从IMF创始人怀特的视角看SDR创设和演化

蒋旭峰

国际货币基金组织（IMF）作为布雷顿森林体系的核心机构，经历了七十多年的风风雨雨。IMF历史上最大规模的特别提款权（SDR）分配在2021年8月生效。SDR诞生于布雷顿森林体系风雨飘摇之际，在1969年创设并登上历史舞台。最新一轮的SDR分配规模高达6500亿美元，是SDR创立半个多世纪以来的第四次普遍分配。如何使已分配的SDR有效地“循环”使用并扩大SDR的影响力，也成为各界关注的话题。

美国财政部官员哈里·怀特提出的“怀特方案”为1944年的布雷顿森林会议奠定了基础。在IMF成立后，怀特担任美国首任驻IMF执董，在副总裁岗位设立之前，有时还会担任IMF代理总裁岗位，扮演着重要角色，起到了举足轻重的作用。怀特在1948年8月因病辞世，未能亲身经历20世纪70年代初布雷顿森林体系的解体。如果怀特依然健在，那么他是否会在20世纪60年代末赞成设立SDR，他对SDR未来的演化又会持怎样的态度。

本文试图站在怀特的立场上，借助20世纪40年代早期的“怀特方案”和1948年怀特“贸易黄金”（trade gold） 计划所透露出的政策倾向，在货币权力的视角下，回顾SDR的创设和演化，剖析其诞生的历史必然性，并展望其未来的发展前景。

“怀特方案”与1948年“贸易黄金”方案

怀特方案

早在1941年，美国和英国分别提出了“怀特方案”和“凯恩斯方案”。两个方案都经过了多年的内部讨论和完善，尤其是“怀特方案”成为了布雷顿森林体系的基石，但由于该方案所构建的体系仍存在缺陷，这也预示着SDR等救助方案会在后来浮出水面。

“怀特方案”和“凯恩斯方案”之间有很多区别，而涉及与IMF和SDR有关的内容，主要有三个重要差异。

两个方案都主张设立一家国际机构来帮助成员国解决国际收支失衡问题，但关于该机构的规模和功能，二者的设想有所不同。“凯恩斯方案”主张以透支原则设立国际清算同盟，地位相当于一家全球超主权央行，发挥全球最终贷款人的职能，进行多边清算，其主要权力由英美两国平分，阻止美国独霸。而“怀特方案”主张设立国际稳定基金（即日后的IMF），国际稳定基金不是定位于全球超主权央行，总部设在份额最大的成员国，即美国，旨在维护全球金融稳定、促进贸易和投资增长。IMF在成立后发布的第一份年报（1946年年报）中，就有“IMF的有限作用”这一章节：“认为IMF可以凭一己之力解决当前世界经济面临的问题，是一个严重错误的想法。IMF既没有权力，也没有资源做到这一点。”

怀特构想的国际稳定基金的规模比凯恩斯希望的要小，最初设想的国际稳定基金总份额为不低于50亿美元，凯恩斯建议将国际稳定基金的总份额增至120亿美元，并建议国际稳定基金的总份额根据全球贸易总额的增长每年自动增加。最终，双方在布雷顿森林会议上妥协，确定总份额为88亿美元，并按照惯例大约每五年进行一次总份额检查。

在流动性提供机制方面有所不同。凯恩斯的思路与他早年在《论货币改革》等著述中的观点一脉相承。他反对回归金本位，希望建立的战后新国际货币体系不受制于黄金开采的数量，也不取决于一国的黄金储量和货币政策的变动，而取决于世界贸易结算的现实需要。这种体系的流动性具有无障碍扩大和减少的能力，从而能同时抵抗通胀和通缩的压力。在黄金地位的问题上，怀特虽然不是古典金本位制的强烈支持者，但在美国财政部的内部讨论中，怀特主张设立一种稳定的货币制度：政府要保证有一定的调节灵活性，同时将美元与黄金紧密挂钩，让黄金扮演美元信用锚的作用。

