合治与分治：明代江南治水管理机制的再审视

宋可达

(中国社会科学院 中国边疆研究所，北京 100101)

引 言

历史时期以太湖流域为中心的水利治理，是江南社会经济史研究的重要课题。唐宋以来，江南逐渐成为全国首屈一指的财赋重地。迄至明代，江南的经济地位愈加突出。明人丘濬有言：“韩愈谓赋出天下，而江南居十九。以今观之，浙东、西又居江南十九，而苏、松、常、嘉、湖五郡，又居两浙十九也。”(1)丘濬：《大学衍义补》卷24《经制之义》下，《景印文渊阁四库全书》第712册，台湾商务印书馆1986年版，第336页。傅夏器则称：“予观天下财赋，仰给东南，而苏、松、常、嘉、湖五郡为大。”(2)傅夏器：《傅锦泉先生文集》卷1《赠王新泉令秀水序》，《明别集丛刊》第2辑第82册，黄山书社2013年版，第587页。经济地位如此重要，而对诸府农田水利的管理，又是关系到江南生产兴衰的关键，所谓“国家之视江南，犹富室之视腴产，不可使农田一日不加勤恤也”。(3)钱泳：《履园丛话》卷4《水利》，中华书局1979年版，第96页。故有明一代，江南地区的水利修治与管理，备受中央及地方政府的重视。

以往的研究已从诸多角度出发，对明代江南地区的治水情况进行了富有价值的探索。张芳、缪启愉对明代太湖流域农田水利事业的发展过程作了整体性的论述。(4)张芳：《明代太湖地区的治水》，《太湖地区农史论文集》第1辑，南京农业大学，1985年；缪启愉编著：《太湖塘浦圩田史研究》，农业出版社1985年版。川胜守、潘清从水利政策的变迁着眼，将明代江南地区的治水史划分为若干个历史阶段。(5)[日]川胜守：《明代江南水利政策的发展》，《明清史国际学术讨论会论文集》，天津人民出版社1982年版，第536—548页；潘清：《明代太湖流域水利建设的阶段及其特点》，《中国农史》1997年第2期。冯贤亮以湖州为中心，考察了社会力量在明代江南治水和调控中的重要作用。(6)冯贤亮：《明清江南地区的环境变动与社会控制》，上海人民出版社2002年版，第235—286页。谢湜从工程实施、政区调整、赋役改革等视角切入，讨论明代江南地区高乡与低乡农田水利格局、经济格局和行政区划格局的演变，在此基础上，分析太湖以东区域结构的变化过程(7)参见谢湜：《明前期江南水利格局的整体转变及相关问题》，《史学集刊》2011年第4期；《16世纪太湖流域的水利与政区》，《中山大学学报》2012年第5期；《治与不治：16世纪江南水利的机制困境及其调适》，《学术研究》2012年第9期。，极具启发意义。

总体来看，已有研究均强调明代江南水利治理的区域一体性，但忽略了一个关键要素，即明代太湖流域政区的分裂及其造成的治水管理权限不统一。这一要素对明代江南水利事业的成败产生了深远影响。自明初开始，历史上曾长期属于同一政区的江南诸府，开始分属直(南直隶)、浙两个省级行政区划。在这样的政治背景下，直、浙二省地方政府在江南治水的过程中，就管理权限划分这一关键问题衍生出了诸多矛盾与冲突。面对这些矛盾与冲突，朝廷在江南水利的合治与分治方案上呈现出多次摇摆与反复。政策的不稳定，势必会影响江南水利治理的最终效果。本文不揣浅陋，拟从万历四年直隶巡按御史林应训治水江南事入手，检视明代中央和江南地方政府在形塑一个更为合理的治水管理机制上所作的努力，并对这一治水管理机制固有的弊病进行剖析。不当之处，尚祈赐正。

