我国住房公积金管理存在的问题及改革建议

朱威虹

【摘要】我国推行住房公积金制度30年以来，住房公积金在解决城镇职工住房需求等方面发挥了积极作用，也产生了积极的社会经济效益，但仍存在住房公积金管理体制机制不健全、监督管理体系不完善、覆盖面不广、普惠性不足、资金使用效率较低甚至贬值、金融服务利用不足、信息化管理水平仍不高等问题。针对这些问题，文章提出关于健全管理体制机制、统一监督管理体系、扩大覆盖面与受益面、提高收益与使用效率、利用金融市场功能与作用、提升信息化管理水平等方面的改革建议。

【关键词】住房公积金；财务管理；资金监管

【中图分类号】F293

一、引言

从1991年我国试点住房公积金制度，到1994年开始全面推行，再到1999年国务院出台《住房公积金管理条例》以来，住房公积金作为职工的一种社会保障，在解决城镇职工住房需求、减轻职工住房贷款利息负担、促进商品房供给与需求平衡等方面发挥了积极的作用。

2020年初，全球暴发新冠肺炎疫情，我国经济社会发展、企业生产经营和广大民众的日常生活都受到了巨大的冲击和影响，在这种情况下，社会各界开始关注住房公积金制度改革以及是否要取消住房公积金制度等问题。同年5月，中共中央 国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确要改革住房公积金制度，这意味着国家为住房公积金制度确定了基调，或将迎来新一轮改革。基于以上背景，本文将阐述我国住房公积金管理现状，分析我国住房公积金管理存在的问题，并提出我国住房公积金管理改革建议。

二、我国住房公积金管理现状

根据住建部等三部委于2021年联合印发的《全国住房公积金2020年年度报告》（以下简称《报告》），截至2020年末，全国共设有341个住房公积金管理委员会作为住房公积金的管理决策与监督实施机构，各住房公积金管理中心负责管理运作，指定商业银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务。

《报告》显示，我国住房公积金呈现出以下特点：一是住房公积金缴存规模持续增长。2020年年末全国住房公积金累计缴存总额19.58万亿元，缴存余额7.30万亿元，结余资金1.07万亿元，其中“十三五”期间全国住房公积金缴存额年均增长12.16%，期末缴存余额比“十二五”期末增长79.57%。二是住房公积金提取规模稳步增长但提取率不高。2020年年末全国住房公积金累计提取总额12.28万亿元，占累计缴存总额的62.70%，其中“十三五”期间全国住房公积金提取额年均增长12.39%。三是住房公积金个人住房贷款率不高且地区间差异较大。2020年末累计发放住房公积金个人住房贷款11.13万亿元，个人住房贷款余额6.23万亿元，个人住房贷款率85.31%，其中超过90%的省级行政区域仅有8个，黑龙江、新疆生产建设兵团等地个贷率不到70%。四是住房公积金增值收益较低。2020年全国住房公积金增值收益0.11万亿元，比上年增长14.04%，增值收益率1.58%。

与此同时，近年来我国住房公积金也发挥了积极的社会经济效益，如有效支持租赁住房消费，大力支持城镇老旧小区改造，持续支持保障性住房建设；个人住房贷款重点支持中、低收入群体首套普通住房，节约职工住房贷款利息支出；在应对新冠肺炎疫情中，住房公积金阶段性支持政策还发挥了纾难解困作用；推动灵活就业人员参加住房公积金制度试点，研究探索住房公积金支持租赁住房发展；完善全国住房公积金信息化数据平台，以“跨省通办”等为抓手不断提高服务效能。

三、我国住房公积金管理存在的问题

目前，住房公积金管理在诸多方面不断进行改善和提升，但仍存在以下几个方面的问题：

（一）住房公积金管理体制机制不健全，不利于实现共同富裕

1.住房公积金管理机构定位不明晰，权责利不对等影响其功能作用发挥

目前，住房公积金的管理决策事项由全国各住房公积金管理委员会作出，住房公积金的管理运作由全国各住房公积金管理中心负责，住房公积金贷款、结算等金融业务由指定的商业银行负责办理。其中，住房公积金管理委员会成员多数具有政府背景，难以发挥其民主决策作用；住房公积金管理中心作为事业单位不是金融机构但负责资金的运作，不负责管理决策但承担资金风险责任；指定的商业银行需要承担贷款管理风险，受其自身功能限制住房公积金潜在功能并没有完全实现。由于住房公积金管理的相关机构权责利不对等，影响其功能作用发挥。

