历史文化街区停车减量规划的实践探索——以南锣鼓巷地区为例

舒诗楠， 阮金梅， 陈冠男

(北京市城市规划设计研究院， 北京 100045)

0 引言

历史文化街区是历史文化遗产的保护地，也是居民现代生活的场所，不仅承载着保护古都风貌、传承历史文脉的任务，而且肩负着提升环境品质、改善人居环境的使命. 在土地稀缺、用地复杂、空间局促、设施匮乏的现实条件下[1]，历史文化街区的停车引发了一系列问题，影响交通秩序、破坏古都风貌，甚至威胁着生命安全[2].

历史文化街区作为存量更新、减量提质的典型地区，如何统筹历史文保、土地资源、居民诉求等约束，在局限的空间内解决停车问题，已成为近年来研究的热点和难点. 晏勇[3]对黄石市老城区的停车现状和问题原因进行了探究，针对老城区从宏观、中观、微观3个层面提出了停车系统改善策略. 盖春英[4]强调了共享停车的重要作用，在对北京市老城区停车问题分析的基础上，提出从拥车、用车、停车3方面综合施策，逐步缓解老城区停车供需矛盾. 王学勇等[5-6]总结了美国帕萨迪纳市老城区的停车改革措施，提出了老城区城市更新中的停车发展策略，鼓励停车设施公用化，取消停车配建下限标准. 周晨静等[7]分析了以往停车问题解决方法的局限性，通过关联度分析证实了停车问题的系统性，探讨了破解停车难问题的解决路径. 历史文化街区作为老城存量发展的特殊地区，决定了其对减量提质的更高要求，因此老城停车的研究并不完全适用于历史文化街区. 此外，以往研究多着眼于增加停车设施的供给，通过停车增量规划缓解停车矛盾，缺乏对历史文化街区停车需求调控的深入研究，对停车减量规划的目标不明确、路径不清晰，对多方参与、多元共治的停车治理模式重视不足.

本研究以交通环境品质的提升为抓手，以风貌保护和宜居生活的有机统一为目标，以南锣鼓巷地区为例探索了一条停车减量规划的可实施路径. 在对历史文化街区停车规划现有问题思考和认识的基础上，提出停车减量规划的思路和方法，并以南锣鼓巷地区为例开展实践探索，为历史文化街区的停车治理提供了科学指导，为城市减量提质工作提供了有益借鉴.

1 历史文化街区停车规划的困境

1.1 供需判断不准确

历史文化街区由于用地空间、风貌保护、历史原因等，建筑配建停车位较少，停车设施供给有限，胡同停车现象严重[1]. 因此，从表象上看停车供需矛盾十分突出. 其实，北京许多历史文化街区的停车矛盾并非想象中那么突出，而是由于缺乏有效的停车认证和进出管理，造成大量外部车辆进入历史文化街区内部停放. 此外，胡同停车免费，引发了许多不合理的停车需求. 因此，不能因为胡同停车较多就认为历史文化街区的停车设施供不应求，应以完善的居住停车区域认证、严格的进出管理、合理的停车收费为前提，通过连续的周期性调查判断真实的居住停车供需情况.

1.2 停车资源缺统筹

历史文化街区的停车资源缺乏有效统筹，体现在各类停车设施使用不均衡. 部分居住建筑配建停车位为居民固定停车位，车位使用率低. 公共停车场收费相对较高、距离相对较远，居民使用意愿低. 公共建筑停车位缺乏错时共享，夜间闲置率高. 由此导致大量居民利用胡同停车. 在历史文化街区用地空间局限的背景下，如果仅依靠单一停车设施，是难以满足居民停车需求的.

1.3 社会多方缺共识

对于历史文化街区的停车问题，社会多方缺乏共识. 胡同停车带来的表象供需矛盾，导致公众认为历史文化街区停车缺口巨大，需要大量新增停车设施. 管理者为减少违章停车，也希望多供给停车设施. 而历史文化街区作为减量提质的典型地区，出于交通环境品质提升的需要，又必须改善步行自行车出行环境，对胡同停车有所限制，对此居民不理解，部分部门不支持.

