中国地膜污染防控政策结构与演进*——基于1990—2020年政策文本的量化分析

龙昭宇，杨紫洪，张康洁，尹彦舒，张英楠，尹昌斌，2※

（1.中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081；2.中国农业绿色发展研究中心，北京 100081）

0 引言

地膜覆盖栽培不仅具有明显保温保墒作用，且具有保持土壤水分、控制土壤蒸发的作用，能够显著增加作物产量[1]。自1979 年引入后，中国地膜使用量呈现显著持续增长趋势，由1981 年的0.6 万t 增长至2015年的145.5万t，约占全世界地膜使用总量近90%，但农田地膜回收率不足60%[2]。根据自回归移动平均模型预测，2025 年中国地膜使用量将达到227.9 万t，覆膜面积将达到2 340 万hm2[3]。在地膜使用过程中，由于人们环保意识的滞后性、生产标准监管措施匮乏、缺少有效残膜回收技术，地膜残留污染日渐严重[4]。局部区域平均地膜残留量在60～300kg/hm2，个别地块残留量甚至达到450kg/hm2以上[5]。地膜残留不仅影响土壤养分水分运输，降低土壤肥力，还会抑制农作物生长发育，造成作物减产，对中国农业环境构成威胁[6]。1990年12月，《关于进一步加强环境保护工作的决定》中首次提出控制地膜对环境造成的污染，此后地膜污染防控政策涉及范围逐渐广泛，在近30 年中，中国制定一系列政策以保证地膜污染防控工作顺利推进，2017年《农膜回收行动方案》（简称《回收行动方案》）中提出2020年农膜回收利用率80%，2030 年农业主产区残膜基本回收利用的目标。党的“十四五”规划中明确指出，深化农业结构调整，治理农膜污染，提升农膜回收率。农用地膜污染治理及废膜能否实现资源化利用逐渐成为政策关注点和学术研究热点。近30 年来，伴随着中国地膜污染产生与发展，其防控政策是怎样演进的，目前尚未有系统性研究。因此，从地膜污染防控政策的演变逻辑及规律入手对其进行系统分析，有利于认识政策阶段性特征，促进政策体系结构完善。

1 中国地膜污染防控相关研究进展

近年来，随着中国地膜使用量增加及残膜污染程度加深，地膜污染研究逐渐增多，目前总体可分为以下3 类。一是从纯粹技术角度研究废弃地膜资源化利用的技术进展，主要集中于地膜覆盖技术研究[7-9]、新品种地膜种类研究[10,11]和不同种类地膜回收机械研究[12-14]三个方面，这一层面的研究能直观展现技术的变迁及研究热点，但是难以揭示技术演进背后的经济、社会原因。二是从经济学及管理学角度探讨地膜污染防控现状，如从地膜污染现状出发探讨地膜污染防控对策[2,6,15]、从农户微观角度研究农户地膜回收现状及影响因素[3,16]、农户回收行为对农户利润影响[17]、针对农田白色污染治理探讨农户支付意愿及其影响因素[18]，此类研究从微观角度进行探讨，有利于技术与实践相结合。三是从政策角度探究相关制度与政策实践，提出相应政策建议，如靳拓详细对比了中国、欧盟、美国、日本关于地膜使用政策、执行标准及回收状况，为中国地膜政策完善提出相应建议[19]；舒帆通过系统梳理甘肃、宁夏、新疆等地相关财政支持政策的重点方向及主要内容，提出加强各级财政支持政策，引导废旧地膜资源化利用[20]；李岸征从原则性规定、具体规定、法律责任3个角度分析中国农用地膜污染防控法律的现状，借鉴域外部分国家的成熟理论，对中国农用地膜污染防控法律体系的完善提出一系列具体建议[21]。

