环境民事公益诉讼中检察权的定位与优化路径

王嘉伟（北京理工大学 法学院，北京 102488）

环境公共利益包含环境类公共利益、资源类公共利益与生态类公共利益[1]，由于人们对公共利益所享有的权利和承担的义务并不明确，且公共环境资源在使用上具有竞争性与非排他性，人们出于自利的本能趋于最大化地利用公共资源而不愿为其承担义务。为了防止公地悲剧的发生，制度经济学提出的一个重要方法即是界定产权，尤其主张通过私有化来防止资源与环境的破坏。在我国以公有制为主体的经济制度下，大部分的环境资源实际上是通过承包、租赁等各种形式来加以利用的，由于实际利用人取得的并非完全意义上的所有权，其可能会对公益的受损漠不关心，在实际利用人“意思自治”的私益处分背后隐藏着公共利益受损的风险。我国早在1979年颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，且制定了众多的环境保护法律法规，法律不可谓空白，可为何环境污染问题却依旧严峻？行政机关本应当发挥环境执法方面的优势，以其专业性和主动性承担起保护环境公共利益的职责，可在秦岭别墅违建事件、恒大海花岛事件中政府监管为何缺位？甚至与企业共谋？2017年《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的修订正式确立了检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼制度，检察机关逐步成为环境公益诉讼中的重要力量。除了法律赋予的提起公益诉讼的主体地位之外，在监察体制改革和司法改革背景下，检察机关介入本应是行政执法的领域有何法理依据与优势，只有结合我国的实际国情才能对上述问题有一个合理的解释。目前学界的研究大部分是从检察权与行政权的关系[2]、检察机关的民事诉讼主体地位[3]、检察机关与环境保护组织的功能定位[4]等角度出发，鲜有学者从我国的实际出发，结合行政权力的实际运作情况审视检察权介入的积极意义，也忽略了监察体制改革和新一轮司法改革对检察权环境民事公益诉讼中的积极作用。现有研究均缺乏在整体制度环境下的分析，更多的集中于某一方面，须从我国的国情以及制度运行的实际情况出发，才能看到检察权的介入对环境公共利益保护的积极影响。本文从环境公共利益保护的困境出发，分析了检察权应当在环境民事公益诉讼中发挥更大的作用。从我国监察体制改革与司法改革的背景来看，检察机关介入具有理论基础及体制优势。基于目前学界对检察权介入环境民事公益诉讼的争议，本文提出了检察机关在环境民事公益诉讼中维护环境公共利益的优化路径。

一、环境公共利益保护亟待检察权发挥更大作用

（一）产权缺失下的“公地悲剧”

1968年，英国学者哈丁发表了《公地的悲剧》一文，首次提出了“公地悲剧”理论模型，文章题目中的“the commons”并不仅仅指的是公共的土地，将它译为“公共资源”或许更合适。环境公共利益即属于一种公共资源，具有消费中的非排他性与竞争性，每个人都可以自由使用公共资源而无法阻止其他人的使用，同时任何一人对该公共资源的利用都将导致公共资源的减少，人们出于自利的动机而倾向于使用该公共资源而不承担相应的成本，这种负外部性的存在造成公共资源往往被过度使用甚至浪费，政府可以通过管制或税收的方式来解决这个问题。曼昆在书中强调了产权的重要性，“当产权缺失引起市场失灵时，政府可以通过界定产权从而减少行为的负外部性，政府有时也可以把公共资源变为私人物品，从而减少公共环境无人关心的现象”[5]246。由于我国以公有制为主体，事实上存在大量的公共物品，环境公共利益即是重要的一类公共物品。在我国坚持社会主义公有制不动摇的前提下，只有通过合理的制度构建才能实现环境公共利益的有效保护，防止大量的公共利益陷入公地悲剧的境地中。公共信托理论认为环境等公共资源属于全民所有，公民将管理公共物品的权力委托给政府行使，从而在公民与政府间构建起信托关系[6]。环境公共资源国家所有仅仅是名义上的，这种所有权的本质是代管权。然而这种“委托-代理”结构也容易造成委托方与代理方激励与责任的不一致问题，代理方可能并非为了委托方的利益最大化而行事。并且由于国家乃法律上一抽象的实体，特定公共利益的保护仍需代表国家公权力的特定机关来执行，对具体的公权力机关而言，保护环境公共利益既为其代表国家所行使的权利，也是其作为公共利益维护者的职责。我国大量存在的公共资源一定程度上造成了高昂的代理成本，环境资源领域的失职渎职、贪污腐败、浪费现象十分严重。