1.4 规划实施难落地

停车问题是一个复杂的社会问题，不仅涉及停车设施供给，还与停车收费、管理、执法等息息相关. 以往的停车规划更多地关注设施层面，对需求调控和停车治理的关注不足. 尤其是对于减量的停车规划，其稳步的实施、目标的实现，需要市场化的停车收费来调节需求，需要完善的停车认证机制来分配供给，需要多元的停车工作模式来强化治理，需要严格的停车执法来保障秩序.

2 历史文化街区停车规划的思路与方法

2.1 范式转变，从专业技术型规划转向社会认同型规划

对于历史文化街区的停车，规划者、管理者、居民、游客具有不同诉求，停车规划不仅要体现技术性，还要体现社会性. 南锣鼓巷地区停车规划从传统的专业技术型规划向社会认同型规划转型，规划思路从以交通规划人员主导转向关注多方诉求形成合力，规划方案从单纯寻求“技术最优解”转向寻找“最大公约数”，规划过程形成多学科、多主体的“博弈—共融—协同”过程. 一方面，注重多学科思维，不局限于交通规划，还包容城市规划、老城保护、社会治理等相关专业内容，开展综合系统研究；另一方面，注重多主体协同，政府、企业、公众多方研讨博弈，政府管理部门、市场机构、社会团体和居民全程参与，确保规划接地气、可实施.

图1 历史文化街区停车相关学科

图2 交道口街道和老城范围大数据分析示意图

2.2 数据支撑，基于多源数据认知和评估需求

南锣鼓巷地区停车规划在历史文化街区尺度应用多源数据认知和评估交通需求和停车需求. 视角上从关注机动车停车系统转向重视多交通系统协同，对象上从关注系统效益到兼顾个体损益，时间上实现长周期需求变化规律分析. 开展了3方面数据调查分析：①公众全程参与式调查，包括前期交通需求调查、中期规划方案评价、后期满意度调查；②多角色体验式调查，以居民、管理者、游客、商户身份开展跟随调研，体验交通出行、诊断停车问题；③大数据分析，开展人口、职住、交通全样本分析，实现所有个体“人- 房- 车- 位”的精准关联，以量化研究支撑规划研究.

2.3 内容拓展，把握三元空间“优供、控需、强治”

停车问题不是仅从设施层面就能解决的，南锣鼓巷地区停车规划面向“物理- 社会—信息”三元空间规划设计，从单纯的停车设施规划向停车需求调控和智慧停车管理转变. 物理空间优化供给，提出停车设施减量规划路径和方案. 基于空间置换的思想逐步清除胡同停车，将胡同停车转移到错时共享停车位和公共停车场. 社会空间调控需求，限制外来机动车在历史文化街区的停放，逐步构建符合市场化规律的停车价格体系，形成停车认证和退出机制. 实行胡同停车收费，坚持差异化停车收费，胡同停车价格高于建筑配建停车位和公共停车场，近距离停车价格高于远距离. 信息空间强化治理，强调建立视频监控系统、停车动态监测系统，实现全地区、全时段的智慧化、人性化管理.

2.4 模式革新，构建多元共治的停车治理模式

南锣鼓巷地区停车规划对停车治理模式进行了革新，引入社会治理理念和方法，搭建历史文化街区交通环境治理平台，建立“政府主导、社会协同、居民自治、执法保障”的多元共治工作模式，明确各主体的职责范围，形成了全周期治理的工作样板.

图3 南锣鼓巷地区停车多元共治工作模式

2.5 全程引领，从规划到实施的全流程跟踪推进

打破传统的一次性规划服务模式，转变为跟踪式规划服务，对南锣鼓巷地区交通规划的实施情况开展评估，聚焦停车提出优化策略. 突破以往一次性的停车规划方案的成果方式，建立“规划—设计—管理—实施”监测、评估、更新机制，实现对停车规划方案实施的全流程动态跟踪.