现有文献集中从技术层面、经济学和管理学层面探讨地膜污染问题，仅有部分文献从法律和地方政策文件出发对地膜污染防控政策进行现状描述，但未将中央和国家机关发布的政策文本纳入同一框架进行分析，且对于长时间内政策演变逻辑进行总结归纳的研究较为缺乏。基于此，文章收集1990—2020 年地膜污染防控政策，深入分析其数量结构特征和阶段性演变特征，准确把握政策演变逻辑及制度方向，为完善和优化地膜污染防控政策提供新思路及理论依据。

2 材料与研究方法

2.1 数据来源

地膜污染防控政策来源于国务院、农业农村部等政府官方网站及北大法宝数据库。在上述数据库中输入“农膜”“地膜”“薄膜”“塑料”“残膜”等关键词进行检索，观察政策文本内容及文件名称，去除相关性较弱的文件。由于1990 年以前政策集中于加强地膜生产能力、保证地膜原料供应，未曾涉及地膜污染防控，因此将样本政策时间跨度设置为1990 年1 月1 日至2020 年12 月31 日，筛选得出政策样本328份，整理发布部门、发布年份等信息建立数据库。

2.2 研究方法

运用政策文献计量法对中国地膜污染防控政策的政策数量、发布形式和发布部门进行统计分析，梳理政策基本特征；采用内容分析法，总结政策演变规律。针对政策内容，运用ROST分析软件对政策文本进行高频词筛选并进行共现矩阵构建，以得出每一阶段政策的关注重点及中心，运用Netdraw 语义网络结构图绘制工具绘制每一阶段政策发布的结构图，判断该时间区间内的政策主题，分析中国地膜污染防控政策的主题变化及演变特征，具体方法如下。

运用ROST软件对每阶段政策文本进行分词处理及关键词提取，在高频词的统计过程中筛除积极、大力、切实、加快等政策中常出现的词汇及农药、化肥、秸秆等与地膜污染防控无关词汇，得出每阶段的关键词词表及词频，在一定程度上展现该阶段政策重点，提取高频词后构建共词矩阵，将矩阵导入Netdraw软件，形成可视化网络结构图。

度数中心度是社会网络研究中的常用的表示中心度的指标，用来解释个体或群体在社会网络中的地位，由于关键词社会网络图是无向图，因此比较其绝对度数中心度（Degree）的值，其具体含义是直接与该关键词相连的其他关键词的个数，当某个关键词的绝对中心度较高时，可以视其基本位于整体网络的关键位置[22]，将社会网络图中节点大小按照绝对度数中心度的大小调整，可以更直观地展现该阶段政策的关注重点。

3 政策分析结果

3.1 地膜污染防控政策数量和结构

3.1.1 地膜污染防控政策数量

对328份政策发布时间特征进行分析，总体来看，1990—2020年中国政策数量总体上呈现逐年波动上升的趋势（图1）。1990—2000 年国家共发布相关政策33 项，仅占政策总体的10.1%，在这一阶段，地膜覆盖技术作为一项新型农业技术逐步推广开来，地膜使用数量快速上升，残膜污染问题初步显现，因而，1993年《中华人民共和国农业法》（简称《农业法》）中指出生产者及销售者应对地膜质量负责，禁止以次充好。2001—2010 年中国地膜使用量显著增加，地膜污染问题逐渐显现，该阶段政策文本数量占到总体的23.2%，国家出台《中华人民共和国清洁生产促进法》（简称《清洁生产法》）、《中华人民共和国循环经济促进法》（简称《循环经济法》）对地膜使用及废弃地膜回收做出一系列要求，并重新修订其余3部法律，这10 年政策数量虽较上一阶段明显增加，但总体处于平稳波动增加态势，并未发生急剧增长，2008 年政策数量显著增加，主要是由于2008 年四川地震灾害后中国紧急发布一系列政策文件强调地膜等生产资料生产供应及价格稳定。2011—2020 年政策文本数量相较于前两个阶段成倍增加，占政策总量的70.7%，其中，2017年发布的《回收行动方案》对废弃地膜回收行动做出详细指导，2014年“中央一号文件”中首次涉及地膜污染治理，此后，2015 年、2017 年、2018 年、2019 年、2020 年，5 年的“中央一号文件”均涉及地膜使用及回收，代表国家对地膜污染治理工作的重视程度逐渐加深。