2.住房公积金管理存在“劫贫济富”现象，收益分享显失公平

目前，住房公积金是由职工和单位按照1：1比例进行缴存并最终归职工个人所有，但是不同单位的缴存基数和比例存在巨大差异，意味着缴存基数大、比例高的高收入职工比低收入职工获得的住房保障资金会更多，也更容易先买房更先利用资金池的资金获得实惠，而低收入职工则较少甚至无法享受制度红利，这就有可能变成了“劫贫济富”，不利于实现共同富裕。

（二）住房公积金监督管理体系不完善，不利于有效防控风险

1.住房公积金监管体系不健全，多头无序监管难以防范风险

目前，住房公积金监管体系包括住建部门、人民银行和财政部门监督，同时实行属地化监管，各住房公积金管理委员会作为管理决策机构没有监管之实也没有监管之力，制度赋予各住房公积金管理中心执法监督权，但没有配备相应执法队伍。这种多头无序监管的局面难以形成监管合力，不利于有效防范资金风险。

2.住房公积金管理中心不具备风险承受能力但承担金融机构风险

住房公积金属于金融资产，应当由具有专业胜任能力和风险承受能力的金融机构负责运作，但实际是由住房公积金管理中心负责运作，住房公积金管理中心作為事业单位，不是金融机构，也不以盈利为目标，不具备相应的风险承受能力，也难以承担住房公积金的运营风险。

（三）住房公积金覆盖面不广、普惠性不足，全国统筹层次较低

1.住房公积金缴存覆盖面不够广，制度惠及度不够高

截至2020年年末，全国城镇就业人员4.6亿人，而住房公积金实缴职工1.5亿人，缴存比例不到33%，缴存覆盖面不够广，尤其是大量的中小微企业职工、城镇个体工商户等尚未被覆盖，还没有惠及绝大部分城镇群体。

2.住房公积金制度普惠性不足，农村居民无法享受制度红利

目前，住房公积金管理制度将城镇居民作为住房公积金的保障对象，而将农村居民排除在制度之外，由于住房公积金可以在个人所得税税前扣除，也可以在购房时享受低息贷款，无形之中形成了一项社会福利，但是农村居民却无法享受到这种制度红利，削弱了住房公积金制度的普惠性。

3.住房公积金的全国统筹层次较低，降低住房公积金的“互助”效率

住房公积金的全国统筹层次较低，目前尚未实现全国统筹，虽然全国总体规模大，但各地区规模小，无法统筹实现规模效应，资源配置效率较低。此外，个人住房贷款率较高的地区（如贵州100.76%）和较低的地区（如黑龙江66.59%）之间不能在全国范围内调剂使用住房公积金结余资金，从全社会角度看，资金管理层次较低和地区统筹割据降低了住房公积金结余资金的“互助”效率。

（四）住房公积金功能作用发挥受限，资金使用效率较低甚至貶值

1.住房公积金的使用和提取限制较多，其功能作用发挥受限

目前，各地对住房公积金的使用和提取设置了较多限制，尤其是一、二线城市，很多职工因为不满足使用和提取条件或买不起房，致使公积金账户上有资金却无法使用或无法使用公积金低息贷款，公积金政策的初衷难以实现，导致大量公积金资金沉淀，不仅严重影响社会经济消费水平，也导致资源闲置浪费。

2.住房公积金的资金使用效率较低甚至贬值

截至2020年年末，全国住房公积金缴存余额7.30万亿元，住房公积金缴存金额大于使用提取金额，2020年全国住房公积金增值收益率1.58%，资金使用效率较低。2020年全国CPI涨幅2.5%，而住房公积金的缴存记账利率低于CPI涨幅，则实际上职工缴存的住房公积金在贬值。

（五）住房公积金的金融服务利用不足

目前，住房公积金管理尚未充分利用金融市场进行高效运作，仅利用指定的商业银行办理住房公积金贷款、结算等基本金融业务，而金融市场的资金来源拓展、资金用途拓宽、金融风险防范等功能基本没有在住房公积金管理中体现。

（六）住房公积金的信息化管理水平仍不高

目前，各地住房公积金管理中心的信息尚不能实现完全共享，信息化专业人才力量不足，与“一网通办”“全网上办”等还存在一定差距，住房公积金的信息化管理水平还有待进一步提高。

四、我国住房公积金管理改革建议

针对我国住房公积金管理存在的问题，提出以下改革建议：

（一）健全住房公积金管理体制机制，完善住房公积金公平受益长效机制

1.实行统一管理体制，实现住房公积金全国统筹管理

国家对住房公积金实行统一管理，包括管理机构、决策机制、资金运作、信息化系统、人才队伍等，尽快实现住房公积金全部省级统筹管理，逐步实现住房公积金全国统筹管理，提高住房公积金统筹层次，允许个人住房贷款率较高地区和较低地区之间在全国范围内调剂使用住房公积金结余资金，加强互助互通。