需要说明的是，所谓“江南”的地理空间范围，学术界历来有不同的意见。本文所论明代江南，专指太湖流域，涉及苏、松、常、镇、杭、嘉、湖七府。

一、江南一体还是直、浙分理：万历四年的一段公案

万历三年，因太湖流域水利设施年久失修，兵科给事中侯于赵疏言：“高宝湖堤大坏，苏、松水久湮，宜专委任督理，以禆国计。巡盐、巡抚俱难兼管，宜于南京巡江、巡仓、屯田三差归并一员专管。”(8)《明神宗实录》卷41，万历三年八月甲戌，台湾“中研院”历史语言研究所1962年校印本，第932页。次年七月，三吴地区的治水形势愈加严峻，应天巡抚宋仪望奏称：“顷见科臣侯于赵奏请专差御史一员理三吴水利，臣以为不若设按察司佥事一员，驻扎苏、松，带御浙省，职掌一应开浚修筑事宜，而总其权于巡抚便。”(9)《明神宗实录》卷52，万历四年七月壬寅，第1224页。侯于赵乞派御史署理江南治水事务，宋仪望则认为需在南直设专官管理太湖流域的水利修治，并以应天巡抚总管诸府治水事权。但朝廷否定宋仪望的意见，而采纳了侯于赵差御史之议，“疏下所司，部复罢佥事不设，仍遣御史董之”。(10)《明神宗实录》卷52，万历四年七月壬寅，第1224页。

万历四年十一月，朝廷“命南京广东道御史林应训巡视苏、松、常、镇水利”。(11)《明神宗实录》卷56，万历四年十一月辛巳，第1284页。按，《神宗实录》记为“刘应训”，实为“林应训”之误。林应训到任后，即移文相关司道府县，着手准备治水事宜。但令其始料未及的是，江南诸府在水利修治上存在着颇为严重的职责不清问题。次年二月，林应训遂上《题明兵道职掌水利疏》(12)林应训：《题明兵道职掌水利疏》，张内蕴、周大韶：《三吴水考》卷11《奏疏考》，《景印文渊阁四库全书》第577册，第385—388页。以申明之，重点阐述了江南治水管理机制的四大弊病：

其一，南直隶苏、松、常、镇四府的水利整治事宜，在直、浙政区分裂的背景下由设于浙江的按察司佥事(13)又称浙江水利佥事、浙江佥事。带管，所谓“国家设立浙江水利佥事，带管苏、松”，而这显然存在鞭长莫及的弊病。早在嘉靖十一年，大理寺丞周凤鸣即指出：“浙江佥事带管(苏、松)，因本省地方广阔，苏、松窎远，势难兼理。每岁经临一次，不过取治农官执结。况系隔省，直隶知府等官亦不甘心奉行”(14)周凤鸣：《条上水利事宜疏》，张国维：《吴中水利全书》卷14《章疏》，《景印文渊阁四库全书》第578册，第437页。，深刻概括了这一管理机制之弊。

其二，按照朝廷规定，浙江按察司佥事应管理浙江全境并南直隶苏、松、常、镇共十五府之水利事务，但在实际操作层面来看，浙省十一府显然是其施政重点。统筹全浙水政已属不易，“又(岂)有暇力而专意于三吴之水利耶”？成效如何，不问可知。

其三，朝廷既以浙江按察司佥事兼管三吴水利，但又申令其“不许越境参谒直隶抚、按，以妨政务”。众所周知，太湖流域的水利整治是一个系统性的工程，下游的苏、松二府，更是治水的重点区域。朝廷令浙江按察司佥事兼辖苏、松四府水利，却又不许其越境进行实地考察，同直隶抚、按共相计议，遂使其对苏、松水利事务的管理，实际上止为“资其智识，仗其谟谋，以商榷其施为之缓急，讲画其工程之大小而已”，显然不利于统筹整治江南水利。