图1 1990—2020年中国地膜污染防控政策发布数量特征

3.1.2 地膜污染防控政策结构

图2 1990—2020年中国地膜污染防控政策发布类型特征

因法律文本涉及后续修订，未将法律修订版本纳入政策结构分析，除去重复法律文本外得政策文本324份。政策类型的不同及发布部门的差异会对政策影响力产生影响，按照政策发布部门及政策性质对政策进行分类梳理。如表1所示，按照政策文件发布部门划分，全国人大发布的法律及纲要、决议等工作文件在总样本中所占比重为5.9%，由中共中央、国务院以意见、决定等形式发布的政策文件占比为6.5%，由国务院发布的通知、报告等规范性文件占15.1%，由各部委及其他机构以通知等形式发布的部门规章、规范性文件、工作文件占72.5%。按照政策文件性质来分类，全国人大发布法律共7部，在总样本中所占比重2.2%，党内法规约占6.5%，国务院规范性文件占15.1%，国务院各部委及其他单位发布的部门规章占1.2%，部门规范性文件占24.4%，部门工作文件占46.9%。1990—2000年文件类型以国务院规范性文件为主，政策影响力较高，2000 年后规范性文件比重有所上升，但仍以工作文件为主，政策影响力偏低，2014年以后各部委文件发布数量显著提高，反映各部门对地膜污染防控工作的重视程度不断增强。

表1 1990—2020年中国不同类型地膜污染防控政策文件结构与数量

3.2 地膜污染防控政策演进阶段

1990 年以来国家层面发布的地膜污染防控政策分为4 个阶段（表2）。1995 年《固废防治法》对地膜生产及回收方面做出要求，此前，地膜相关政策大多关注于地膜生产供应，这是国家第一次在法律层面涉及地膜污染防控，以此政策为节点，将1990—1994 年划分为地膜污染防控政策第一阶段。2006 年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（简称《十一五规划》）中提出加强地膜的科学使用，发展和推广可降解地膜，建立生产者责任延伸制度以推进废弃地膜循环利用。该项政策的颁布标志着中国地膜污染防控政策措施逐渐细化，责任主体逐渐明确，将1995—2005年划分为地膜污染防控政策的第二阶段。2015年《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》（简称《农业面源污染攻坚战实施意见》）提出，到2020年农膜回收率达到80%以上，提出废弃地膜回收工作的具体目标及工作要求。基于此，将2006—2014 年、2015—2020 年分别作为地膜污染防控政策的第三阶段、第四阶段，进而分析不同阶段地膜污染防控政策主体及特征，总结演变规律。

表2 1990—2020年中国地膜污染防控政策阶段划分

3.2.1 生产供应保障阶段（1990—1994年）

针对关键词频数量排在前30 的词语进行统计，结合高频词表及语义网络结构图来看，这一阶段“生产资料”“工业”“供应”“机械”等出现频率较高且处于语义网络结构图的中心位置，说明这些关键词是该阶段政策关注重点，即政策核心内容。

表3 1990—1994年中国地膜污染防控政策高频词

该阶段提高农业生产水平是中国首要任务，地膜覆盖栽培技术作为国外先进农业技术为中国农业生产能力提升做出较大贡献，在干旱区得以迅速推广应用，由于地膜覆盖年限较短，覆盖作物种类较少，地膜污染问题尚未完全显现，该阶段政策主要针对地膜生产供应、地膜工业化建设。如1990 年《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》指出增加地膜的生产供应；1991 年《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》中指出应保证农用薄膜供应量逐年有所增加；1993年《农业法》颁布，规定生产者、销售者应对地膜产品质量负责，禁止以次充好。由此可以看出，1990—1994年地膜污染防控政策以地膜生产供应保障为重点。

