城市更新和成片开发及土地储备工作的融合探讨

张帅 戚海静

（徐州市土地储备中心 江苏徐州 221000）

党的十九届五中全会公报指出，“十四五”时期要推进以人为核心的新型城镇化，需要促进城市的可持续发展，提升人民群众的生活质量。中央提出城市要坚持集约化发展，树立“精明增长”“紧凑城市”理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。城市更新是城市化发展进程的必然结果，并将成为未来城市空间供给的重要途径［1］。

2020年11月5日，自然资源部印发《土地征收成片开发标准（试行）》（以下简称《标准》），对《土地管理法》规定的土地开发“成片征收”标准作出了规定，要求县级以上地方人民政府依据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划，组织编制土地征收成片开发方案，并报省级人民政府批准。

土地作为政府的资产，城市土地储备制度已逐渐发展为政府调控城市建设发展的重要方式。我国土地储备制度有近20年的发展历程，在土地资源配置方式由计划配置转向市场配置等方面发挥了诸多重要作用。科学合理的土地储备规划能有效地保证国土空间规划的实施，优化城市土地利用结构，实现城市的可持续发展。

徐州市“十四五”规划目标明确要求：至“十四五”末，基本完成市区城市更新计划项目，构建形成城市更新的制度框架、政策体系、工作机制，走出一条内涵式、集约型、绿色化的老工业基地城市高质量发展新路。在此背景下，本文就城市更新、土地征收成片开发、土地储备工作三者之间的互动关系展开分析，研究探索新形势下土地储备的路径，以达到盘活存量土地，实现土地节约集约利用的目标。

1 城市更新和地征收成片开发及土地储备的方向

1.1 城市更新的愿景

“十四五”期间，城市建设将由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。国家实施城市更新行动，其目的是推动优化城市空间结构，提升城市功能，改善城市人居环境，转变粗放的城市开发建设方式，意味着我国城市开发建设和城市更新方式将开启转型升级的全新格局［2］。

1.2 土地征收成片开发的目的

土地征收成片开发是在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，对一定范围内的土地进行的综合性开发建设活动［3］。土地征收成片开发的提出，是顺应新《土地管理法》的要求，保证被征收农民切身利益提出的，以达到土地集约节约利用，消化存量用地的目的，同时，这一举措也上升到了法律的高度，背负着土地资源紧缺和耕地保护的基本国情。

1.3 土地储备管理的必要性

土地储备制度是城市政府依法运用市场机制，依法取得土地，并按照相关规划组织前期开发、储存，以供应或者调控城市建设用地需求的城市土地管理制度和运行机制。土地储备是实现城市规划的重要载体，是推进城市建设与管理的重要组成部分，将国土空间总体规划的控制指标和空间布局具体落实到土地要素上，遵循公共优先、整体把控原则要求，强调以土地资产运营为手段，结合成片开发方案，推动土地成片开发、低效用地再开发、城市更新和老旧小区改造等工作有序实施，促进城市公共服务功能完善和城市能级提升。

2 城市更新和土地征收成片开发及土地储备工作的融合发展

城市更新的提出，为土地储备工作提出了未来城镇化发展的指导思想和发展目标，使土地储备能进一步充分发挥调控土地市场、科学调整用地结构、提高土地利用效率的功能；同时，城市更新应当注重土地收储与整备，按照规划确定的发展定位、更新策略和产业导向的要求，加强政府土地储备，推进成片连片更新［4］。

城市更新方向是针对存量国有建设用地的整理改造，不涉及集体建设用地和集体农用地方面，而土地征收成片开发是对碎片化征地的纠正，集中征地、集中开发，是推动新型城镇化建设的重要途径，也是引领城市更新发展升级的主要抓手，能够实现土地的集约高效利用，尤其可以兼顾城市更新和新城建设的平衡推进，做到建一片、成一片。