（二）不完全产权下的私人保护失效

合理明晰的产权，能够有效地减少公地悲剧的发生。然而产权并非一个精准的法律用语，在《法和经济学》一书中，作者写道：“产权赋予所有者处理事务的自由。构成所有权的法律权利束具有三重含义，认识到这一点对于理解产权是至关重要的……”[7]66在书中，其产权的概念更类似于法律上所有权的概念，指对物有完全排他的权利。我国各式各样的产权登记证书，含义也更多的是类似于所有权的概念。但实际上，我国所强调产权改革并非是完全地使私主体获得资源的所有权，更多则是通过承包、租赁、使用等方式获得一定资源的使用权，其属于一种“不完全的产权”。不完全产权的权利人并非对物有排他的权利，其使用权、收益权、处分权中的部分权能受到限制[8]。我国《民法典》规定了建设用地使用权、土地承包经营权等类型的权利，这些权利在范围以及内容上存在差别，所有权是最为圆满的产权，因为所有者可以对物最为全面的支配，而其他并非圆满的产权的内容则需要通过法律与合同去界定[9]230，目前我国仍存在自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰的问题。自2019年推进的自然资源资产产权制度改革也在试图构建我国的自然资源资产产权体系，试图明确界分不同产权之间的界限，然而我们不禁要问，这样的产权真的足够明晰吗？目前我国的自然资源在所有权方面形成了国家所有与集体所有的二元所有格局。以农村土地为例，土地承包法也规定了发包方与承包方各自的权利与义务，比如承包方应承担依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害的义务，发包方有权制止承包方损害承包地和农业资源的行为，在双方的权利义务主要通过合同以及土地承包法进行界分的条件下，很容易出现双方权利义务规定的空缺。在承包方获得了一项不完全的产权时，如果承包方与污染企业达成一项交易而允许企业污染土地，承包方也获得了相应的补偿，是否潜在地损害了集体的利益？在我国公有制占主导的前提下，这种不完全的产权还有很多，这都导致了很多财产的所有者与实际使用者存在事实上的分离，如此的制度安排会极大地增大代理成本，很多看似“自治”的领域蕴含着公共环境利益的损害。笔者并非认为应无限扩大公共利益的范围，只是应当注意到在私益的背后隐藏的公共利益受损的问题。

（三）地方法团主义模式下的政府监管失灵

行政权具有更加灵活、更加主动以及更加专业的优势，司法权与行政权应当有合理地分工，只有在行政权力无法有效监管的情况下，司法机关才应进行适度的干预[10]。我国早在1979年就已制定了《环境保护法》，并且出台了不同方面、不同层级的法律法规。然而，严重出现的环境污染现状已证明了这些法律并未得到很好的实施。造成如今环境公共利益受损并非法律不充分，而是法律并未得到良好的贯彻执行。地方法团主义有助于解释这一现象的产生[11]，地方法团主义又称为“地方政府公司化”，主要是指地方政府通过抽取利润、控制稀缺生产资源投入等方式，积极推动企业的发展壮大[12]210，地方政府与企业形成了利益共同体。从央地关系的视角看，中央政府单一的GDP考核机制、财政分权等因素致使地方政府热衷于与企业合谋，造成政府监管的失效。做大做好地方的GDP数字是地方政绩的一个重要因素，而环境要素等指标的考核需要长期的投入，难以在短时间做出成绩。在这样的政治锦标赛的激励体制中，地方政府往往牺牲环境利益让位于经济发展，造成了生态环境的进一步恶化[13]。这也造成了在我国现有的体制下，行政权力的监管经常会出现政府失灵的情形。在近期一些热点的环境案件中，比如在秦岭别墅违建案、白洋淀水污染事件中我们都可以看到行政监管的缺失。政府权力在很长一段时间内缺乏制约与监督，尤其是缺乏司法权对其的监督，司法权的介入显得必要。2017年新修订的《行政诉讼法》规定了检察机关可以提起检察行政公益诉讼，使得政府的职权也受到了检察机关权力的监督。张军检察长也指出：“当下，政府及其部门行政执法不到位导致的公共利益得不到有效维护、保障的问题更为突出，检察监督、公益诉讼的重点应在这一领域更加着力。 ”[14]