3.2.2 环保意识形成阶段（1995—2005年）

这一阶段高频词表及语义网络结构图可以看出，“环境”“污染”“保护”等词频逐渐上升，反映地膜污染防控逐渐受到国家重视，“使用”“污染”等位于语义网络结构图中心位置且权重较高，政策主题由地膜生产供应方面逐渐开始转向地膜污染防控。结合节点权重分析，“污染”“技术”是此阶段的关注重点。

图3 1990—1994年中国地膜污染防控政策语义网络结构

图4 1995—2005年中国地膜污染防控政策语义网络结构

随着地膜使用量及使用强度上升，地膜生产、使用、回收环节不规范所带来的环境问题逐渐显现，涉及地膜污染防控政策数量逐渐增多。1996 年《国务院关于环境保护若干问题的决定》中指出地方各级政府应当控制地膜对农田和水源造成的污染；2002 年修订《农业法》新增第五十条规定农业生产经营组织应当合理使用农用薄膜。这一时期政府针对于废弃地膜造成的污染问题颁布一系列政策法规，但该阶段政策操作性不强，未形成污染防控的技术规范，缺乏具体执行标准。由此可见，政府对于地膜不规范使用造成的污染有了初步认知，但政策制定较为宽泛，可执行性不强，地膜污染问题尚未引起真正重视。

3.2.3 污染综合防控阶段（2006—2014年）

在这一阶段，“技术”“推广”“利用”等关键词所占比例逐渐上升，“回收”“利用”等关键词词频也逐渐上升，且在语义网络结构图中逐渐向中心位置靠拢，政策主题逐渐聚焦。结合节点权重分析，“技术”仍是政策关注的重点，主要包括地膜使用技术及回收利用技术两大类，与此同时，“回收”“资源化”等节点开始显现并占据一定比重，表明国家开始关注治理废弃地膜所造成的一系列环境问题。

表4 1995—2005年中国地膜污染防控政策高频词

表5 2006—2014年中国地膜污染防控政策高频词

该阶段政策在地膜生产方面、使用方面、资源化利用方面做出了具体要求，政策操作性逐渐增强，政策措施逐渐细化，政府关注点由地膜污染治理逐步转向废弃地膜资源化利用。2006 年《十一五规划》中指出大力发展和推广可降解地膜，建立生产者责任延伸制度推进废弃地膜循环利用。该项政策使地膜污染治理责任主体更加明确；2011 年《关于进一步加强农业和农村节能减排工作的意见》指出严格限制使用超薄地膜，推广应用厚度不低于0.008mm 地膜，对地膜回收行为进行补贴，建设一批废旧地膜回收加工网点，建立健全加工网络。该项政策逐步建立起地膜使用、回收、再利用等环节相互衔接的地膜回收利用机制，对地膜资源化利用做出明确技术指导；2014 年《关于做好旱作农业技术推广工作的通知》提出通过“以旧换新”等补助方式促进残膜回收利用，推广应用适时揭膜、机械捡膜等技术，减轻地膜破损。加强示范培训，开展可降解农膜试验。这些具体举措为废旧地膜资源化利用提供了可执行思路。这一时期，随着生态文明建设的推进，政府逐渐意识到废弃地膜资源化利用的重要性，开始制定各个环节的行为技术规范，同时注重激励性政策的运用，采取财政手段激励生产者对农田废弃地膜进行回收利用。

3.2.4 残膜资源化利用阶段（2015—2020年）

图5 2006—2014年中国地膜污染防控政策语义网络结构

这一阶段，“回收”“利用”词频显著提高且在语义结构图中占据了中心地位，体现中国对于废弃地膜回收及资源化利用工作的高度重视。根据节点权重分析可看出，地膜污染防控政策关注点高度集中，“回收利用”“污染防治”成为地膜污染防控政策重点。