三者之间相互交叉，相辅相成，共同推动城市发展，探索城市更新、土地征收成片开发与土地储备的互动关系，有利于最终实现城市经济效益、社会效益和生态效益融合发展的目的。

2.1 城市更新为土地储备工作提供方向

为全面贯彻落实城市更新工作，徐州市发布了《徐州市加快开展城市更新工作的实施意见（试行）》《徐州市城市更新改造指导意见（试行）》等相关文件，指明了徐州市城市更新重点以老旧小区改造、城中村改造、老旧街区改造、老旧厂区改造、自有产权改造更新、公共服务设施配套更新6 个方向实现城市更新总体目标。根据城市更新的方向，将城市更新工作分为整治提升类、改建完善类、拆除重建类3种类型［5］。

城市更新在土地集约利用、空间结构优化、产业结构调整等方面，为土地储备提供了方向，城市更新与土地储备运营的有机结合，有利于从政府整体长远发展的高度，统筹运营城市存量土地资源，避免传统土地储备“分散收储、零散出让、遍地开发、难成规模”的弊端，发挥城市更新“整体策划、成片改造、产业落地、公益保障”的优势；有利于政府主导下，把握城市土地一级市场，引入国家政策性资金，充分发挥土地集约节约利用价值，实现政府重大项目意图和保障公共利益优先实现。

2.2 征收成片开发推动城市更新工作科学有序实施

城市更新工作包含的整治提升类、改建完善类、拆除重建类整理改造工程，同样适用于推行成片开发。老城核心区，以城中村、棚户区为主，开发方式主要是城市更新和旧城改造，这类用地在城市更新工作推进中大都存在征收时间长、谁的呼声大先改谁、大拆大建的问题。土地征收成片开发实施后，政府在征收城中村时需要综合考虑其是否属于现阶段重点发展区域、是否能在最多5年内完成征收并施工建成，将减少“征而未拆”“拆而未建”的现象。城市更新工作应融入成片开发中，更加注重优先性和完成效率，进一步推动土地储备工作的顺利完成。

2.3 土地征收成片开发解决储备土地难以成片综合利用问题

近年来，储备空间多点开花，收储地块集中连片度较低，难以成片综合利用。相较于之前的碎片化征地，成片开发是一种新型征地方式，能够有效解决老储备碎片化征地的弊端［6］。（1）政府征地，将住宅和其他公益性的配套功能剥离，导致“批而未供”“供而未建”的情况，进而造成闲置用地堆积的局面。（2）开发不集中，难以形成产业、功能等城市资源的集聚效应，导致政府对基础设施的投入过大，用地平均产出不高。（3）零碎项目倒逼的城市规划，容易被此后的其他规划所推翻，造成资源浪费和政府公信力受损等诸多方面的问题。通过连片整理，同时也破解了碎片化供地的困局。

3 新形势背景下的土地储备路径探索

徐州市土地储备中心自成立以来不断加大土地储备工作力度，将有价值、可收储的土地进行归类，建立和完善土地储备库，制订科学合理的收储方案与开发计划，保障了徐州市社会经济的有序发展。2021年徐州市土地储备中心积极建立土地储备全生命周期系统，结合徐州市区实际情况，建立完善“储备主导、属地配合、部门协同、市场参与”的土地储备管理机制，要求城市更新单元的制定和土地征收成片开发的片区确定，都要在土地储备管理机制下进行，完善市区土地资源“统一规划、统一储备、统一开发、统一管理、统一供应”工作。

3.1 强化规划引领，以片区为单元谋划，引导土地连片收储

构建“储备规划—三年滚动计划—年度储备计划”的三级储备规划体系，长远规划，实施精细化、弹性化、信息化、可持续化管理，助力土地利用水平提升，达到在资金流转、项目运作、风险防控上的多链条动态平衡；转变原有土地收储和供应“重外延扩展、轻内涵提升”的传统思路，以“片区”为单元进行谋划，提出“增存并举”的发展思路；土地储备片区的划定，涵盖城市更新单元及土地征收成片开发范围，实施主体应以储备中心主导，各级区政府、国有公司参与配合，以“点、面”相结合的方式统筹推进土地储备工作，夯实城市发展基础。