其四，驻于苏州府太仓州的苏、松、常、镇四府兵备道，在嘉靖十四年复设之初，除了整饬兵备本务外，还应负责督令有司官吏设法整理“各府水利”。(15)钱谷：《吴都文粹续集》卷10《公廨·兵备道敕谕》，《景印文渊阁四库全书》第1385册，第254页。但在隆庆五年，朝廷申令“浙江水利佥事兼辖苏、松等府水利，见任(兵备)副使蔡国熙止管理兵备事务”(16)高拱：《高文襄公集》卷12《议复苏松管粮参政并水利佥事兼辖苏松疏》，《四库全书存目丛书》集部第108册，齐鲁书社1997年版，第165页，苏松兵备道的职责遂不涉江南水利修治事宜。正因为如此，时任苏松兵备道的王叔杲以该道职掌“止有运道而不及水利，亦以在浙自有职”的理由拒绝承担兼管三吴水利的责任。但林应训认为“国家设立兵备，总辖一方，兴利除害，皆其职也”，且苏松兵备道统理苏、松、常、镇四府刑狱、兵防、盐法、驿传、运道事务，于四府水利状况也相当熟悉。在他看来，苏松兵备道拒绝兼管苏、松四府水利，颇有推诿责任之嫌。

鉴于以上四大弊病的存在，林应训提出了两个解决方案：一是以浙江按察司佥事负责浙江诸府的水利事务，苏松兵备道负责苏、松、常、镇四府水利事务，“如浙、直之交，或工当并举，或费当协济，无分浙、直司道，悉皆听臣督率”。换言之，直、浙两大省级政区的水利管理至此分离，互不相涉。如若此方案不可行，“必欲浙江佥事兼辖并理”，则“乞圣明改敕该道移驻于浙、直之间，归一调度三吴水利”，即将浙江按察司佥事的驻所移至直、浙二省交界处，统筹调度江南七府的水利整治事务。

疏上后，朝廷采用了林应训所举的第一个方案，“水利职掌，隶浙江者，责之浙江佥事；隶直隶者，责之苏松兵备。如浙、直之交，工兴之费，各处司道俱听按臣督率，举劾得旨。水利系地方要务，各官不许推诿误事。”(17)《明神宗实录》卷59，万历五年二月癸未，第1363页。随着此道敕书的颁行，江南七府的水利事务，遂分由直、浙两省司道管理，苏、松、常、镇四府属苏松兵备道，杭、嘉、湖三府则属浙江按察司佥事。至此，明代江南水利的管理机制才基本稳定下来，并延续至明末。

由此可见，万历初年，中央及江南地方政府对于江南水利事务的管理，基本上处于一种权责不清的混乱状态。由此引出的思考是，在万历以前，江南七府的治水管理机制是怎样的？

二、明代江南治水管理机制的演化进程

要厘清明代江南的治水管理机制，首先须对历史上江南七府的政区变迁进行梳理。明代以前的太湖流域，长期同属于一个行政辖区。秦与西汉属会稽郡。东汉顺帝永建四年，以钱塘江为界，分会稽为吴、会稽二郡，太湖流域因属吴郡。两晋属扬州。唐代前期，太湖流域属江南东道；肃宗乾元元年十一月，“置浙江西道节度使，领苏、润等十州”。(18)《资治通鉴》卷220，唐肃宗乾元元年十二月甲辰，中华书局1956年版，第7063页。至北宋，太湖流域隶于两浙路；南宋属两浙西路。入元后，太湖流域六路一府之地皆隶江南浙西道肃政廉访司，统属于江浙行省。(19)《元史》卷62《地理志五》，中华书局1976年版，第1491—1496页。至明洪武十四年，朱元璋以直隶嘉、湖二府改属浙江(20)《明太祖实录》卷140，洪武十四年十一月丁亥，第2201页。，太湖流域遂分隶直、浙二省。朝廷虽在高层政区归属上对苏、松、常、镇与杭、嘉、湖进行了剥离，但就治水形势而言，同处太湖平原的江南七府显然是一个紧密相连的整体，初始仍将其纳入一体管辖。