3 南锣鼓巷地区停车减量规划的实践探索

3.1 地区概况

南锣鼓巷历史文化街区位于北京中轴线东侧的交道口地区，是历史文化街区的金名片，也是存量更新、减量提质的典型地区. 南锣鼓巷地区作为北京市历史最悠久、最典型的传统居民区，于1993年被划入北京市第一批历史文化街区[8]. 街区面积0.88 km2，为保护区用地，以居住功能为主，办公、商业功能为辅. 户籍人口约3万人，常住人口约2.2万人，呈现老龄人口多、无车家庭多的特征.

图4 各类停车设施停车位数和夜间停车数

南锣鼓巷地区呈现“鱼骨式”的胡同格局，区域内一共分布着29条胡同，包括南锣鼓巷及其两侧平行分布的16条胡同，此外还有12组胡同群[8]. 南锣鼓巷地区的胡同宽度较窄，机动车通行受限.

3.2 停车供需现状

3.2.1 居住停车供需

南锣鼓巷地区存在多种类型的停车设施，共有停车位1 354个，其中居民可用的停车位873个，以居住配建停车位、胡同停车位、公共停车场为主. 南锣鼓巷地区各类停车设施使用不均衡，夜间胡同停车过多，而公建配建停车位利用率不足，如图4所示.

南锣鼓巷地区现有停车设施匮乏，由于历史文化街区风貌保护要求高，无法新建大量停车设施. 因此，区域内停车设施限制外来游客使用，主要满足本地居民停车需求，兼顾部分访客停车需求，并优先满足居住认证长期停车需求.

为判别南锣鼓巷地区的真实居住停车需求，本研究于2019-03-15—03-29开展了为期两周的停车调查，每日早晚记录区域内停放的车辆并进行跟踪对比. 将每周停放4 d以上的车辆认定为长期停车需求，将三证合一(行驶证、户口本和房产证)且平均每周停放4 d以上的车辆认定为居住认证长期停车需求. 调查发现，区域内有1 523辆车出现，其中有352辆外来车辆在区域内停放. 区域内平均每日停车数为1 286辆，每日停车数存在波动，每周停放4 d以上的长期停车需求仅924个，仅占日均停车数的72%.

对实际停放车辆与车主的证件情况进行匹配，发现居住认证长期停车需求(每周停放4 d以上且满足三证合一条件的车辆)仅575辆，占平均每日停车数的45%. 各胡同长期停放车辆和三证合一车辆的匹配情况如图5所示.

从真实的居住停车供需现状上看，南锣鼓巷地区居民可用的停车位873个，长期停车需求924个，缺口仅51个. 如果只满足居住认证长期停车需求，现有停车位已能满足需求.

3.2.2 停车现状问题

南锣鼓巷地区停车问题主要包括停车管理力度不足和停车设施利用不足. 停车管理力度不足体现在车辆进出管理不严、停车收费不合理、居住停车认证不完善等. 区域内23%的停放车辆是外部车辆，主要原因是胡同停车免费，车辆进出管理不严，吸引了大量外部车辆进入内部胡同停放. 长期停车需求仅占72%，说明存在较多非常住居民停放的车辆. 居住认证长期停车需求仅占45%，说明停放车辆存在“人、房、车”不匹配的情况，占用有限的停车资源.

停车设施利用不足，集中表现在存在大量胡同违章停车、公共停车场利用率低下、公建配建停车位夜间共享不足. 胡同施划胡同停车位297个，夜间停放车辆数达521辆，存在大量违章停车. 区域内存在2个公共停车场，提供了194个居民停车位，然而只有95辆车长期停放，利用率仅为49%. 区域内公共建筑配建停车位441个，对居民共享24个，仅占5%.

3.3 停车规划目标

3.3.1 停车需求预测

为落实《北京城市总体规划(2016年—2035年)》和《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年—2035年)》减量发展和调控小客车出行的要求，南锣鼓巷地区从停车需求调控的视角对2022年度和2025年度的停车需求进行了预测[9]. 2022年，居住长期停车需求约800个，居住认证长期停车需求约490个. 2025年，居住长期停车需求约770个，居住认证长期停车需求约400个. 此外，访客停车需求约50个.