2.修订《住房公积金管理条例》，完善住房公积金公平受益长效机制

建议及时修订《住房公积金管理条例》，进一步明确住房公积金管理机构定位和管理目标，强调功能作用，扩大保障对象，提高互助效率，增加金融赋能，优化收益分享机制，加强行政执法，健全公平受益的长效机制。

（二）统一住房公积金监督管理体系，提高风险识别、评估与防范水平

1.建立统一的住房公积金监管体系，实现监管“横向到边、纵向到底”

参照金融体系监管模式，自上而下建立统一的住房公积金监管体系，科学合理设立监管机构，明确监管权责，加强行政执法监督，将内部监督与外部监管相结合、同级监督与上级监管相结合，利用大数据平台实现智慧监管，确保不发生金融风险。

2.提高住房公积金监管的专业化能力，提高风险识别、评估与防范水平

在统一的住房公积金监管体系下，建设信贷监督、资金监督、审计监督、信息披露监督、信息化监督、人事监督、法务监督等专业化监管力量，提高住房公积金监管的专业化能力，同时通过加强专业人才队伍建设，利用现代信息技术、金融风险防范工具等手段提高风险识别、评估与防范水平。

（三）扩大住房公积金覆盖面与受益面，增强制度红利的普惠性

1.扩大住房公积金覆盖面，扩大制度惠及范围

一方面，探索将农村居民也纳入住房公积金的保障范围，实现城镇与农村全覆盖；另一方面，建议在《劳动合同》中将“企业应当为职工缴存住房公积金”作为强制条款，同时加强行政执法监督与违法惩戒，确保将更多的居民纳入住房公积金的保障范围。

2.扩大住房公积金受益面，增强制度红利的普惠性

住房公积金需要进一步向中低收入职工倾斜，向大量的中小微企业职工、城镇个体工商户放开政策，通过扩大居民受益面、提高政策享受的便利性与可用性，增强制度红利的普惠性。

（四）整合优化住房公积金资源与政策，提高住房公积金收益与使用效率

1.整合涉房政策资金，加强资金统筹管理与集中运作

建议整合住房公积金和商品房销售监管资金与质保金、物业维修资金等，均由住房公积金管理机构统筹管理、集中运作，提高资金运作效率。

2.调整相关政策，提高住房公积金的增值收益与使用效率

一方面，通过提高住房公积金的缴存利率、扩大资金投资渠道、分享增值收益留存、有偿使用互助资金等政策调整，提高住房公积金的增值收益；另一方面，通过简化贷款手续、增加住房公积金使用弹性、拓宽提取范围、推进住房公积金市场化运营等方式，提高住房公积金的使用效率。

（五）利用金融市场功能与作用，为住房公积金管理提质增效

住房公积金可以充分利用金融市场进行高效运作管理，一是探索以住房公积金为基础发行政策性贷款资产证券化、以住房公积金管理机构为主体发行住房融资债券等方式拓宽资金来源渠道；二是通过委托市场化金融机构投资运作、投资风险可控且收益率较高的金融产品等方式增加资金用途；三是探索建立政策性住房担保公司和保险公司，实现风险的转移与补偿，提高金融风险防范水平。

（六）充分运用现代信息技术，提升住房公积金信息化管理水平

探索将大数据、区块链、5G、人工智能等技术运用到全国住房公积金信息化数据平台建设中来，打造“智慧化”“一体化”公积金信息管理体系；同时加大公积金信息化管理人才的建设力度，培养或引进复合型专业化人才，切实提升住房公积金信息化管理水平。

五、总结

综上，我国推行住房公积金制度以来，在解决城镇职工住房需求等方面发挥了积极作用，也产生了积极的社会经济效益，但仍存在住房公积金管理体制机制不健全、监督管理体系不完善、覆盖面不广、普惠性不足、资金使用效率较低甚至贬值、金融服务利用不足、信息化管理水平仍不高等问题，笔者建议：健全住房公积金管理体制机制、完善公平受益长效机制，统一监督管理体系、提高风险应对水平，扩大住房公积金覆盖面与受益面、增强制度红利的普惠性，整合优化住房公积金资源与政策、提高住房公积金收益与使用效率，利用金融市场功能与作用提质增效，充分运用现代信息技术提升信息化管理水平。

主要参考文献：

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