荒漠地区实施草原生态补奖政策存在的问题及对策研究——以乌审旗为例

永 海，文 明，铁木尔巴格那

(1.内蒙古自治区社会科学院 牧区发展研究所，内蒙古 呼和浩特 010010； 2.乌审旗嘎鲁图镇林业工作站，内蒙古 鄂尔多斯 017000)

我国自2011年起，包括内蒙古在内的多个省、自治区以每5年为一轮实施了草原生态保护补助奖励机制(以下简称“草原生态补奖政策”)。经过10年的努力，实现了草原生态环境逐年恢复、居民生活环境不断改善、农牧民收入水平明显提高、畜牧业生产力不断提高等良好的生态与经济效益。草原生态补奖政策已覆盖内蒙古自治区12个盟、市的0.68亿hm2(占内蒙古总土地面积的57.48%)天然草原，并有534万农牧民从中受益[1]。在乌审旗，2015年的草原植被平均盖度达到35%～47%，比2010年明显提高。牧民每人每年可享受生态补奖资金1 000多元[2]。

从已有的学术论文或研究报告等相关文献中发现，草原生态补奖政策实施中存在补奖标准低、禁牧区和草畜平衡区的划分不合理、草原的监管难度大等诸多问题[2，3]。乌审旗地处毛乌素沙漠腹地，以内蒙古草原独特的地理位置成为我国北方重要的天然生态屏障。因此，乌审旗的草原生态保护与修复对建设北方生态屏障具有重要意义。围绕着这些问题，课题组于2020年6月末，对乌审旗的牧户及基层工作者进行了实地访谈调研。对目前所实施的草原生态补奖政策进行了深层解析，找出问题并提出相应的对策与建议。

1 乌审旗实施草原生态补奖政策基本情况

乌审旗位于内蒙古自治区最南端，鄂尔多斯市西南部，地处毛乌素沙漠腹地，位于东经108°17′36＂～109°40′22＂、北纬37°38′54＂～39°23′50＂。全旗总面积为11 645km2，下辖6个苏木镇、61个嘎查，总人口为11.75万人(2020年末)。现有草原面积为88.07万hm2，全旗“三化”草场面积达45.33万hm2，占草原面积的64.5%。

1.1 第一轮草原生态补奖政策实施情况(2011年—2015年)

乌审旗自2011年开始全面落实了国家草原生态补奖政策。以草畜平衡奖励、禁牧补助、牧民生产资料补贴、草原管护员工资等4种补奖内容实施补奖。第一轮补奖政策涉及全旗6个苏木镇61个嘎查的牧户。总补奖面积为76.31万hm2，其中草畜平衡奖励面积为34.48万hm2，占45.18%，禁牧补助面积为41.83万hm2，占54.82%。草畜平衡区的奖励标准为每年每亩1.5元。禁牧区补助标准为每年每亩6元(见表1)。另外，对全旗所有21 139户牧户发放了牧民生产资料补贴，其补贴标准为每年每户500元。并聘用了140名草原管护员，其工资标准为每年每人4 000元。草原管护员工资由自治区承担50%(28万元/年)，市、旗级承担50%(28万元/年)。

表1 乌审旗第一轮草原生态补奖内容与补奖标准(2011年—2015年)

1.2 第二轮草原生态补奖政策的实施情况(2016年—2020年)

2016年—2020年，实施了第二轮草原生态补奖政策。涉及全旗6个苏木镇61个嘎查的88.07万hm2草场，补奖内容有草畜平衡奖励、禁牧补助、草原专职管护员工资、绩效考核奖励等4种。并且，乌审旗还采取了“上封顶下保底”的措施，实现农牧民均衡收益。为了避免补贴到户资金过高， 采取封顶保底措施。人均享受补贴金额不得超过全旗农牧民前一年人均纯收入2倍，即2016年为28 836元/人·年，牧区牧民的草原生态补奖资金和家庭人均纯收入相加不得低于国家最低贫困线2 986元/人·年。

1.2.1 草畜平衡区。草畜平衡区草原面积为44.90万hm2，占总草场面积的50.98%，草畜平衡奖励标准为每年每亩2.12元。被划定为草畜平衡区的牧户，在休牧期(4月1日-6月30日)内，必须严格执行休牧制度，严禁违反草畜平衡规定超载放牧。

1.2.2 禁牧区。禁牧区草原面积为43.17hm2，占总草场面积的49.02%，禁牧补助标准为每年每亩6.37元(见表2)。

1.2.3 草原专职管护员。按照自治区核定的草原专职管护员经费34万元计划，聘用了草原专职管护员18名，其工资标准为每年每人18 888元(1 574元/人·月)。

