档案工作的变革方向与发展路径

娄海婷

摘  要：新的时代背景下，档案工作的变革与发展面临着新局面和新选择。以档案工作中存在的主要矛盾和问题为切入点，提出档案工作在管理、法规和信息化三个方向变革的目标和任务，在此基础上进一步明确档案工作发展的三条路径，即顶层设计谋全局，法治保障明监督，平台建设促转型。

关键词：档案工作变革;档案工作发展;档案工作主要矛盾

Abstract：  Under the background of the new era， the reform and development of Archives work is facing new situations and new choices. It is the logical starting point of this paper to discuss how to find a new direction and development path from the principal contradiction. This paper analyzes the principal contradictions and problems existing in the current Archives work， and puts forward the goals and tasks of the Archives work in the three directions of management， regulations and information. On this basis， further clarify the three development paths of Archives work， that is， the top-level design seeks the overall situation， the rule of law ensure clear supervision and platform construction to promote transformation.

Keywords： Archives work reform; Archives work development; Principal contradictions in archives work

1 引言

2020年6月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议表决通过了新的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》），为新时代档案事业高速、高效和高质量发展提供了坚实的法治保障。

从20世纪50年代新中国档案事业创建初期开始，除十年动乱时期之外，在全面建设时期、全面恢复时期和全面快速发展时期等几个重要历史阶段，档案工作始终围绕着解决“社会迅猛发展与档案和档案事业发展相对滞后”这个主要矛盾不断运动和快速发展。其中，冯子直（1996）认为档案事业的基本矛盾主要表现为三个方面，即社会、自然和档案事业本身，并进一步指出在这些矛盾中，社会的经济、政治、文化活动与档案、档案工作的矛盾是决定性的矛盾 ，制约着其他两个矛盾，而其他两个矛盾的解决又须服从于这一决定性矛盾的解决。正是这些基本矛盾的对立统一运动，成为推动档案事业发展的动力，这个主要矛盾同样贯穿于我国社会主义初级阶段档案事业发展过程的各个方面。[1]吴建华、高胜楠（2018）在《论新时代档案工作的主要矛盾》一文中明确指出，新时代档案工作的主要矛盾是“社会迅猛发展与档案事业发展相对滞后之间的矛盾”。从矛盾双方出发进一步解释新时代背景下档案事业发展的相对滞后性的五个表现形式：全社会的档案意识薄弱、档案部门的服务意识有待加强、信息技术的应用相对緩慢、档案事业管理体制活力不足和档案事业与社会各项事业的融合度低;并据此提出了密切档案事业与社会发展的关系，构建档案现代管理模式，加强档案文化建设，全维度、全过程破解新时代档案事业发展中的难题等应对策略。[2]

2021年6月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）。《规划》确定的发展目标是，到2025年，档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化取得实质性进展，形成与新时代中国特色社会主义事业相适应的档案事业发展新局面，为建设档案强国奠定坚实基础。[3]

2020年12月29日，陆国强局长在全国档案局长馆长会议上的工作报告中明确，全国档案事业发展不平衡不充分的问题还比较突出，档案工作现代化程度不高，围绕中心、服务大局的能力需要进一步增强。[4]

从认识档案工作主要矛盾开始和国家档案事业发展的规划来看，管理、法规和信息化是档案工作的重点连接点，即管理是档案工作的基础，法规是档案工作的保障，信息化是档案工作的支撑，这三者是“社会迅猛发展与档案和档案事业发展相对滞后”这一主要矛盾的重要根源，也是指引档案工作变革的三个主要方向。

2 档案工作的变革方向

2.1 管理。首先，进一步确立档案行政管理工作的主导作用和主体地位。新《档案法》第二章第八条再次重申了国家档案主管部门对全国档案事业的统筹规划和组织协调，建立统一制度，实行监督和指导的职责，这与国家治理现代化强调的坚持党的领导和国家主导的主旨是一致的。[5]

其次，推动档案行政管理工作迈入档案治理体系建设的新阶段。陆国强局长指出，2020年是地方档案机构改革后档案工作在新的体制下全面运行的一年。各级档案部门进一步统一思想认识，提高政治站位，主动适应机构和职能调整，坚持优化协同高效原则，从完善体制机制入手，在工作方式和运转模式上积极探索创新，扎实做好机构改革“后半篇文章”。“国家治理现代化的过程也就是国家治理法治化的过程，国家治理现代化必然要表现为国家治理法治化，并通过法治化引领和保障现代化。”[6]鉴于我国档案行政管理部门的历史归属以及新《档案法》的立法设定，档案行政工作的重点任务必然是由传统的档案行政管理走向档案治理。机构改革后，局馆分设，档案行政管理开始迈入档案治理发展的新阶段，因此，档案治理现代化的过程也就是档案行政管理工作法治化的过程，档案行政管理工作法治化是档案治理现代化发展的历史必然。