2015 年中国地膜污染防控政策重心转向废弃地膜资源化利用，中央开始推行地膜回收利用试点县建设行动，并对资源化利用技术规范、利用目标等做出了一系列详细要求。2015 年《农业面源污染攻坚战实施意见》中提出的“一控两减三基本”就包括实现农膜基本资源化利用，对废弃农膜回收目标做出明确指示；2016年《关于印发土壤污染防治行动计划的通知》中指出在“河北、辽宁、山东、河南、甘肃、新疆”等地开展废弃农膜回收试点；2017 年《回收行动方案》对地膜回收利用的目标、措施、模式等做出了详细规划与具体安排；2018 年《中华人民共和国土壤污染防治法》中明确规定，未按照规定及时回收农用薄膜，可在责令更正后处以罚款。这是第一次在法律层面运用罚款形式的经济型政策工具；2019年《关于加快推进农用地膜污染防治的意见》提出至2025 年，全国基本实现农膜全回收的目标相较于2017 年《回收行动方案》中的要求有所提高；2020 年《中华人民共和国长江保护法》中再次指出长江流域农业生产应当科学处置农用薄膜等农业废弃物，代表国家给予废弃地膜回收工作高度重视。从该阶段中央及各部委的相关政策文本内容来看，地膜污染治理的政策目标十分明确，政策工具运用倾向于多元化，政策体系逐渐趋近完善。

表6 2015—2020年中国地膜污染防控政策高频词

图6 2015—2020年中国地膜污染防控政策语义网络结构

3.3 地膜污染防控政策演进特征

3.3.1 由污染防控向资源化利用转变

在环保意识形成阶段，政府出台一系列法律法规明确指出加强地膜污染防控与治理，但其内容侧重于农村环境治理，目的在于解决地膜不规范使用带来的环境污染问题。在污染综合防控阶段，政策逐渐涉及废弃地膜资源化利用，但该类政策数量占比小，对于资源化利用目标及利用手段并未做出明确规定。2015 年后，政府对于地膜污染防控的政策重心发生转变，法律法规的制定除严格执行生产及使用标准，更加关注是否实现废弃地膜资源化利用，并对资源化利用目标提出具体要求，如明确规定到2020 年农田废弃地膜回收率的节点要求，这些政策的出台体现了可持续发展理念与中国农业发展的有机结合，为地膜污染防控提供了思路与保障。

3.3.2 由宣传引导型政策逐步转向经济激励型政策，政策工具趋向于多元化

废弃地膜回收利用需要政府在制度安排上有所倾斜。2015年以前，中国地膜污染防控政策多以鼓励、引导等非强制性政策对生产者行为进行引导，其治理行为发生与否主要依靠个人意愿，政策约束力较差，生产者缺乏积极性。2016—2018年中央财政安排农膜治理及旱作农业技术推广资金30亿元，支持内蒙古、甘肃、新疆等地建立废弃地膜回收加工体系，中央对于废弃地膜资源化投入力度的增加，成功调动了生产者废弃地膜回收积极性，极大促进回收工作的全面展开。

3.3.3 政策对象及政策措施逐渐细化，可执行性逐渐增强，政策体系趋于完善

在地膜污染意识形成阶段，中央颁布的政策多以“控制地膜造成的污染”“科学使用农膜，防止农业面源污染”等语句表征，谁来治理、如何治理并未得到充分体现。2006 年《十一五规划》中提出建立生产者责任延伸制度，对废弃地膜资源化利用责任主体做出明确规定。2011 年《关于进一步加强农业和农村节能减排工作的意见》提出建立政府引导、企业带动、市场运作的地膜回收网络，为地膜回收利用体系的建立提供了思路。2014 年《关于做好旱作农业技术推广工作的通知》指出以政府补助为引导，引导生产企业、社会化服务组织、新型经营主体和农户参与，通过“以旧换新”等方式促进废弃地膜回收利用，地膜覆盖补贴对象及补贴方式趋向于多元化。2017 年《回收行动方案》作为废弃地膜资源化利用的指导方案发布，标志着中国地膜污染防控政策体系逐渐完善。政策措施的逐渐细化，代表中国在地膜污染防控过程中不断总结经验，为废弃地膜资源化利用目标的实现奠定了坚实基础。

