政府和社会资本合作（PPP）领域政务诚信建设的淮安实践

薛乐飞 张凌 叶文玲 刘勇 张月霞

【摘要】作为政务诚信建设的重要内容，各级政府对PPP领域政务诚信建设均做了明确要求，但尚未出台具体操作指南。淮安市财政局经过充分调研，在全省率先出台了《淮安市政府和社会资本合作（PPP）领域政务诚信建设实施意见（试行）》，全面规定了PPP领域政府方责任人在PPP全生命周期内的诚信责任；列举了政府方责任人的失信行为负面清单；设计了《政府和社会资本合作（PPP）项目政府方诚信履约承诺书》和《政府和社会资本合作（PPP）项目政府方合同义务履约情况季度汇报表》，为政府方诚信履约提供了可操作性的指引。

【关键词】政务诚信；政府方义务；失信行为负面清单；履约承诺

【中图分类号】F123.6

一、引言

政府和社会资本合作模式（以下简称PPP），是在基础设施和公共服务领域，政府和社会资本开展合作，由社会资本承担设计、建设、运营基础设施，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得收益，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管的一种治理创新。随着“政务诚信”建设的进一步加强，PPP领域的政务诚信建设亦成为政务诚信建设的重要内容。淮安市财政局经过充分调研，构建了PPP领域政务诚信建设的创新性制度。本文旨在通过介绍淮安市的相关实践，以期为PPP领域的政务诚信建设提供参考。

二、政府和社會资本合作（PPP）领域政务 诚信建设概述

“诚信”是社会主义核心价值观的重要内容，“诚信”既是对个人的要求，更是对政府的要求。按照现代政府的理念，政府必须以法律法规为根据，以诚信理念作为政治生活的基本指导准则，服务于经济社会发展的需要。因此，政府在诚信建设中居于核心地位，发挥主导作用。[1]改革开放以来，随着现代公共管理理论的发展以及法律体系、决策、执行和监督机制的逐步完善，政府诚信建设已经取得了较好的成效，但仍然存在政策缺乏延续性、行政工作效率有待提高、行政工作公开透明度不高等政务诚信缺失的问题。[2]

在2006年党的十六届六中全会上，党中央首次明确提出“政务诚信”这一概念，指出要“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信建设，增强全社会诚实守信意识”。党的十七届六中全会再次提出“大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信建设”，从此，“政务诚信”成为主流说法。[3]党的十八大以来，在法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的要求下，加快“政务诚信”建设的重要性更加突显。国务院《关于社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》在分析社会信用体系建设现状时，亦提出政务诚信度离人民群众的期待还有一定差距，并针对这一问题，提出了加快推进政务诚信建设的具体指导方案。2016年国务院专门发布了《关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕76号），其中将“加强政府和社会资本合作领域政务诚信建设”与政府采购领域政务诚信建设、招标投标领域政务诚信建设、招商引资领域政务诚信建设、地方政府债务领域政务诚信建设和街道、乡镇政务诚信建设一起，列为要加强政务诚信建设的七大“重点领域”之一。这也说明PPP领域的政务诚信建设任重而道远。

三、政府和社会资本合作（PPP）领域政务 诚信建设的淮安实践

截至目前，淮安市入省库PPP项目45个，总投资额433.99亿元。其中市本级5个，清江浦区1个，淮阴区3个，淮安区5个，洪泽区5个，涟水县16个、盱眙县4个、金湖县5个。财政部示范项目3个，省示范项目9个。已落地项目43个，项目落地率95.6%，已开工项目38个，开工率84.4%。项目主要涉及交通运输、污水处理、教育、体育等公共服务领域，项目落地率和开工率均高于全国平均水平。落地率在江苏省省内亦处于领先地位。项目数量较多，与多个社会资本方存在合作关系，对淮安市政府及相关部门的“诚信”提出了更高要求。

（一）深入开展调查研究

针对PPP领域政府失信的问题，有学者分析了政府方在PPP领域的失信原因，主要有：政府在PPP项目中处于主导地位；政府违约成本较低；经济的发展为政府履约提供了很大的挑战；现行针对PPP的规章，对政府行为的规范管制较为模糊；政府缺乏PPP项目的专业人才。[4]为准确把握淮安市PPP领域政府失信和政务诚信建设存在的问题，淮安市财政局组织了多次现场调研，并与本市PPP项目的政府方和社会资本方开展座谈，全面了解本市PPP项目政府方或实施机构是否存在失信问题以及存在失信问题的具体原因。总体来看，除了上述学者总结的原因以外，淮安市PPP领域的政务诚信建设还存在以下难点：

PPP作为一种公共部门与私人部门合作提供公共产品和服务的供给机制，政府方实际上承担着公共管理者与合同当事人的两种角色。一方面，政府是制度设计者、项目合同授予者与项目监管者，在这个过程中，政府以公权机关的身份出现，其行为规范涉及公法问题，政府监督的目的在于确保PPP的公共性，使公共利益得到保护、政府的公权力得到制约；另一方面，政府部门在PPP模式中充当市场参与者的私法角色。[5]但在调研中发现，部分政府方对PPP项目中政府方和社会资本方的权利和义务不甚了解，部分政府方负责人还是简单地认为政府方就是要监管社会资本方的活动，以管理者的身份对社会资本方提出各种要求，而不了解自己作为PPP项目合同相对人这一平等主体的相关义务。