1.2.4 绩效考核奖励。 根据国家、自治区的具体安排与部署，对工作突出、成绩显著的地区给予绩效考核奖励。用于草原生态保护建设和草牧业发展的绩效考核奖励资金，采取整嘎查村或联户推进，典型示范等多种形式，统一配置资源，引导草原补助奖励区农牧民进行草原畜牧业生产经营方式转变。扶持对象为享受草原补助奖励政策，从事草原畜牧业的农牧民、种养殖合作社、农牧民联户和家庭牧场等新型牧民经营合作组织及草牧业生产加工企业。建设内容为标准化棚圈、贮草棚、饲草料生产加工设备以及草原生物灾害防治等。资金采取项目化管理，建设标准参照自治区同类项目执行。

表2 乌审旗第二轮草原生态补奖内容与补奖标准(2016年-2020年)

2 存在问题

相比第一轮、第二轮的补奖面积扩大至覆盖乌审旗的全部草场，补奖标准也有所提高。这些都有利于草原生态保护、稳定增长农牧民收入等效益，但仍然存在一些不足之处。

2.1 保底标准过于低

制定保底标准中规定，牧区牧民的草原生态补奖资金和家庭人均纯收入相加不得低于国家最低贫困线标准，即每人每年2 986元，这项保底标准明显低于内蒙古自治区的其他旗县。而且人均收入在2 986元的贫困线以下家庭来讲，很难维护和遵守以生态保护为优先的禁牧或草畜平衡政策。

2.2 草原专职管护员少、工资待遇低

乌审旗在实施第二轮补奖时聘用了草原专职管护员18人，相比第一轮的140人少了很多。目前，管护员人均管辖面积约为4.89万hm2，人均巡逻半径为12.48 km。按规定行政执法必须2人以上共同进行，一般3～4人小组要在14.67万hm2～19.60万hm2范围内巡逻，每个执法组的巡逻半径在21.62 km～24.99 km之间。再加上地形复杂、土路多、铁丝网多、巡逻车辆老旧等原因导致监管困难。

2.3 生态自然恢复区转移人口安置以及扶持政策难以持续

在鄂尔多斯市实施收缩转移发展战略总体布局下，依据农牧业经济发展“三区”规划，乌审旗自2008年起实施牧区生态自然恢复区人口转移工作。重点从嘎鲁图镇、苏力德苏木等生态脆弱区共转移1 858户、4 856人，分别集中安置在嘎鲁图镇(1 366户)、乌审召镇(126户)、图克镇(366户)，于2010年前后搬迁入住。转移合同规定，在集中安置点向牧户提供一套住房(按家庭人口1～3人为80 m2、4～6人为90 m2、6人以上为100 m2)，至2027年给每人每年6 000元的补贴(60岁以上则领取每月598元的城镇居民养老金，无补贴)，并向牧户提供每亩每年8元的禁牧补助以及每亩每年的水浇地退耕还草补偿[4]。 据调研发现，没有兑现2019年三、四季度的补助，草场禁牧补助也从合同约定的8元/亩·年降至6.378元/亩·年。因此，出现了在城镇难以稳定就业的牧户陆续回迁从事畜牧业现象。也出现了转移牧户草场被无偿利用、房屋以及畜棚设施缺失管护、有些嘎查(村)整体搬迁导致十多年几乎没得到基础设施(水、电、路)建设投资等问题。

3 对策与建议

3.1 适当提高保底标准，或与养老补助、医疗保险和助学补助等政策相结合

可以借鉴内蒙古的其他旗县的经验，例如，按人头保底的正蓝旗(保底5 000元)、与养老和助学结合的阿巴嘎旗(保底5 000元，再加养老补助3 600元和助学补助6 000元)、按年龄分段的阿拉善左旗(16岁以下：3 000元；16～60岁：15 000元；60岁以上老人：10 000元+养老保险)等地区制定保底标准的依据，以及与养老补助、助学补助等政策的结合的经验。

3.2 适当增加人力、提高待遇以及改善监管技术保障

按照“内蒙古草原管护员管理办法”相关规定和程序，适当增加专职管护员名额，并适当提高工资待遇、工作经费以及监测工具的购买与维修等财政预算。并适当缩小旗级财政承担的经费比率，避免出现以罚款资金来用以监管的现象。

3.3 在履行草畜平衡制度的前提下，支持部分农牧民的适度回迁问题

地方政府难以兑现合同的现实情况下，应支持部分农牧民履行草畜平衡制度的前提下的适度回迁问题。经过十多年的调整和适应，已经转移进城的牧户能否在城镇生活基本已定局。应对涉及牧区生态恢复区人口转移政策的牧户生活及草场恢复状况进行全面摸底调查，准确掌握其生产生活的需求与草场的载畜量等基本信息，对稳定转移户补助、回迁户的草畜平衡采取合理的政策措施，适度调整“三区”规划在内的相应发展战略规划。