怀特的这一看法也能帮助我们理解他在设计布雷顿森林体系的方案时没有采取直接取消金汇兑制、直接迈入美元作为国际清偿力唯一来源的路径。根据“怀特方案”，黄金与美元挂钩，其他货币与美元挂钩，即“双挂钩”机制。美国当时的一个主要目的是要在最大程度上削弱英镑的地位，黄金的背书能增强美元的信誉。不过，二战时期提出的“怀特方案”没有充分考虑黄金产量的增长能否跟上国际贸易的发展速度，也没有设立其他补充国际储备资产，这些都是“怀特方案”的缺陷。下文介绍的怀特在1948年提出的设立贸易黄金的计划，是对他本人看法的修正。

是否设立超主权货币。凯恩斯主张由国际清算同盟发行超主权货币——班柯，将班柯作为国际间支付清算货币。但二战后的英国综合国力早已不如从前，与美方的较量也难以占据上风。其实，时任美国财长的摩根索对于创设一种国际货币持开放态度，即类似凯恩斯设立班柯的想法，来促进国际多边清算。而怀特不支持创设国际货币，他更倾向于实现各国货币之间的可兑换。怀特曾提议设立尤尼塔，但尤尼塔仅仅作为国际稳定基金的记账单位，价格和黄金挂钩，主要发挥价值尺度功能，不会发挥流通及支付手段和贮藏手段功能，这主要是因为怀特并不想因此动摇美元的顶级货币地位。

当班柯方案在内部讨论中被否决后，凱恩斯转而劝说怀特，劝他把尤尼塔打造成一个真正的国际货币，国际稳定基金成员国的贷款不是提取本国货币，而是提取尤尼塔，而尤尼塔又可以兑换成任何国家的货币。怀特否决了凯恩斯的提议，认为这是“特洛伊木马式”的班柯主张，因为美国将面临着被迫把美国份额以外的所有国际稳定基金的成员国份额承兑为美元的风险。怀特后来又在谈判过程中要求撤去设立尤尼塔的提议，理由是美国国会不可能接受一个虚假的货币单位，美元不可能以一种美国无法控制的国际货币单位计价。

从货币权力的角度来看，布雷顿森林会议和“怀特方案”是美国将经济、军事等强大综合实力加以运用，转化成国际货币体系中的收益，并为这种收益提供机制化的保障。美国同时力图打压英镑、法郎的货币地位，将美元打造成货币金字塔上唯一的顶级货币。

1948年“贸易黄金”方案（1948年怀特方案）

不过，离布雷顿森林会议召开仅仅过了四年，时局就发生了翻天覆地的变化。参加布雷顿森林会议谈判的前苏联没有加入IMF，以美国为首的西方阵营和以前苏联为首的社会主义阵营之间的对抗日趋严重。1946～1948年，受抑制需求释放等因素影响，美国和很多国家经历了二战后的高通胀。1946年，在IMF和世界银行第一届年会上，IMF理事会批准了法国、伊朗和巴拉圭三国要求提高份额的申请。1947年，法国和荷兰申请IMF成立以来的第一笔和第二笔借款。这些事件都使得怀特意识到，世界经济正面临着他所未曾预料到的挑战，他当年设想的“小规模国际稳定基金”即IMF面临“火药库”不足的问题。

怀特从1946年起担任美国驻IMF第一任执董，在1947年6月卸任，后担任IMF执董会名誉顾问。在怀特去世前不久（1948年8月），他提出了修改《国际货币基金组织协定》的主张。该方案在1948年10月才由代表拉美国家的墨西哥执董提交给IMF执董会，且这一提案也仅仅是礼节纪念性质的，因而没有在执董会正式讨论。1948年的怀特方案在中文文献中较少提及，但与怀特20世纪40年代早期的观点相比，理念发生了较大变化，尤其是提出了设立“贸易黄金”的主张。若要实施怀特的改革主张，需要修改《国际货币基金组织协定》，所以IMF并未采纳。尽管如此，该方案也能从怀特的视角，帮助理解布雷顿森林体系的缺陷，也可以从中推测怀特对于SDR的看法。1948年怀特方案的主要内容包括以下几点。

一是IMF作为国际危机救助机构的可贷资金规模太小，“我们不能期待一个小孩去做大人的事情”。现在要做的事已经变成了“巨人”的规模，IMF相对而言就变成了一个“小孩”。这和之前怀特对IMF的小规模设想相比发生了很大的改变。