尽管国务院、江苏省包括淮安市对PPP领域的政务诚信建设均提出了明确要求，但各级政府均尚未出台具有可操作性的具体指南，导致政府方和其主要负责人不了解自己在项目筹备、招投标、政府采购、项目融资、项目实施等PPP项目各个阶段的具体诚信职责，也不知道如何评判自己是否履行了诚信责任，需要具体制度的指引。

淮安市部分县区PPP项目开展较早，在2014年财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）不久即开始试行。当时政府相关部门尚未对PPP模式做充分了解，部分PPP项目匆忙上马。尽管采取了PPP模式，但随着项目的推进，政府方或社会资本方才发现该项目采取PPP模式可能并非最佳方案，导致项目进展缓慢甚至停滞、退库。在这一过程中，政府与社会资本方如果未能就相关问题达成一致意见，社会资本方会对政府方的诚信提出质疑，甚至引发诉讼等纠纷。

（二）创新政务诚信制度建设

针对以上调研中反映的问题，淮安市财政局会同本地高校专家学者，经过多轮研究讨论，在全省率先出台了《淮安市政府和社会资本合作（PPP）领域政务诚信建设实施意见（试行）》（以下简称《意见》），该实施意见具有以下几点创新之处：

1.全面规定了PPP领域政府方责任人在PPP全生命周期内的诚信责任，具体到项目识别阶段、项目准备阶段、项目采购阶段、项目执行阶段和项目移交阶段，政府方应承担哪些责任。

2.详细列举了政府方责任人在PPP项目识别阶段、项目准备阶段、项目采购阶段、项目执行阶段和项目移交阶段的失信行为负面清单，便于各方对政府方的失信行为进行评估和纠正指导。

3.为切实加强政府的契约意识、诚信意识和责任意识，建立健全政府方承诺书制度，设计了《政府和社会资本合作（PPP）项目政府方诚信履约承诺书》，要求政府方和社会资本方签订PPP项目合同时，政府方应当签署《政府方诚信履约承诺书》作为PPP项目合同附件，确保政府方信守承诺，推动PPP项目可持续高质量发展。

4.为明确政府方的合同义务和诚信责任，建立PPP项目合同履约情况定期汇报制度。项目实施机构可以根据项目的进展情况，形成政府方合同义务清单，定期向行业主管部门汇报项目履约情况，并报送市信用办；建立诚信档案记录，将政府方在PPP项目上的合同履约情况记入诚信档案，将政务履约与守诺服务纳入政府绩效评价体系；建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度。

（三）广泛宣传指导落实

制度的生命力在于執行，上述制度制定后，为确保制度的有效执行，淮安市财政局采取了一系列措施，积极推进制度的有效实施。

1.加大宣讲力度

淮安市财政局牵头，组织开展上述《意见》宣讲培训会，召集全市所有PPP项目的政府方和项目实施机构相关负责人员参加宣讲培训，确保相关负责人深入理解《意见》的内容，深刻认识PPP领域政务诚信建设的重要意义。

2.明确责任落实

淮安市财政局明确要求市直各行业主管部门、项目实施机构，各县、区财政局成立PPP领域政务诚信建设领导小组，明确本单位PPP领域政务诚信建设的直接负责人和具体工作任务，确保及时签署《政府和社会资本合作（PPP）项目政府方诚信履约承诺书》和每一季度按时报送PPP项目政府方合同义务履约情况汇报表。

3.强化信息公开

对尚未签订PPP项目合同的项目，淮安市财政局要求政府方将《政府和社会资本合作（PPP）项目政府方诚信履约承诺书》作为合同附件；对已签订PPP项目合同的项目，要求政府方向社会资本方交付《政府和社会资本合作（PPP）项目政府方诚信履约承诺书》。已经签署的《政府和社会资本合作（PPP）项目政府方诚信履约承诺书》，要求尽快上传至全国PPP综合信息平台，向社会公众公开，便于社会公众监督。

4.建立诚信档案记录

淮安市财政局PPP中心负责将各单位在PPP项目上的合同履约情况记入诚信档案，将政务履约与守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录台账，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度。

主要参考文献：

[1]王伟.政务诚信建设：理念传承与制度创新[J].中国产经，2017（2）：58-60.

[2]段芳.政务诚信制度建设研究[J].兰州教育学院学报，2016，32（6）：61-62.

[3]范根平.国内政务诚信研究综述[J].教育教学论坛，2017（3）：71-72.

[4]喻峰.关于PPP项目中政府不合理履约承诺研究分析[J].现代商业，2019（8）：186-188.

[5]刘梦祺.政府与社会资本合作中政府角色冲突之协调[J].法商研究，2019，36（2）：89-100.