（四）社会组织存在缺陷下的社会救济缺失

随着改革开放以来国家与社会的结构性分离，公民的服务意识以及权利意识不断增强，各种非政府组织也逐渐地参与到社会公共事务管理的过程中。但由于经济水平及文化的差异，我国的社会组织在社会治理中的作用远不及西方发达国家，且其活动受到了严格的管制。第一，从法律规范出发，我国的《环境保护法》第十八条为社会组织提起环境民事公益诉讼设置了严格条件，包括需要依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录，这使得社会组织通过诉讼的方式维护公共利益的作用极为有限。且不论这样的规定是否合理，如此严苛的规定使众多社会组织难以达到提起诉讼的标准，而检察机关的介入可以弥补社会组织不发达下的社会救济缺失[15]。第二，社会组织自身也存在缺陷性，环境保护组织往往面临资金匮乏、专业能力欠缺、组织机构不规范的情况，这些都限制了环境保护组织利用社会力量发挥更大的作用[16]。并且囿于其社会团体非政府性、非营利性的定位，在缺乏社会捐助及法律赋予的强制力下，其调查举证能力都有所欠缺。第三，社会组织提起环境民事公益诉讼不得牟取经济利益使其缺乏动机。一方面我国法律坚持社会组织非营利性的定位，规定其不能牟取经济利益；另一方面社会组织提起公益诉讼可能需要在先期垫付高昂的诉讼费用并承担败诉的风险，可能会使社会组织缺乏提起公益诉讼的激励。在此方面可以对比消费者保护领域的职业打假人现象，无论其是否符合消费者的定义以及动机为何，在客观效果上，职业打假人通过打假获取赔偿确实在一定程度上有助于食品安全、产品质量的维护。最高人民法院发布的《中国环境资源审判（2020）》和《中国环境司法发展报告（2020）》显示：环境公益诉讼案件与生态环境损害赔偿案件增幅明显。2020年，全国法院审结社会组织提起的环境民事公益诉讼案件103件，同比上升77.6%；审结检察机关提起的环境公益诉讼案件3454件，同比上升82.3%，审结生态环境损害赔偿诉讼案件62件，同比上升72.2%，可以看到检察机关提起环境公益诉讼成为“绝对主力”[17]。社会团体提起的案件数量远远低于检察机关提起的案件数量。在我国社会组织不发达的现实下，检察机关的介入可以有效弥补环境公共利益维护者的缺位。