最后，提高档案管理现代化进程的协同共治能力。2021年的《规划》对档案管理提出了更高、更具体的要求——档案管理现代化。这里强调的是档案管理部门的改革方向，即进一步明确了档案馆工作和档案室工作的目标和任务。档案管理部门与档案工作不是孤立存在的，它与社会其他部门、其他工作有着不可分割的联系。对档案馆来说，一是需要明确自身的定位;二是要处理好经济效益和社会效益之间的关系;三是要处理好档案馆内外部之间的关系，走出一条定位清晰、治理高效的现代化发展道路。

2.2 法规。法规是档案工作的保障。《规划》明确：“十四五”时期，社会主义法治国家建设和新修订《档案法》施行，迫切要求深化依法治档、提高档案治理能力和水平。从国家档案事业发展的不足看，还存在着档案法规的适应与施行、档案治理与全面依法治档的要求还有一定差距等主要问题。

首先，档案法规的适应与施行。截至2020年9月，我国共有档案法律1部，行政法规3部，部门规章32件，规范性文件60件，另外还有大量的地方性法规和档案标准。[7]在完善档案法规体系方面，各级档案行政管理部门特别是副省级以上档案行政管理部门有许多工作要做。新《档案法》第三条明确，“……把档案事业纳入国民经济和社会发展规划，将档案事业发展经费列入政府预算，确保档案事业发展与国民经济和社会发展水平相适应。”[8]通过立法解决突出问题，从法律上解决档案工作与经济社会发展的不相适应的问题。新《档案法》的颁布与实施，将带动档案法规规章的全面修订，进而提高档案法规规章的完整性和规范性，整体推进档案法规体系的完善和进步。

其次，档案治理与全面依法治档的要求还有较大差距。2015年7月29日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，在全国推广“双随机 一公开”监管模式。[9]把“双随机 一公开”监管模式纳入依法治档、依法行政工作中，切实解决当前存在的检查随意和执法不公、执法不严等问题，既是档案执法工作的有效手段，同时也是提高监管效能、提升档案治理能力的主要途径。

2.3 信息化。档案治理的现代化，应与科学技术的发展、信息技术的普及和广泛应用相适应。《规划》提出，要在2025年使档案信息化建设再上新台阶，进一步融入数字中国的建设，信息化与档案事业各项工作深度融合。这里至少应该有两层意思，一是管理对象以信息化的方式产生，二是管理手段应普遍地采用信息化技术。各级档案部门要以国家推动电子政务、电子商务特别是网上政务服务——“一网通办”为契机，深入研究档案信息化面临的现实问题，提升档案信息化能力及推进“强基工程”的实施。在全国档案信息化基础性关键性领域开展专项建设，推动档案信息化固本强基迈上新台阶。[10][11]

档案工作从传统到现代化的转型最明显的表现形式就是信息技术的改革与创新，技术的突破与发展也是提升档案治理能力的关键要素之一。在信息化发展进程中，如何把握高新技术发展具体应用的节奏和适用性？如何保障档案信息的安全？如何整合档案信息资源并实现跨区域、跨部门和跨行业之间的交流与利用？如何利用信息技术更好地实现档案部门的社会效益？这些都是今后档案信息化发展的主要方向，也是解决档案工作主要矛盾的变革之道。

3 促进档案工作发展的路径

3.1 顶层设计谋全局。首先，做好顶层设计。档案主管部门的职责之一，是要明确档案事业未来的发展思路。按照新《档案法》规定，档案主管部门承担对档案事业“统筹规划和组织协调，建立统一制度，实行监督和指导”的责任。要履行好这项责任，就必须准确把握档案事业发展现状和长远趋势，找出存在的问题，探寻解决这些问题的办法，规划档案事业发展的路径，对我国档案事业发展进行全局性、长远性的谋划、设计。

其次，确定档案管理现代化发展模式。机构改革后独立运行的档案馆面临着如何选择实現“五位一体功能”的路径和方法的问题。第一，档案馆应按照时代发展的要求，凸显出其公共服务性，并进一步明确自身的服务功能定位。第二，档案馆的转型发展同时也是我国政府转型发展的一个有机组成部分。例如，多地政府提出“最多跑一次”服务理念的实现就离不开机关档案工作的支持。第三，处理好内外部关系，积极面向全球档案治理。

3.2 法治保障明监督。首先，加快档案行政法规规章的修订工作。及时启动与新《档案法》配套的《中华人民共和国档案法实施办法》《档案馆工作通则》《机关档案工作条例》等法规规章的修订工作，进而推进地方和各领域档案法规规章的修订。

其次，明确监管的渠道。新《档案法》增设了“监督检查”专章，主要就档案法在实施过程中，各级档案主管部门以及有关机关，对涉及档案的行为活动依法进行检查和监督管理，并相应地对法律责任提出规定要求，这有助于规范档案行政权力的运行，推进档案主管部门依法行政。具体途径可从自身监管、联合监管、引入第三方监督等三方面展开。

再次，推动档案行政执法和档案行政监督工作常态化。档案主管部门对所辖区域内的机关、团体、社会组织和企业事业单位的行政执法检查，特别是“双随机一公开”工作应当持续进行，最好将五年一轮的检查缩短到三年或两年一轮，并实现检查对象的全覆盖。对下级档案行政管理们的行政监督检查工作也应当加强，实现一年、至少两年一轮，切实运用好法治手段，依法推进档案工作的进步和发展。

