立全国的养老保险基金统筹制度，充分发挥养老保险基金的互助共济作用。另一方面，要加快建立基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金的省级统筹制度，提升社会保险基金统筹层次。