二、环境民事公益诉讼中检察权的定位与优势分析

（一）环境民事公益诉讼中检察权的定位

1.检察机关是公共利益的维护者

环境资源属于国家所有，在制度的实际运行上，需要特定的国家机关以国家的名义行使环境公益保护的职责。传统理论将环境公益保护职责更多地赋予行政机关，因为行政权具有主动行使、更加灵活、专业的优势。然而由于行政手段的局限性，其保护效果也具有缺陷。尽管有学者呼吁应改变环境民事侵权责任的定位，但环境侵权责任派生于传统民法中的填补责任，目前通说认为其属于一种民事责任[18]，从实然层面分析，行政手段仅限于警告、罚款等等措施，污染者通常被处以高额罚款，可受到损害的环境公共利益却依然未得到修复，环境侵权诉讼体现了“谁污染谁治理”的现代环境治理观,真正使得污染物企业为其“外部成本”买单。尽管“生态环境损害赔偿制度”赋予了行政机关民事诉讼的主体资格，使得行政机关也可以通过民事诉讼途径使受损的环境得到修复。然而，根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》的规定，其所定义的“生态环境损害”的范围非常有限，限定为“较大、重大、特别重大突发环境事件、在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区”等条件，这使得众多环境公共利益并未受到行政机关提起公益诉讼的保护。检察机关既非法定的自然资源所有者，也非管理环境资源的特定机关，但是不同公权力之间的管理有交叉重叠之处，检察机关同样负有公共利益的维护职责，在行政权无法有效维护公共利益时，检察权应当发挥最后的救济功能。纵观英美法系和大陆法系，无论是将检察权定性为行政权还是司法权，抑或是认为检察权具有行政权与司法权的双重属性，都承认检察机关的职责是维护公共利益[19]。《人民检察院组织法》第二条规定人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施。检察权维护环境公共利益具有独特的价值与功能，检察机关的适度介入能够有效地弥补行政权力的不足，有利于构筑各权力相互监督的体制，实现了公权力之间的高效联动。2018年修订后的人民检察院组织法规定了检察院依照法律规定提起公益诉讼的职权。在我国民事诉讼法和行政诉讼法中，关于起诉主体的法律规定长期奉行利害关系原则，民事诉讼法与行政诉讼法的修改都突破了严格意义上的利害关系，也使得在传统行政诉讼法上不可诉的行政行为开始被纳入了司法审查的范围，为检察权积极发挥公共利益维护职能提供了制度上的依据。

2.检察机关是法律监督机关

我国宪法与人民检察院组织法规定检察院是国家的法律监督机关，通过上文的分析可以看出我国在立法方面对于环境保护有着较为严格的法律体系，问题的关键是法律并未得到严格地执行。由于我国的单一制国家体制，法律的执行往往还是由地方行政机关来落实。在法律实施的过程中，由于中央与地方的利益存在不一致性，这就导致了与制度设计相违背的政府行为发生。特别是在现行的官员晋升机制下，政府官员往往受到短期利益的驱使，而公共服务的提供以及资源保护对地方官员任期内的经济绩效却少有助益处，这往往诱发了地方政府的短期行为。导致地方政府所承担的公共服务职能往往让位于经济发展，造成环境污染问题的恶化。最近几年在中央政策的不断引导下，通过将环境指标纳入地方政府的考核范围，地方政府也开始逐步重视生态环境等公共物品服务的提供。而检察机关的定位正是法律监督机关，其不仅仅是公共利益的维护者，同时也是维护法制的统一、贯彻法律执行的国家机关。在中央与地方目标存在偏离的情况下，检察机关监督职能的有效发挥可以保证法律的有效执行，从而使环境保护的各项法律制度得到有效地落实，打破地方政府对于环境资源事项的垄断性权力，通过制度性的“分权”以及法律监督机制，有效地规范政府的行为。地方政府追求经济发展不应当以牺牲经济环境为代价，检察权的介入为地方追求经济发展划定了法律的边界，有利于保障环境保护法律的贯彻实施。

（二）环境民事公益诉讼中检察权的优势分析

1.司法改革背景下检察机关的相对独立性

我国宪法规定人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。然而在实践中，司法权仍具有地方依附性，现行体制下地方党政机关掌握了法院的人财物等相关权力，司法机关在环境保护方面存在着地方保护主义倾向。党的十八届三中全会明确了司法属于中央事权，提出推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，从而探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，新一轮司法改革下，司法机关更多的带有“省内直管”的性质，司法机关将实现与地方行政机关的相对独立，这有利于检察机关更加独立地发挥检察权，起到对行政权的监督制约功能，防止地方利益的掣肘。