最后，做好档案法治绩效的评价工作。可采取上级对下级的内部评价和委托第三方，如司法行政管理部门或专家组形式进行的外部评价两种方式，对档案法治工作的成效进行总结，查找问题，寻求对策，不断改进工作方法，进而推动档案法治工作的持续、高效发展。

3.3 平台建设促转型。其一，建立档案信息安全平台。在电子档案信息系统与网络管理方面，要严格界定涉密系统与非涉密系统的界限，落实国家信息系统安全管理政策，按照分级保护和等级保护标准对涉密系统与非涉密系统进行检测，完善档案行业网络与信息安全信息通报机制，开展档案网站安全监控和绩效评估，确保档案系统与网络的安全。在传统载体档案的数字化资源方面，从数字化作业开始严格把关，要形成一套严格的技术操作规范体系，按照不同的载体类型严格遵守不同的技术规范，落实不同的技术要求，作业过程中时刻调整电子载体的兼容格式，存储容量等硬性技术要求，转型后要及时建立后台数据库和实时安防系统，根据访问需求和实时数据进行扩容增容，同时保证平台不被恶意攻击和数据泄露。

其二，建立档案查询利用服务平台。2019年起，国家档案局启动了全国档案查询利用服务平台建设。近期目标是搭建一个尽可能多地容纳各级综合档案馆的网络平台，远期目标是将全国各级综合档案馆全部开展互联网和移动端，将档案查询利用服务融入区域内“一网通办”服务体系，推动档案查询利用服务延伸到村、社区基层一线，促进档案公共服务的均等化和便捷化。[12]

同时，新《档案法》也明确“国家推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用。”[13]此外，将继续推动各副省级市以上档案部门接入电子政务内网，探索利用电子政务内网开展档案利用、信息报送、业务监督指导等工作，以业务应用驱动档案信息化。

其三，建立档案宣传平台。鼓励社会力量的参与，增加档案宣传范围，扩大档案宣传效果。为此，必须加强档案宣传工作，通过宣传普及档案工作知识，扩大档案工作影响，进而提高全社会的档案意识。

其四，建立档案国际交流平台。推动档案事业健康发展，也要有国际视野，广泛开展国际交流，在国际上发出中国声音、讲好中国故事，同时引进国际有益经验，为我们的发展提供借鉴和参考。为此，档案主管部门要做好档案国际交流方面的组织工作和渠道的开拓工作。

其五，建立档案专家智库平台。在档案工作存在的问题中，队伍建设成效不够明显也位列其中。2018年起，国家档案局完成首批全国档案专家选拔工作，选拔全国档案专家106名，其中领军人才31名，支持档案专家参与政策论证、项目评审、教育培训、课题研究、学术交流等活动。积极落实“人才强档”工程，构建档案专家智库平台，结合专家在档案工作不同领域之所长，建立梯队合理的人才队伍，[14]进而促进档案事业的进步与发展。

4 结语

关于档案工作变革方向和发展路径的讨论基于三个背景。首先，在机构改革背景下，法律和国家政策明确档案工作姓党，局馆分设后作出的职责调整，更有利于档案事業的转型和发展;其次，伴随着新《档案法》的施行，档案工作变革的方向和发展的路径愈发明晰，依法治档、依法行政将进入新时代、驶入快车道，档案治理法治化和现代化将成为历史的必然选择;最后，随着《“十四五”全国档案事业发展规划》的印发，档案工作在发展过程中凸显出来的问题愈发明显，如何适应“十四五”时期发展目标和工作原则就成为促进档案工作变革和发展的压力和动力。

参考文献：

[1]冯子直.论档案事业的基本矛盾、基本性质、基本规律和档案工作者的思维方式[J].档案学通讯，1999（04）：4-11.

[2]吴建华，高胜楠.论新时代档案工作的主要矛盾[J].档案学通讯，2018（05）：4-8.

[3][10][12][14]中华人民共和国国家档案局.中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].[2021-12-09].https：//www.saac.gov.cn/daj/toutiao/202106/ecca2de5bce44a0eb55c890762868683.shtml.

[4]中华人民共和国国家档案局.在2020年全国档案局长馆长会议上的报告[EB/OL].[2021-12-12].https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202101/2d00d00de2c54e9b87bd429843ba98b2.shtml..

[5][13]北大法宝.《中华人民共和国档案法》[EB/OL].[2021-12-10].http：//www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx..

[6]张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学，2014（04）：5-27.

[7][8]中华人民共和国国家档案局.档案政策法规库[EB/OL].[2021-12-15].https：//www.saac.gov.cn/daj/xzfg/dazc_list.shtml.

[9]国务院办公厅.关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知[EB/OL].[2021-12-16]http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/05/content_10051.htm.

[11]常大伟.国家治理现代化背景下档案事业管理转型的方向、难点与路径[J].档案与建设，2019（09）：18-21+43.