我国农地制度演变的动因分析及启示

■ 马文武 苗 婷

中国是一个历史悠久的农业大国，农业人口长期占全国人口的绝大多数。长期以来，土地事关农民的切身利益，农地制度与农村土地经营状况好坏往往成为我国历史上政权兴衰更替的重要因素。土地不仅是一种经济要素，而且是一种政治要素，基于土地的二重特性，观察中国土地制度变迁逻辑，要全面地从政治经济学的视角去分析，才能深入理解土地制度演变历史。分析中华人民共和国成立70多年来农地制度的演变过程，将其置于宏阔历史视野下，正确理解不同阶段土地制度存在和演变的逻辑，以从历史中总结土地改革的经验教训，为目前正在进行的中国农地制度改革提供有益借鉴[1]。

中华人民共和国成立70多年来，我国农地制度在所有制上经历了从废除旧的土地所有制、确立农民土地所有制，到农村集体所有制的大变迁。在土地所有制演变的过程中，农村人地关系发生了深刻变革，可以说每一次土地制度改革，都给农村带来了巨变。根据变革背后的政治经济学逻辑，推动中国农地制度演变有两大动因：一是政治动因，即适应上层建筑构建需要；二是经济动因，即适应生产力发展需要。这两种力量在农地制度变迁的每一阶段中起着不同的作用，以此回顾新中国成立以来农地制度的变迁历程，可分三个阶段分析，具体如下。

一、社会主义土地制度的确立和土地集体所有制的探索（1949—1978年）

（一）社会主义土地制度的确立：实现农民土地权利归农民所有

1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》明确废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制，同时承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利，即明确要建立一个土地农民所有、农民经营的土地制度[2]。这一阶段土地制度改革的动因可以说是政治和经济双重驱动力协同作用的结果，体现政治目标和经济目标的统一。

1.政治动因：完成新民主主义革命任务的需要

新民主主义革命是反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义的民主革命，属于资产阶级民主革命的范畴，这决定了这一时期农村土地制度变革的要求有两个特点：一是废除封建剥削土地制度，彻底消除封建社会的根基；二是建立农民土地制度，形成新民主主义社会农村生产关系。

1947年，中国共产党在解放区颁布了《中国土地法大纲》，建立新民主主义的农村土地制度。《中国土地法大纲》规定土地“按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有”，特殊土地除外；在产权上充分保障农民的土地权利，规定“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利”[3]。在这一土地革命纲领的指导下，解放区延续千年的封建地主土地所有制成为历史，新民主主义的生产关系和土地经济基础得以建立。

解放战争胜利后，继续完成新民主主义革命的历史遗留任务，推动新民主主义革命在全国彻底胜利是这一时期主要任务之一。1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定，“中华人民共和国必须……有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”[4]。中华人民共和国成立后，1950年中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》，明确指出土地改革的目的是废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。进行土地农民所有制改革是社会主义制度确立的需要，也符合农民的利益要求，农民投身土地改革积极性高涨，为推动全国土地改革胜利做出了重要贡献。到1952年底，全国基本完成土地改革，农民土地要求得到满足，新民主主义社会生产关系最终建立。

2.经济动因：恢复生产力的经济发展需要

1949年中华人民共和国成立前夕，国民经济由于长期遭受战争破坏而处于崩溃边缘，新政权诞生后经济上面临的首要问题就是如何快速恢复发展经济，为向社会主义过渡打下坚实经济基础。中国作为传统农业大国，农村经济的恢复发展情况决定着整个国民经济的恢复发展情况。但地主土地所有制下，土地地主所有、佃农经营和少许自耕农经营的具体形态，导致土地权利极不平等，成为了阻碍农村生产力恢复发展的主要障碍。权利极不平等主要表现在土地占有和土地劳动产品分配两方面。