2.监察体制改革下检察机关职能的调整

我国监察体制改革预留了检察监督机制的创新空间，在国家监察体制改革之下，属于检察机关的监察权被划归监察委员会，这使得检察机关在改革下权力被削弱，检察机关会积极拓展其在公益诉讼中的职能来弥补权力的丧失，这也使得检察机关有动机积极介入公益诉讼。检察机关有充足的专业能力以及人员物质保障在环境公共利益保护中发挥更大的作用，并且由于检察机关行使国家公权力，其在调查取证等方面比个人以及社会组织有着更强的能力，检察机关拥有专门维护国家法律统一实施所需要的专业检察队伍，且具有国家法定的地位，在人员素质、经费保障方面一般优于其他主体。在检察机关的权利被划归监察委之后，检察机关将有更多的精力来实施环境公益的保护，在环境保护的协同治理方面能够起到积极的作用。根据近年来检察机关提起环境民事公益诉讼情况的现实来看，检察机关提起的环境民事公益诉讼数量远远超过了环境保护组织，并且取得了良好的成效。

3.检察机关的介入能够有效节约司法资源

检察机关最主要的职责是通过提起刑事诉讼来维护刑法所保护的法益，通常刑法所保护的环境法益的概念小于行政法所保护的环境公益和民事侵权中的环境法益，刑法惩罚的是最为严重的破坏环境法益的行为。检察院起诉的环境违法犯罪通常与公共利益中环境问题密切相关。然而，仅仅进行刑事追诉并不能使受损的生态环境得到修复，刑事附带民事诉讼可以在一个诉讼中实现刑事法益与民事法益的双重保护。检察机关在刑事起诉的同时提起附带民事公益诉讼具有天然的优势，其避免了证据的重复收集，也避免了庭审过程的重复，能够有效地节约司法资源。一些法院还积极探索开展环境行政附带民事公益诉讼案件，诉讼复合性增强了不同部门法对环境公共利益的协同保护。

三、环境民事公益诉讼中检察权作用的优化路径

（一）合理界定检察权介入环境民事公益诉讼的属性

传统的行政处罚属于行为责任而缺乏对已经发生损害的填补，导致通过行政方式解决环境问题，虽然执法充分并做出严厉的行政处罚，但是被损害的环境却并未得到修复。修复被破坏的生态环境依然被视为一种损害填补型的民事责任，责任的性质决定其必须通过民事诉讼的方式来加以解决。检察机关行使的是公共职能维护公共利益。检察机关行使公权力实质上与污染者不平等，但是由于其民事责任的性质，决定检察机关只能通过起诉的方式，通过司法途径来加以解决。有学者指出，我国公益诉讼制度存在公益诉讼私法化的倾向[20]，这在一定程度上是存在的，而在未对我国民事责任与行政法责任作出系统性改造的前提下，检察机关通过介入平等主体的民事诉讼从而实现其公权力职能是最优的制度路径。在我国执法诉讼缺失的条件下，通过赋予行政机关与检察机关在民事诉讼中的原告地位，可以有效地弥补环境侵权者民事责任缺失的现状。笔者认为，虽然检察机关是国家公权力机关，但是在提起民事诉讼的过程中其并未与污染者处于权利义务不平等的状态，也并非对被告的人身自由等基本权利施加限制，所以有关的举证责任规则并不应当因检察机关作为原告而变化。