3.3.2 停车规划目标

本研究基于居民对居住环境改善的需求，提出“安宁交通、安宁街区”的交通发展目标[10]. 基于慢行交通主导的出行特征，提出“慢行优先、停车减量”的停车规划目标. 南锣鼓巷地区的停车规划由问题导向向目标导向转变，由增量规划向减量规划转变. 近期充分利用存量资源，适度挖潜新增车位，实现停车有序. 中期减少区域内出行车位，实现胡同日间不停车. 远期随停车需求的降低，减少区域内出行车位和居住车位，实现胡同不停车. 不同类型停车设施的规划目标如表1所示.

表1 南锣鼓巷地区分阶段停车规划目标

3.4 停车规划路径

南锣鼓巷地区停车规划强调三元空间的协同优化，物理空间上优化供给，社会空间上调控需求，信息空间上强化治理. 提出“坚持规划引领、注重多元共治、调控停车需求、统筹停车资源、强化价格杠杆”的规划策略.

规划方案上，采用分阶段减量的方式，提出近期(2020年)、中期(2022年)、远期(2025年)3个阶段的停车规划方案. 规划停车设施的供给强调规范性和灵活性相结合，规范性体现在对区域停车设施供给总量进行控制，以实现减量规划的目标；灵活性体现在在满足居住认证停车需求的基础上，适度增加停车设施供给，预留弹性满足访客停车需求.

近期实行胡同停车收费政策，采取差异化的停车收费，利用价格杠杆推动停车空间置换，将胡同违章停车转移到公共停车场和公共建筑共享停车位，停车设施布局方案如图6所示. 推进车位错时共享，适度挖潜公共停车场，遵循减量化设置的原则重新校核胡同停车位，仅在宽度5.5 m以上的胡同施划停车位.

中期随着地区人口的疏解，停车需求减少，停车设施布局方案如图7所示. 提高车位错时共享比例，清除外围道路的路内停车位，取消胡同日间停车位，仅在6 m以上胡同施划夜间停车位.

远期停车需求持续降低，停车设施布局方案如图8所示. 减少区域内出行车位数量，鼓励绿色出行. 取消胡同停车位，实现胡同不停车，打造安宁街区.

图6 近期停车设施规划布局

图7 中期停车设施规划布局

图8 远期停车设施规划布局

3.5 规划实施效果

停车共识方面，规划过程中政府部门、技术单位、市场机构、社会团体和居民全程参与，在协商和博弈中达成了“停车减量发展、打造安宁街区”的目标共识. 停车设施方面，对胡同停车位进行了校核整改，取消了不满足施划条件的停车位. 完成了南口公共停车场的平改立工作，推进了车位错时共享，将原来的胡同违章停车转移到了公共停车场和共享停车位. 停车管理方面，引导居民成立了停车自管会，制定了制定居民自治公约，综合考虑居民停车认证情况、停车设施类型和停车步行距离设定了差异化收费标准. 同时，采取了通行证制度，禁止外来车辆在内部停放. 聘请了专业物业公司规范车辆进出和停放，加强了胡同内停车的执法工作. 停车秩序方面，增设并完善了禁停标志，规范了区域内29条胡同的停车秩序，实现5条胡同不停车，见图9.

图9 停车规划实施前后对比

南锣鼓巷地区通过减量化的停车规划和治理，不仅缓解了停车矛盾，实现了停车有序，更重要的是提升了区域整体交通环境品质，改善了步行和自行车出行体验，推动了安宁街区的打造.

4 总结

历史文化街区作为存量发展、减量提质的重要地区，停车已成为制约其环境品质提升、人居环境改善的突出问题. 针对历史文化街区停车供需判断不

准确、停车资源缺统筹、社会多方缺共识、规划实施难落地的问题，亟需转变规划思路和方法. 规划范式上，从专业技术型规划转向社会认同型规划；数据分析上，利用多源数据认知和评估需求；规划内容上，拓展到三元空间“优供、供需、强治”；治理模式上，构建多元共治的停车治理模式；实施机制上，坚持从规划到实施的全流程跟踪和推进. 本文以南锣鼓巷地区为例，在深度研判居住停车供需的基础上，以打造安宁街区为落脚点，探讨了停车减量规划的实现路径，为历史文化街区的停车规划和治理提供了有益探索，为北京减量提质工作提供了有效借鉴.