二是美国等少数国家手里拥有黄金、外汇等资产，可以从全球任何国家买到所需商品，但仍有些国家缺少外汇。建议IMF发行一种称为“贸易黄金”的新国际支付手段，来弥补IMF可贷资源的不足，避免给一些为全球经济复苏作出重要贡献的国家（主要是美国）增加财务负担或者阻碍其生产力的提高。贸易黄金能帮助墨西哥等国增加进口，预计在贸易黄金创设后的五年内，每年能增加国际贸易额40亿～80亿美元。之所以考虑由IMF来发行新的国际偿付手段，是因为IMF拥有《国际货币基金组织协定》等风控机制，同时还拥有经验丰富的管理层和训练有素的职员。

三是IMF设立贸易黄金账户（或称“贸易美元账户”），为所有的成员国开设该账户，该账户和其他账户相互分离。怀特建议贸易黄金账户和IMF其他资金账户分离的思路，与日后SDR账户和IMF其他账户相分离的思路是相近的。

四是贸易黄金的分配主要面向需要储备资产的国家。在分配初期，IMF成员国可以用贸易黄金在除美国等少数国家以外的国家使用，在六年或更短的时间内，贸易黄金可以在全球所有国家使用。

总而言之，在IMF刚开始运营不久的时候，怀特提出的IMF发行贸易黄金这种新国际储备资产、扩大IMF的可贷资金规模等理念，其实都是对数年前“凯恩斯方案”中相关提议的确认。在分配贸易黄金的初期，贸易黄金不可以在美国使用，应该是考虑避免对美国物价的冲击，并减少美国的实际资源向其他国家的转移速度。究其实质，1948年怀特方案是要补充国际储备资产，但贸易黄金这种“弱势”的新国际储备资产只属于价值尺度和流通及支付手段，不属于贮藏手段，从而把对美元和美国国内经济的冲击降低到最小。1948年的怀特其实面临20世纪60年代美国决策者设立SDR时类似的心态：既需要一种新的国际储备资产来补充流动性并缓解“特里芬难题”，又不能让新的国际储备资产严重冲击美元的地位。

在设计之初，班柯、尤尼塔、SDR都是着眼于在官方部门使用。为了更好地对比班柯、尤尼塔、贸易黄金、SDR的性质异同，表1从货币的几种基本职能角度出發，把它们在公共部门所扮演的职能简要列举。

怀特是否会支持创设SDR

如果从维护汇率稳定、促进国际贸易的角度来看，布雷顿森林体系发挥了重要作用。但布雷顿森林体系也存在严重的内在缺陷，这种缺陷从20世纪60年代开始变得愈发明显，故而SDR等救助方案登上舞台是历史的必然。

仅从“不可能三角”的角度来看，从布雷顿森林协议签署直到1958年欧洲主要发达国家实现经常账户可兑换之前，各国皆实施较为严格的资本管制，要守住独立货币政策、固定汇率这两角，放弃资本自由流动这一角。欧美各国实现经常账户自由兑换后，资本项目的管制也就很难完全奏效，伴随金融市场发展和金融产品创新，绕开资本管制的渠道越来越多，商业银行深度介入了国际清偿力的创造。虽然美国等国采取了一系列救助举措，包括在1961年设立伦敦黄金总库，1962年十国集团在IMF设立借款总安排（GAB），但西方大国发现，成本不大的举措不能完全解决布雷顿森林体系的缺陷，而在保证固定汇率的前提下，完全放弃独立货币政策、牺牲经济内部均衡来保障外部均衡的代价又太大，“不可能三角”的冲突变得日益明显。在这样的背景下，西方大国会倾向守住“不可能三角”里的独立货币政策、资本自由流动，最终牺牲固定汇率则成为一种历史必然。

从货币权力的角度来看，学者乔纳森·科什纳认为，1958年其实是一个货币权力的分水岭，1958年美元在布雷顿森林体系中达到权力顶峰，1958年之后，美国的国际收支持续出现大幅逆差，美元荒开始被“美元过剩”替代，“特里芬难题”开始显现，美国开始需要依靠欧洲国家的配合，来维持国际货币体系的稳定。