4 讨论

系统总结1990 年来中国地膜污染防控政策的演变特征及演进规律，并将地膜污染防控政策划分为生产供应保障、环保意识形成、污染综合防治、残膜资源化利用4个阶段，具体结论如下：1990—1994年提高农业生产能力是首要任务，地膜覆盖技术能显著提高农作物产量，促进农民增收，该技术得以快速推广，但该阶段地膜覆盖年限短、面积小，并未造成严重污染问题，政策以保证地膜等生产资料供应为主，故将该阶段归纳为生产供应保障阶段；1995—2005年随着地膜覆盖技术成功推广，地膜使用量显著增长，然而地膜使用及生产政策体系不完善，废弃地膜污染问题逐渐显现，政策开始关注废弃地膜对农村环境造成的破坏，地膜污染防控政策数量逐渐增多，但该阶段政策目标及政策措施较为宽泛，仅对地膜污染治理有所涉及但并不深入，多为宣传引导性质，政策执行力较弱，故将该阶段归纳为污染意识形成阶段；2006—2014 年随着覆膜年限增加，土壤废弃地膜污染造成的危害日渐严重，甚至对于粮食产量造成负向影响，国家对废弃地膜污染防控给予高度重视，政策范围逐渐扩大，政策对象涵盖地膜生产、地膜使用及地膜回收整个周期，故将该阶段归纳为污染综合防控阶段；2015—2020 年随着国家生态文明建设推进及农业可持续发展观念的贯彻落实，农业废弃物资源化利用成为政策关注焦点，长时间覆膜种植导致农田地膜残留严重，清理残留地膜提高土壤质量成为重要任务，国家通过废弃地膜回收试点县建设、回收利用模式探索、回收奖惩机制完善等一系列举措来确保废弃地膜回收目标顺利实现，故将该阶段归纳为残膜资源化利用阶段。

5 政策展望

5.1 政策制定方面

针对中国目前农用地膜污染现状，应当加快推进农用地膜污染立法或对现有地膜所涉及法法律法规条文进行增加与完善，借鉴发达国家关于地膜污染防控立法经验，结合中国国情，逐步构建农用地膜污染防控法律体系。虽然中国已有诸多法律法规涉及农田废弃地膜污染治理，但由于上位法缺失及法律体系不完整，导致政策执行力有所欠缺。政策制定应当覆盖废弃地膜回收利用的全环节，包括地膜生产环节、销售环节、使用环节、回收环节及资源化利用环节，对地膜污染防控的各个环节予以同等重视，高效发挥政策体系的整体职能。针对政策制定主体，地膜污染防控过程中涉及多个部门及政府单位，应加强各部门沟通协作，提高政策制定的精准性。

5.2 政策工具应用方面

从中国地膜污染防控政策演进过程来看，政策工具应用趋于多元化，且开始注重经济激励型政策工具的运用，但总体来看，政策工具类型仍以宣传引导型为主，命令控制型及经济激励型政策条文占比较少，政策整体约束力较弱。在地膜生产环节，应当加强地膜生产质量管控，加强命令控制型政策及经济激励型政策的应用，加强不合格地膜的管控并落实惩罚措施；在地膜回收环节，加强宣传引导型及经济激励型政策的应用，提高生产者对废弃地膜资源化利用价值的认知，促进其回收行为。科学配置整合三类政策工具，根据不同环节及不同主体选择不同政策工具，实现三者的平衡，发挥不同政策工具间的协同效应。