(一)永乐至弘治年间：应天巡抚——浙江按察司佥事协同管理机制的形成

永乐元年，江南大水，成祖命“户部尚书夏原吉治苏、松、嘉、湖水患”。(21)《明史》卷6《成祖本纪二》，中华书局1974年版，第80页。夏原吉回朝后，朝廷以江南诸府的水利修治事付通政司左通政赵居任。据官方史料，赵居任的官衔又被记为浙江治水左通政，如《太宗实录》称，永乐十三年，“浙江治水左通政赵居任言：‘苏、松等六府，自春及秋，雨旸不愆，民乐耕作，比之往岁，实为丰年。’”(22)《明太宗实录》卷168，永乐十三年九月癸丑，第1875—1876页。永乐十七年，赵居任卒于任，遂“升浙江布政司右参议岳福为通政司左通政”(23)《明太宗实录》卷209，永乐十七年二月戊子，第2123页。，仍领江南诸府水利事。由此可见，永乐时期，朝廷显然未将江南七府的水利事务按照所属省级政区作分离式管理。

至洪熙元年，形势发生了一定的变化。是年正月，明仁宗遣布政使周干、按察使熊概、参政叶春巡行江南诸府，察民利病。(24)《明仁宗实录》卷6，洪熙元年正月己亥，第226页。同年七月，周干还京，言“左通政岳福老疾不任事，宜别委任”(25)《明宣宗实录》卷6，洪熙元年闰七月丁巳，第167—168页。，继位不久的宣宗遂召岳福还京，并命熊概“同四川参政叶春巡抚直隶及浙江诸郡”(26)《明宣宗实录》卷8，洪熙元年八月癸未，第206页。，江南地区的水利事业，遂转由该巡抚管理。

通政司左通政与巡抚“直隶及浙江诸郡”，皆属中央官员的临时性差遣，但巡抚的使命和职责无疑更为明确。因此，以巡抚统一管理江南七府的水利事务，自然更有利于太湖流域的水利治理。

可惜好景不长。宣德五年九月，诏升兵部郎中赵伦为户部右侍郎，越府长史周忱为工部右侍郎，总督东南税粮，其中“伦浙江”，“忱南直隶苏、松等府县”。(27)《明宣宗实录》卷70，宣德五年九月丙午，第1640页。在这一人事安排下，浙江杭、嘉、湖三府遂属浙江巡抚辖区，南直隶苏、松、常、镇四府则属应天巡抚(又称苏松巡抚)辖区。

江南七府分属应天、浙江两大巡抚辖区，对于统筹管理江南治水事务而言，显然是一种体制上的倒退，当时的有识之士清晰看出了这一点。正统三年，浙江巡按御史俞本奏称：

江南、浙西一带，地广民稠，税粮浩繁，国用所资。而地低滨海，水之蓄泄，利害甚重，必得人综理其事，是以永乐中特命大臣于苏、松、嘉、湖、杭、常六府治水劝农，催督粮税。近年亦命侍郎巡抚，苏、松、常则周忱，嘉、湖、杭则王瀹，二人各守一方，民情不能相通，水利不能兼济。臣询舆论，忱比之瀹，政事稍优，往来经过浙西，人民咸相仰戴。请以浙西粮多府县令忱兼之，其浙东事简之处仍令瀹巡抚，则民情以慰，国计可充。(28)《明英宗实录》卷48，正统三年十一月戊戌，第932—933页。按，赵伦以后，成均、王瀹先后任浙江巡抚，分见《明宣宗实录》卷93，宣德七年七月辛酉，第2111页；《明英宗实录》卷6，宣德十年六月戊申，第120页。