一方面，从创设SDR的必要性来看，怀特应该会支持SDR的创设。布雷顿森林会议的要务是推动二战后的全球经济和贸易复苏，上述新的历史变化是20世纪40年代的怀特难以充分预料到的。私人资本市场发展带来的“不可能三角”冲击暴露了布雷顿森林体系“质”的缺陷，“特里芬难题”、缺乏替代性的优质储备资产暴露了该体系在提供国际清偿力的“量”的维度上存在信心不足问题。在这样的历史背景下，创设“纸黄金”这种新储备资产来为“双挂钩”机制增信，就成为西方大国谈判的重点。1948年怀特方案体现了怀特根据国际经济金融最新变化来进行国际经济治理构架调整的态度，也体现了他希望IMF扮演更重要角色的态度。作为布雷顿森林体系的主要构建者之一，怀特应当也会倾向在不打破体系现状的前提下进行有限的改革，例如在1967年出现英镑危机后，一旦英镑的贬值压力继续扩大，那么保护“双挂钩”机制的护城河将会决堤，怀特可能会加速SDR的国际谈判，并主张分配较大规模的SDR来试图挽救危机。

另一方面，从由IMF来创设SDR的必然性来看，怀特应该也会强力支持由IMF来创设SDR的主张。首先，参与创建IMF的怀特会倾向于认为，IMF风控机制更为完善，职业素养更为专业。1948年怀特也是基于这一原因而建议由IMF来发行贸易黄金。其次，更为重要的是，从货币权力的角度来看，怀特肯定不会让欧洲大国利用20世纪60年代的危机，将全球货币权力的中心从美国挪至欧洲。20世纪60年代，包括美国在内的西方大国、IMF提出了多种设立新国际储备资产的方案，争议的焦点主要是新储备资产是在IMF的框架下还是在其他机构的框架下设立（如法国提议的“联合储备单元”由BIS担任监理，而非放在IMF框架之下），以及新储备资产的发行范围是采取“普惠路线”还是“精英路线”（只分配给十国集团等工业大国）。

1969年最终创立的SDR是一个妥协产物，是西方主要大国和IMF方案的一个合集，美国要力保的是在IMF框架下设立新储备资产，采用“普惠路线”思路，使得IMF的成员国都从SDR的分配中受益，并且保障国际货币体系的权力中心仍然在美国。与此同时，在SDR第一轮普遍分配的数量和给予欧洲大国对SDR重大决策的否决权这两点上，美国都作出了妥协让步。在新储备资产的分配数量上，尽管美国希望SDR扮演“第一线储备资产”的作用，在最大程度上缓解美元面临的压力，但美国向欧洲大国作出让步，同意分配较少数量的SDR。谈判方在1969年9月提出SDR第一轮普遍分配方案的数量上，美方的方案是每年分配40亿美元，连续分配五年，共计200亿美元。欧洲经济共同体的方案是每年分配25亿美元，连续分配三年，共计75亿美元。最终各方达成妥协，1970～1972年，SDR连续分配三年，实际分配的数额共计93亿SDR。

同时，美国同意给与欧洲经济共同体和美国一样对SDR重大决策的否决权。在SDR创设的1969年，美国在IMF的投票权高达22.09%，但是关于SDR分配等重大决策需要的投票门槛并非单独给美国否决权的80%，而是85%，关键在于欧洲经济共同体的六国（法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡）的投票权总计为16.5%，将SDR重大决策的批准门槛设置在85%，就相当于给了欧洲经济共同体六国一个共同否决权。如果怀特是创立SDR谈判的美方主要牵头人，或许怀特的谈判立场会更加强硬一些，但谈判的主要进程和最终结果可能是近似的。诞生于大国谈判、发行量不大、功能有限的SDR并不能解决布雷顿森林体系面临的深层次难题，只是在不打破体系现状的前提下延续体系的维持时间。