（二）厘清检察机关与其他环保主体之间的权责关系

如前文所述，环境公共利益往往与私益发生交叉与重合，并且在法律上难以做出界分。环境公共利益的保护融合了私主体、行政机关以及司法机关多重角色。应当合理地确定检察机关介入环境民事公益诉讼的程序及其角色定位。第一，只有私主体不提起诉讼时检察机关才有必要介入。因为，私主体利益往往直接受到侵害，其作为利益受损害的一方比检察机关掌握了更多的信息。如果社会公共利益通过私人提起的诉讼就可以得到保护的，检察机关就没必要进行干涉[21]。第二，检察机关也应当尊重社会组织在环境民事公益诉讼中的角色地位。尽管环保社会组织在我国的发展并不发达并且存在诸多缺陷，但是其相较于检察机关可能更加专业，并且有利于公民意识的培育。在环境保护组织能够有效提起诉讼时，检察机关应当支持社会团体对公共利益的维护，否则也是对检察资源不必要的浪费，同时，检察机关应当发挥支持起诉制度的优势，将公共权力的优势与社会组织的积极性和专业性相结合，充分发挥公权力机关与社会组织的协同治理作用。第三，行政权应当优位于检察权的行使，行政权的行使更加高效、更加专业，在行政执法已经能够有效防范环境公共利益受损时，检察权应当保持谦抑性。同时，行政处罚需要行政机关举证证明行政行为的合法性，而提起民事诉讼则使得举证责任倒置，虽然都是为了保护环境公共利益，但是通过行政途径与通过司法途径会让双方的权利义务关系发生巨大的改变，要防范环境民事公益诉讼制度的滥用，通过行政权可以达到规制目的的则不需要通过诉讼方式进行。

（三）加强与其他程序的衔接与协调

目前对于环境公共利益的保护，我国形成了环境侵权诉讼、环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼三大诉讼并存的结构，三者之间存在交叉关系。中共中央、国务院在2017年颁布了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，将生态环境损害赔偿诉讼作为一种独立于传统的侵权诉讼以及公益诉讼的新型诉讼。在该改革方案中，强调了政府的诉讼地位，也提出了具体的可操作的规范，并对提起生态环境损害赔偿诉讼的具体程序、诉讼前的磋商程序做了规定。然而，该改革方案在生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的衔接问题上仅做了简化处理，即应当由最高人民法院根据我国实际来确定。最高人民法院2020年发布的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》，填补了两类诉讼衔接的空白。但对于二者之间的关系，目前仍存在争论，存在排斥说与兼容说[22]。排斥说认为环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼都是独立的诉讼程序，两者在程序上不具有兼容性。兼容说认为环境公益诉讼中的原告可以与环境公益诉讼的原告作为共同原告提起诉讼，在一个案件中实现对同一损害的救济[23]。笔者认为二者是兼容的，尽管其提起诉讼的主体不同，但是两种诉讼的责任都属于民事责任并且内容具有重合性，如果承认两类程序的独立性，难免造成民事责任的重复追诉，二者提起主体的不同问题应通过确立原告之间提起诉讼的顺位来进行安排。而如何界分环境侵权诉讼中的损害和公益诉讼、损害赔偿诉讼中的损害，防止私益借助公益诉讼得到了保护，则应当确立私益诉讼和后二者的明确区分标准，防止私人的“搭便车”现象。

（四）加强检察机关履职工作能力与独立性

通过对环境保护权力的分立，能够有效地实现司法权力对行政权力的监督制约，但重要的是处理好二者的相互关系，防止执法的交叉重叠与权责不明。当然，司法体制改革目前仍在探索之中，文章的分析仍旧是学理上的，检察机关的相对独立性对环境公共利益保护的实证效果还有待于进一步观察。同时，为应对这一新型的、更加专业化的诉讼，检察机关也应当进行内部机构的调整，推动检察部门的专门化，实现与审判机关的有效对接，避免公诉部门、民事行政检察部门的职责交叉重叠。同时，检察机关应吸纳环境法方向的专业人才，推动检察机关的专业化建设，也应当加强与社会组织、专业机构的合作，提升自己的办案水平。

在我国公有制为主体的国情下，环境公共利益的保护更为迫切。在行政监管缺位的情形下，检察权应当适当地介入以实现公共利益的保护。尤其是在监察体制改革与司法改革背景下，检察权的适当介入被赋予了更大的意义。应当处理好检察机关与私主体、社会团体、行政权力在维护公共利益上的职责的合理划分。尽管检察机关提起公益诉讼的主体地位已被法律所明确，但仅仅确立其提起诉讼的主体地位还是远远不够的，远不能适应现实的需要，未来应从合理界定检察机关参加诉讼的属性、介入程序与角色定位、增强履职的工作能力与独立性、程序的衔接与协调的方面做出更加细化的规定，把握好检察权行使的量与度。