疏上后，朝廷虽“命行在户部议行之”，但对于杭、嘉、湖是否应改属应天巡抚管辖仍是一种举棋不定的态度。正统四年，浙江巡抚王瀹为御史所劾，“遂罢浙江巡抚官”。(29)《明英宗实录》卷58，正统四年八月戊戌，第1121页。浙江巡抚的罢置，为江南税粮、水利事务复属同一巡抚辖区带来了契机。次年，“直隶苏、松、常、镇，浙江嘉、湖等府先被水灾，上敕巡抚侍郎周忱躬诣勘视”(30)《明英宗实录》卷72，正统五年十月乙亥，第1391页。，此举表明江南诸府水利逐渐被纳入统一的管理体系。正统六年四月，朝廷正式颁布诏令，“命巡抚南直隶，行在工部右侍郎周忱兼领浙江嘉兴、湖州二府税粮”(31)《明英宗实录》卷78，正统六年四月庚午，第1534页。，江南地区的水利管理，亦重新由分离走向统一。(32)按，《吴中水利全书》卷9《水官》(第324页)载：“正统九年，敕巡抚应天等府工部右侍郎周忱兼督杭、嘉、湖水利”，其时间节点稍有不同。

景泰、天顺时期，江南地区的水利事务一直由应天巡抚总理。如景泰六年，敕“左副都御史邹来学巡抚苏、松、常、镇四府，抚安兵民，操练军马，禁防贼盗，赈恤贫困。兼理四府并浙江嘉、湖二府水利事，益于民者，听其便宜处置。”(33)《明英宗实录》卷249，景泰六年正月己酉，第5385—5386页。天顺间，内阁首辅李贤在给应天巡抚刘孜的信中也提及：“近闻苏、松、嘉、湖、常、镇诸郡多水，禾稼无收，人民饥窘，且云赖有巡抚者在，不然无所望也。”(34)李贤：《古穰集》卷3《与刘显孜都宪书》，《景印文渊阁四库全书》第1244册，第518页。可见由应天巡抚统筹管理江南诸府水利，当为确凿之事。

从表面上看，由浙江按察司佥事专理七府水利，专业化程度似乎得到了进一步提高。不过这一政治举措的背后，至少存在三个无法回避的问题：其一，浙江按察司佥事为正五品官，官阶甚至在正四品知府(36)《明史》卷75《职官志四》，第1840、1849页。之下，不可避免会给统筹管理江南水利带来困难；其二，作为监司官，浙江按察司佥事要同时听命于浙江按察使、应天巡抚两套不同的管理班子，不仅降低了行政效率，更会给相互间的推诿扯皮留下了空间。其三，浙江按察司佥事毕竟为浙江之官，兼管南直隶苏、松、常、镇四府水利，在行政程序上也多有不便。进一步而言，浙江按察司佥事驻地在浙江省内，离吴境较远，也不利于于统一调度江南七府的水利事宜。

以上问题的存在，确实困扰着当时的决策者。弘治七年，吏科给事中叶绅疏言：“国家粮饷，率仰给东南，而顷者苏、松、常、杭、嘉、湖诸郡水道湮塞，甚为农事之患，乞命官往治之”，“巡按监察御史刘廷瓒亦以为言。上命工部左侍郎徐贯兼都察院左佥都御史，往同巡抚都御史何鉴协心经理”。(37)《明孝宗实录》卷90，弘治七年七月丙午，第1658页。成化七年后，朝廷已令浙江按察司佥事专理七府水利，弘治七年言官疏称江南诸府水道湮塞，乞中央派员整治，说明浙江按察司佥事并未很好地承担起整治江南水利的责任，更透露出其无法切实管理南直隶苏、松、常、镇地方事务的尴尬。

关于这一情形，时苏州人张习在《治水分司题名记》中称：“成化初复设宪臣提督，其官系浙臬，去吴颇远未便。弘治辛亥，三吴水至，壬子为甚，甲寅尤甚，近臣奏命工部亚卿徐公莅吴……而水渐疏息，事竣还朝……乃奏革宪臣，而轮选本部属之贤者一员专治焉。”(38)张习：《治水分司题名记》，陈暐：《吴中金石新编》卷2，《石刻史料新编》第3辑第5册，台湾新文丰出版公司1986年版，第398页。从张习所述可以清楚地看到，设于浙江的按察司佥事跨省管理苏、松、常、镇四府水利，确有“颇远未便”之弊。所以弘治八年工部左侍郎徐贯治水苏、松还，即上奏乞革去浙江按察司佥事一职，请于工部遴选干员以专治江南水利。