3.2 挖掘存量，促进城市有机更新

随着经济社会的高速发展，土地资源“难以为继”严重，倒逼城市发展向城市更新要空间，需要转变粗放的土地利用模式，以此抑制城市内城衰退。然而，促使这一需求转变的原动力就是土地储备，梳理落实棚户区（城中村）改造计划与安排，将市区棚户区改造项目纳入土地储备统一管理，对于各区政府及国有公司前期整理的土地，由市土地储备中心根据财政资金安排情况分年度纳入土地储备计划，根据土地市场调控需要，统筹安排储备土地供应，促进城市更新；对各区闲置和低效产业用地进行梳理，挖掘释放低效用地，分别采取“功能修补、退二进三、退二优二”等措施，挖潜低效用地，盘活土地资源，推动土地资源集约高效利用，进一步拓宽发展空间，不断提升城市承载力；将征收安置、土地收储、城市融资、区域开发等工作置于一个闭环系统之中，积极推进城市综合更新改造工作，将由原来的单宗土地“见缝插针”收储模式向存量用地区片、集中、统一运作模式转变，实现对旧城、旧村和旧厂房进行全方位、多层次内涵挖潜式更新改造，持续发挥作用，倒逼土地运作模式转型。

3.3 扩展土地储备资源领域，完善土地储备财务管理

在土地储备工作机制上，将自然资源部门土地市场职能与土地储备工作整合，使土地储备机构成为土地市场储备、运作、交易主体，自然资源部门落实监管职责。进一步扩宽土地储备的内涵，积极探索城市地下空间用地和林、田、湖、草等自然资源的储备，加强城市地下空间的开发利用构建资源储备“一盘棋”的统一储备模式。

构建预算管理体系，即土地储备项目全生命周期预算、土地储备收支预算、债券管理预算和土地出让收支预算。在确保预算平衡的基础上，把项目涉及内容纳入预算“一个盘子”，将土地出让收支划归监管账户“一个笼子”，对专项债偿还资金实行“一个口子”管理；制定储备土地资产价值评估标准，将土地评估机构出具的规范性报告作为项目预期收入依据保障土地价值判断公允。

政府应进一步引导社会资本参与储备项目运作，探索政府与社会资本的多元化合作。本着“政府主导，市场参与”的原则，广开资金渠道，利用土地开发权、投资回报等多种手段，推进“政府主导、社会参与、全面储备、优化配置”的土地储备融资模式，探讨不同主体参与城市更新改造的利益共享机制；探索政府购买服务模式，实现市场化运作模式，建立并完善社会谈判引资模式，充分调动各方参与城市更新的积极性，实现土地资产保值增值。

3.4 突出公益属性，实现公共价值与经济价值的协调

面对新形势、新诉求，土地储备总体布局应遵从生态优先、公益优先的布局理念，注重公共资源配给，从以往的重效益向当前的重责任转变。充分保障政府重点项目用地，坚持“先规划后建设、先征地后配套、先储备后开发、先环境后出让”原则，与各平台、各部门职能互动，形成互利互动的良好局面，对重大基础设施采取土地专项收储运作模式，进一步突显土地储备的公益性保障功能。优先考虑教育、医疗、交通、保障性住房等非经营性及国家、省、市重点项目及重点产业发展类项目供地。

完善土地储备制度，实施全类型用地收储，支撑城市民生保障和配套设施建设的需要，提升生活品质与环境，保证城市交通、绿地、基础设施和公共设施等功能性项目建设用地，为城市发展建设提供用地保障与调控空间。优先保障公园绿地，与城市绿地系统和生态网络规划相衔接，保护生态本底，坚守底线；衔接城市公共服务设施、市政基础设施专项规划，重点保障公共服务设施用地和市政基础设施用地，完善配置和民生工程，支撑空间建设发展；有序供应经营性用地，保障城市空间的有序拓展，为城市的开发建设和基础设施建设提供资金保障。

4 结语

我国城市土地储备制度的建立对优化土地资源配置、增强土地市场调控、加速推进城市有机更新等方面发挥着巨大作用。新形势对土地储备工作的开展提出了新的要求，在国土空间规划体系背景下，土地储备工作需要重视国土空间规划的引领作用，以城市空间结构优化为目标，探索以公共价值为导向的城市更新战略，稳定土地储备资金，创新收储机制、改进工作方法，激发各方面的积极性、主动性和创新性，最大限度融合各类主体的利益，实现土地储备工作向“公共性”“公益性”转变，促进城市综合开发与均衡发展。