如果SDR要能够解决布雷顿森林体系所面临的危机，至少应当在短期、中期、长期三个阶段内满足相应的条件。在短期内，海外美元兑换黄金的需求应能够完全被海外美元兑换SDR的需求替代，但法国、瑞士等国将SDR看成“纸”而非“黄金”，并未停止将手中美元兑换黄金的步伐，使得该条件不能满足。在中期内，美国的国际收支状况要能够改善，缓解因为“特里芬难题”引发的主要储备资产的信心问题，但美国不仅身陷越战的泥潭，对外贷款和投资大于外国对美投资，同时德国、日本等国的商品出口竞争力日渐增强，美国的国际收支状况未能改善。在长期内，若想“不可能三角”的困境得以解除，私人资本市场迅速发展的势头要得到遏制，国际资本市场的格局重新回到1940年代布雷顿森林体系创立之初的局面，各国从而可以坚守“不可能三角”的固定汇率制、独立货币政策这两角，布雷斯森林体系的核心“双挂钩”机制得以维持，但私人资本市场的迅速发展已经是不可逆转的历史趋势。因此，上述三个条件都未能达到，创设SDR不能阻止布雷顿森林体系崩溃也是情理之中的。

怀特会如何看待SDR的未来演化

从发行机制来看，SDR的发行创造是通过IMF进行分配来实现。在四轮SDR普遍分配发生之前，都出现了全球性的经济和金融危机，而且这些危机都严重冲击了美国实体经济、美国资本市场和美元的地位。第一轮SDR普遍分配是在1970～1972年，總量为93亿SDR。在20世纪70年代两次石油危机和滞涨的冲击之下，1979～1981年进行了第二轮SDR普遍分配，总量为121亿SDR。第三轮SDR普遍分配是在全球金融危机发生后的2009年，分配了1612亿SDR（约2500亿美元）。在新冠肺炎疫情发生后，高达4560亿SDR（约6500亿美元）的第四轮SDR普遍分配在2021年8月生效。回顾SDR的分配历史，SDR尚未形成常态化的发行机制，由于分配SDR需要获得IMF会员国85%以上的投票权批准，本质上近似于行政决定，而且美国或者联合起来的欧洲大国都对分配SDR具有否决权。

如果怀特在世，他应当也不会对现有的SDR发行机制进行大幅改动。SDR在历史上发挥了一定的危机救助功能，但SDR从来都不是在危机时期单独出现的，往往会伴随IMF份额增资、IMF贷款工具箱改革等其他国际协调行动。在SDR创设和演化的重大事件上，美国倾向于使用机制可靠（在美国占主导地位的IMF等框架下解决）、成本可控（解决方案不会给美国造成过高成本、不用让渡过多货币权力）、推行便捷（解决方案不会遭到美国国会阻挠并能得到其他大国支持）的方式来解决自身关切。在没有重创美国经济和金融市场的拉美债务危机、亚洲金融危机等时期，并没有通过发行SDR来帮助解决金融和债务危机。

约6500亿美元的第四轮SDR普遍分配也体现了美国在国内政治上运作的便捷性。1968年《美国特别提款权法》对SDR有关的相关事项做了详细规定：如果没有美国国会授权，在一个SDR分配基本期内，美国总统和其他任何官员、机构都不能代表美国同意接受分配超过1945年《美国布雷顿森林协议法》规定的美国份额数量的SDR。这一规定事实上界定了无需美国国会审批的SDR分配上限其实就是IMF的份额总量（4770亿SDR，约6680亿美元），也确保了IMF是基于份额为基础的国际机构。约6500亿美元的SDR分配额刚好是擦着这条“红线”的数额，美国政府可以同意SDR分配而无需国会批准，仅需和国会履行例行协商程序。

怀特当年以美国国会反对为由，拒绝设立尤尼塔，这说明怀特深切地认识到，好的设想离不开美国国内政治上的推行便捷，否则将无从落实。《国际货币基金协定》第二修正案提出把SDR打造成全球主要储备资产的目标。如果SDR能够有例行的常态发行机制，甚至是针对低收入国家的特别发行机制，那么将使得SDR朝着全球主要储备资产的目标迈进，但这也意味着对美元货币权力的冲击，因此短期内并不容易实现，想必怀特对此也不会轻易同意。