就土地占有来看，地主土地所有制下，农村土地兼并现象严重，集中度高，存在大量无地少地农民。对于土地集中的具体状况，学界长期普遍认为封建土地所有制下地主、富农占有土地的70%～80%，且还存在集中程度加剧的长期趋势，而近年也有研究判断当时土地向地主、富农集中程度为50%～60%[5]33，但总体都反映了中华人民共和国成立前农村土地占有的极不平等。从经济学角度来看，这种不平等不利于效率的提高。一是这种集中并不是按照土地规模效应原则形成，而是基于封建权力形成的所有权集中。土地的集中并没有带来生产的集中，大多数土地是在租佃制下，由佃农租地主土地分散经营。地主拥有所有权，佃农享有使用权，两权分离，但不能很好解决激励相容问题，佃农生产积极性不高；同时佃农越多，土地使用越分散，越不利于农业生产工具和生产技术的改进，阻碍农业效率提高。二是地主占有制下租佃关系的不稳定，影响农业生产的长期积累。在地主与佃农的租佃关系中，地主处于支配方占主动地位，佃农处于劣势方占被动地位。这种不平等的租佃关系是不稳定的，地主可以随时根据自己利益最大化原则违约或解约，佃农则因担心地主收回土地导致没有土地耕种，不会对土地进行长期投资，多数采取短期行为，进而损害了土地生产力，不利于农业生产的长期积累和效率提高。

就土地劳动产品分配来看，地主对农民剥削程度很深，分配极不公平。地主把土地租给佃农耕种，以地租的形式参与分配，并设置极高的地租率。地主从佃农土地生产成果中拿得过多，剩余的只够佃农维持劳动力再生产，无法在深耕、施肥、改进土壤等方面投入更多资源，这对农业生产率的提高具有严重制约作用。相关资料表明，在中华人民共和国成立前实际地租率在40%～50%以上[5]55。这种畸高的地租率，使地主从佃农手中拿走的不是资本主义地租平均利润以上的余额，而几乎是佃农的全部剩余劳动，这也是近代中国农业经济发展长期落后的原因之一[5]35。

以上分析表明，近代中国的封建地主土地所有制严重制约了中国农村经济发展，要快速发展农村经济，必须要废除土地地主所有制。结合当时生产力水平和政治发展来看，废除地主所有制，实行土地农民所有制，既能满足农民土地要求，调动亿万农民生产积极性，符合当时革命形势和政治发展需要，又是农村生产力发展的现实需要，因此这一时期的土地改革达到了政治和经济目的内在高度契合。到1952年底，全国基本上完成了土地农民所有制改革，为经济恢复发展做出了重要贡献，工农业生产均超过了历史最高水平。

（二）农村土地集体所有制的曲折探索：保障农民土地权利公平

对于在生产力还比较落后的国家能不能够先于发达国家实行社会主义革命、建立社会主义制度问题，马克思在回应俄国学者查苏利奇关于对俄国农村公社可能的命运以及世界各国由于历史的必然性都应经过资本主义生产各阶段的理论的看法时，提出了著名的跨越“卡夫丁峡谷”理论，认为俄国农村公社“使俄国可以不通过资本主义制度的卡夫丁峡谷，而把资本主义制度的一切肯定的成就用到公社中来”[6]825，这样就可以不经历资本主义制度而占有资本主义生产使人类丰富起来的那些成果[6]826。列宁将一定要实现社会主义的经济前提才向社会主义过渡的观点称为“庸俗生产力论”，指出：“既然建立社会主义需要有一定的文化水平（虽然谁也说不出这个一定的‘文化水平’究竟是什么样的，因为这在各个西欧国家都是不同的），我们为什么不能首先用革命的手段取得达到这个一定水平的前提，然后在工农政权和苏维埃制度的基础上赶上别国人民呢？”[7]777列宁明确指出：“落后国家可以不经过资本主义发展阶段而过渡到苏维埃制度，然后经过一定的发展阶段过渡到共产主义。”[7]279俄国的社会主义革命实践证明了跨越“卡夫丁峡谷”理论的可行性。毛泽东在总结西方发达国家历史发展时也指出：“生产关系的革命，是生产力的一定发展所引起的。但是，生产力的大发展，总是在生产关系改变以后。”[8]