有鉴于此，弘治八年七月，诏升“常州府通判姚文灏为工部都水司主事，专治苏、松等七府水利”。(39)《明孝宗实录》卷102，弘治八年七月癸巳，第1865页。未几，姚文灏以病免，傅潮继任，“公身任其事，遍历所辖，相地宜，究源委，即分司之在苏者处之，其松、常、嘉、湖等六郡，则以时巡之”。(40)张习：《治水分司题名记》，陈暐：《吴中金石新编》卷2，《石刻史料新编》第3辑第5册，台湾新文丰出版公司1986年版，第398页。以工部都水司主事专治江南七府水利，从行政效率来讲，较之浙江按察司佥事似乎有所提升。但此职毕竟属临时性的差遣，待其事毕回朝后，太湖流域的水利事务依然需要地方专官管理。以故，浙江按察司佥事仍跨省兼管苏、松、常、镇四府水利事不改。

(二)正德至万历年间：苏松兵备道的设置及朝廷在合治、分治问题上的摇摆

正德时期，情况出现了转机。正德元年，应天巡抚艾璞平定崇明海盗施天常之乱，奏请“添设兵备副使一员，常驻太仓。往来崇明沙上，提调军卫有司，兼理四府五卫词讼并水利屯田，其浙江佥事止令理其本省职务”，即允准。(41)《明武宗实录》卷17，正德元年九月壬辰，第519—520页。

以苏松兵备道的设置为标志，苏、松、常、镇四府水利遂由其管理，浙江按察司佥事则止理浙省水利事。虽然在正德七年，一度“改设浙江兵备副使带管苏松水利”(42)张内蕴、周大韶：《三吴水考》卷15《水绩考》，第556、557、558页。，但次年，朝廷仍申令以“苏松兵备副使谢琛，浙江佥事吴希由分管水利”。(43)《明武宗实录》卷98，正德八年三月辛卯，第2055—2056页。

正德九年，因都御史王真所奏，苏松兵备道之职遭到裁革(44)嘉庆《直隶太仓州志》卷51《古迹》，《续修四库全书》第698册，上海古籍出版社2002年版，第74页。，复以浙江佥事带管南直隶江南四府水利。如此一来，江南水利重新陷入了正德元年以前的困境。正德十四年以降，浙江巡视许庭光、工科都给事中吴岩先后奏称：“江南水利，数年以来，官员裁复不一，因革靡定。一遇小水，辄成大灾，乞添设大臣，专管水利。”(45)《明武宗实录》卷195，正德十六年正月癸未，第3657页。为解决这一问题，明廷决意回到成化七年之前的老路，即以应天巡抚李充嗣兼管江南水利。(46)《明武宗实录》卷195，正德十六年正月癸未，第3657页。从实际情况来看，效果并不理想，李充嗣仍奏乞添设官员协修水利，中央遂遣工部员外郎林文沛前往江南，听巡抚委任，协赞成功。(47)张国维：《吴中水利全书》卷12《敕谕》，第363—364页。待林文沛事毕还朝后，朝廷又只能将江南七府水利事属浙江按察司佥事熊允懋管理。(48)张内蕴、周大韶：《三吴水考》卷15《水绩考》，第556、557、558页。

总之，正德以来，朝廷对江南地区的治水管理机制进行了多番调整。但无论是将江南七府水利分开管理，抑或将其合并整治，始终未能彻底解决管理不力的弊病。而这一弊病，在嘉靖以后表现得愈发明显。