从使用机制上来看，SDR的使用主要集中在公共部门，也即在IMF内部和成员国之间。在IMF的日常运营中，SDR一方面主要扮演着支持IMF运转的“运营货币”，成员国可以用SDR来缴纳IMF日常运营类费用;另一方面，SDR扮演着换取美元等可自由使用货币的“通道货币”，可以用于帮助成员国偿还欠IMF的贷款、成员国缴纳IMF份额增资等用途。私营部门使用的不足是SDR的短板，客观而言，目前私营部门对SDR的欢迎程度远不及20世纪70～80年代。20世纪70～80年代，部分商业银行接受以SDR计价的存款、发行SDR计价的债券等;1975～1981年，全球官方机构发行SDR债券共有13次，总计高达5.63亿SDR。由于缺乏官方部门的支持，伴随美元摆脱20世纪70年代末的弱势、欧洲货币体系的逐渐建立，私人SDR市场逐渐萎缩。

目前热议的扩大SDR“循环使用”将帮助SDR焕发生机，可能的方案包括在IMF设立“复苏及可持续基金”（RST）来给成员国提供援助，扩大对IMF的PRGT基金的支持以更好地帮助低收入国家，扩大SDR在其他国际机构的使用等。这些方案的细节尚待明确，但它们的共性在于都是扩大SDR在公共部门的使用。如果要让SDR真正朝着超主权货币的方向发展，离不开拓展SDR在私营部门的使用。

历史上曾有过多次建设SDR替代账户的讨论，是将成员国暂时不用的外汇储备（主要是美元）汇集起来，投资于国际金融市场，与此同时，成员国将持有SDR标价的债务凭证，实现外汇储备管理的多元化。如果能得以施行，IMF成员国将获得比单一主权货币更为稳定的资产，促进多极储备货币格局的发展，同时极大地增加SDR在私营部门的使用，SDR会成为一种更具交易和投资属性的国际货币。在20世纪70年代末美元面临压力时，就SDR替代账户的谈判是最接近终点线的一次，但最终因各方无法就由谁来承担汇率风險、利率风险、投资风险等改革成本达成共识而折戟。

从货币权力的视角来看，站在1979年欧洲大国的角度，刚刚扬帆起航的欧洲货币体系成败未卜，可以利用SDR替代账户和欧洲货币体系“两条腿”同时走路来挑战美国顶级货币的权力，但随着欧洲货币体系建设的不断深化，再到欧元于1999年正式启用，欧洲大国对于借助SDR平台来挑战美元霸权的意愿日渐降低，SDR在一定程度上反而会成为欧元的潜在竞争对手。如果怀特在世，对于SDR替代账户这种由美国来承担改革的主要成本、推动对美元不利的改革方案，他大概率也会果断说不。推动SDR在私营部门的使用，势必会给美元制造一个强劲的对手，除非有强大的外力推动，否则怀特对此应该不会支持，就像他当年坚决反对设立班柯一样。

SDR生于危机，也在历次危机中焕发活力。SDR的循环使用会给一些中低收入国家和重债国提供及时的帮助。尽管SDR在利率、定值等方面都在不断改进以提高其吸引力，但提升SDR更大作用的障碍一直存在，主要是在私营部门的使用有限。在弥补短板、提升功能方面，SDR还须迈出扎实的步伐。

SDR承载着国际货币体系改革的很多期待。在国际货币体系改革中，SDR不会缺席，但也只是可能的平台之一。从上述对SDR创设演化的回顾和货币权力视角的分析可以看出，短期内希望SDR成为超主权货币或是借助SDR快速推动国际储备资产多元化，都是过高的期待。怀特如果在世，他对SDR的态度应当是始终如一的，在力量允许的范围内，他不会支持任何货币或储备资产来冲击美元的顶级货币地位。怀特的态度其实是可以代表美国决策者的主流态度的。在后布雷顿森林体系下，美元摆脱了黄金的桎梏，无需国际协调行动来维持“双挂钩”机制，怀特决策时捍卫美元利益的立场只会比20世纪40年代更加坚决。

SDR的创设和演化历史也表明，在设计SDR以及国际货币体系改革的方案时，明确美国等主要行为体的利益、成本、动机是改革成功的前提，美国在设立SDR时向欧洲大国作出重大让步、设立SDR替代账户的提议失败等都是正反例证。如果能在有利时机提出方案完备、成本分摊机制完善的改革提议，改革提议获得成功的机率也会大为提高。

（作者单位：中国社会科学院大学）

责任编辑：孙 爽