嘉靖十四年，兵科给事中朱隆上疏请于苏州府太仓州“复设兵备，而裁革(州)治如故”，“上乃命设兵备，州治不必革”(49)《明世宗实录》卷178，嘉靖十四年十月癸卯，第3832页。，苏松兵备道至是复置。之后，苏松兵备道一度代替浙江按察司佥事，重新承担起管理苏、松、常、镇四府水利的责任。如嘉靖四十年，应天巡抚方廉请修水利，即言“苏、松、常、镇四郡水利甲于天下，宜备查应修之处，分别工程难易，以次兴工，河夫银两，编征追补……仍敕兵备宪臣往来督课之。”(50)《明世宗实录》卷499，嘉靖四十年七月辛亥，第8264—8265页。

但苏松兵备道的本职，终究是整饬兵备，绥靖地方，时人谓其“事务之烦，甲于他省”。(51)张国维：《抚吴疏草·冯道留任疏》，《四库禁毁书丛刊》史部第39册，北京出版社1997年版，第229页。以故，由苏松兵备道兼管四府水利，确实分身无术。嘉靖四十五年，参政凌云翼请遣御史督理苏、松四府水利，朝廷遂“改差巡盐御史，仍敕浙江水利佥事带管苏、松水利”。(52)张内蕴、周大韶：《三吴水考》卷15《水绩考》，第556、557、558页。

需要注意的是，在嘉靖四十五年的朝廷决策中，除了以两浙巡盐御史临时提督苏、松、常、镇四府水利这一新举措外，复将此江南四府的治水管理权由苏松兵备道转移到浙江按察司佥事。但与之前情况颇有不同的是，嘉靖以前，由于浙江巡抚一职的空缺，杭、嘉、湖三府的税粮、水利事务长期由应天巡抚总理，江南七府的治水管理机制基本上为应天巡抚——浙江按察司佥事——府三级结构。嘉靖中期之后，随着浙江巡抚建置的稳定(53)按，嘉靖之前，浙江巡抚一职长期空缺，“或巡视或督鹾，有事则遣”(《明史》卷73《职官志二》，第1776页)。嘉靖三十一年后，定置浙江巡抚一员，常置不废。关于浙江巡抚的具体沿革，参见靳润成：《明朝总督巡抚辖区研究》，天津古籍出版社1996年版，第82—83页。，开始总管包括杭、嘉、湖三府在内的浙江省全境水利事务。那么，嘉靖四十五年朝廷复以浙江按察司佥事专理江南七府水利后，浙江按察司佥事又需听何省巡抚节制？向何省巡抚负责？

这样的管理机制，其弊端是不言而喻的。隆庆改元，对这一机制进行了微调，仍令两浙巡盐御史暂时督理苏、松、常、镇四府水利不改，浙江按察司佥事则止理省内水利事。隆庆三年，浙江巡抚谷中虚从统筹管理江南水利着眼，指出此时的治水管理机制，仍有“两浙巡盐御史兼理苏、松水利，而不及浙江之杭、嘉、湖；浙江按察司水利佥事督理浙江之杭、嘉、湖等府，而不能行于直隶之苏、松、常、镇”之弊，力请以两浙巡盐御史总理江南七府水利，其下则以苏松兵备道、浙江佥事分省办理直、浙水利事务。(54)谷中虚：《请定督理水利宪臣辖属疏》，张国维：《吴中水利全书》卷14《章疏》，第452—453页。疏上后，获得批准。(55)《明穆宗实录》卷37，隆庆三年九月丁未，第951页。

谷中虚的建议，确实在一定程度上化解了江南治水管理机制固有的弊病。但巡盐御史毕竟不是管理水利的专官，加之辖域广阔，“浙江，直隶之松江、苏州、常州、镇江、徽州五府及广德州，江西之广信府”(56)《明史》卷80《食货志四》，第1932页。等十七府一州的盐务皆需其巡视，该员是否能切实行使好管理江南水利事务的权力，令人心生疑窦。

因此，隆庆五年，浙江巡按御史吴从宪上疏对这一施行两年的政策提出商榷，其称以浙江按察司佥事专辖浙江水利是“狃于一时之见”，仍请“兼辖苏、松等府”。(57)高拱：《高文襄公集》卷12《议复苏松管粮参政并水利佥事兼辖苏松疏》，第165页。针对吴从宪的建议，内阁首辅高拱最终作出的决策是：

浙江水利佥事，兼辖苏、松等府水利，见任(兵备)副使蔡国熙，止管理兵备事务。本部移咨该部，各请换敕书，令其钦遵行事。其浙江水利佥事，亦不许越境参谒直隶抚、按，妨废职务。庶事有专责，而于国计不无少补。(58)高拱：《高文襄公集》卷12《议复苏松管粮参政并水利佥事兼辖苏松疏》，第165页。

不难看到，虽然时人普遍承认以浙江按察司佥事兼管苏、松、常、镇四府水利确实存在“统属不便”等不利因素，但相较两浙巡盐御史而言，其终究是治理水利的专官，故是年九月后，重新以“浙江按察司佥事兼辖苏、松诸郡县水利”。(59)《明穆宗实录》卷61，隆庆五年九月庚申，第1475页。

至万历四年林应训治水江南时，发现这样的管理机制仍积弊甚多，加之苏松兵备道王叔杲对于管理苏、松四府治水事百般推诿，遂上呈《题明兵道职掌水利疏》，之后直、浙二省水利基本进入分开治理的状态。如万历十六年，上敕新任苏松水利副使许应逵称：“近该抚、按官题称，江南水患不常，亟宜复设专官管理，该部议复，相应命尔前去专管苏、松等四府水利，驻扎松江府地方，兼理农务。”(60)张国维：《吴中水利全书》卷12《敕谕》，第366页。崇祯四年，户部重申：“浙江杭、嘉、湖三府，则责成水利道。南直苏、松、常、镇四府，则责成苏松常道。”(61)毕自严：《度支奏议》新饷司卷24《复河道总督题河饷考成疏》，《续修四库全书》第486册，第28页。可见，此时的政策制订者，已不愿意在合治、分治问题上再摇摆。此后，这一治水管理机制，一直沿用到明朝灭亡。

结 语

在明代太湖流域政区归属长期分裂的政治背景下，如何对江南地区的水利修治事业进行统筹管理，成为了困扰决策者的重要难题。从江南治水管理机制的演变过程可以看到，明政府相当重视江南地区的水利修治，并频繁调换管理机制以求更好地适应当地的治水形势。但是，受限于政区分裂这一大的时代背景，无论朝廷对江南治水管理机制进行怎样的调和，终究无法同时解决越境管理(合治时期)、统筹规划(分治时期)两大难题。

太湖流域川原沃衍、水网密布的自然地理环境，造就了该区域得天独厚的空间交流优势，以故江南诸府向来被视作一个紧密相连的区域共同体。明代统治者或出于充实畿辅、钳制地方的考量，将太湖流域分属两大省级政区，使得江南地域结构遭到了不可逆转的破坏。正如嘉兴人魏大中所说的：“浙西三郡、江南四郡，本块土而分，履者二之，各自为政，痛痒不接。”(62)魏大中：《藏密斋集》卷22《答田陆海》，《续修四库全书》第1375册，第124页。有识之士已经充分认识到：行政区划的分裂是明代江南社会治理水平徘徊不前的深刻症结。

由此可见，在地方管理上，行政区与自然区的统一具有相当重要的意义。建立在自然区基础上的行政区，能够有效地减少地方施政时的推诿与扯皮，提高行政效率乃至区域一体化水平。就江南区域而言，洪武十四年以来形成的行政区与自然区分裂的政治地理格局一直延续至今。如何在行政区与自然区分裂的背景下，加强相关地区的空间联系，实现彼此政治、经济体制的相互兼容，进而推动太湖流域的区域一体化进程，是考验新时代执政者的一个重要课题。