农民土地所有制是一种私有制，具备私有制的种种弊端，因此对农民土地所有制进行社会主义改造是必然的。向社会主义土地制度过渡有两种路径：一是在生产力充分发展之后，由资本主义性质的生产关系过渡到社会主义性质的生产关系，体现为经济动力使然；二是通过由国家主导的制度变迁使新民主主义性质的土地制度跨越资本主义的生产阶段过渡到社会主义性质的土地制度，为社会主义在农村建立提供根本制度保障，体现为政治动力使然。

毛泽东在1953年6月15日召开的中央政治局扩大会议上发表重要讲话，对党在过渡时期的总路线和总任务的内容作了完整表述，明确了要提前对农业进行社会主义改造[9]。可以看到，随着中华人民共和国成立后国民经济恢复发展，在实践上选择了通过国家主导的制度变迁方式向社会主义农地制度过渡，从而跨越了私有制下的农村经济发展阶段。

封建土地所有制彻底废除后，迫切需要建立社会主义的农村生产关系，从而在根本上保障农民的土地权利公平，这是农村土地制度向集体所有演变的政治动因。由于小农经济的分散性和不稳定性，有些农户因天灾人祸出现暂时困难，在土地农民私有且允许土地自由买卖条件下，农民将土地出让获得暂时性收入渡过难关，导致不少地区出现了土地交易现象，进而出现了两极分化倾向，需要通过农业集体化改造来加以遏制。从生产力发展的角度分析，农业集体化改造是社会主义经济建设的需要。我国社会主义建设初期农业和工业基础十分薄弱，特别是重工业发展相当落后。要从根本上改变贫穷落后的面貌，把我国从一个落后的农业国变为先进的工业国，就必须加快实现国家的工业化，因此工业化成为过渡时期最重要的国家战略之一。但是，工业化的推进需要大量充足的原材料和劳动力，当时的中国尚未完成社会主义革命，难以形成这样的条件。作为农业大国，工业化所需原材料、劳动力主要靠农业提供，但在土地农民所有的个体经济条件下，分散和自由独立的农村个体经营规模有限，无法为工业提供满足其发展的大量原材料。如当时就出现了农村棉花产量上升，但农民存棉不售，棉纺厂买不到棉花只能停工待料的现象。只有通过农业合作化道路，实现土地集体所有、集体统一经营，才能保证工业化所需，实现农业支持工业建设。

在农村土地集体化过程中，当时我国走的是一条渐进式的农业合作化道路，按照自愿互利、典型示范、国家帮助的原则推进，逐渐将农村土地集体化。先引导农民建立互助组，然后建立初级农业生产合作社，最后发展成高级社，形成了具有完全的社会主义性质的农村土地制度安排。1956年底，全国农村的高级社共有54万个，入社农户占农户总数的比重为87.8%。到1957年底，全国入社农户总数的比重已经达到96%以上[10]。

社会主义改造完成后，主要任务是如何加快建设社会主义。1957年10月27日出版的《人民日报》发表社论，号召“实现一个巨大的跃进”。1958年5月，中共八大二次会议正式通过“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线。由此，“大跃进”运动在全国展开，并催生了人民公社化运动。人民公社于1958年诞生，在1962年形成“三级所有队为基础”体制，一直持续到1978年农村改革。

二、以效率为优先的土地集体所有制实现形式改革（1978—2012年）

由于农业计划经济模式没有真正体现按劳分配原则，难以实现有效率的资源配置和有效激励[11]，农业生产效率下滑，经营体制弊端日益明显，农业发展十分缓慢。如全国原来有14个粮食调出省，到20世纪70年代末期只剩下3个省可以调出粮食，国家从该项制度中获得净收益等于甚至小于零[12]。同时，农民生活窘困，到20世纪70年代末，农民年均纯收入只有60多元，其中现金仅14元，绝大多数农民处于绝对贫困状态[13]。因此，解放和发展农业生产力，提高农民生活水平，是农地制度进一步改革的经济动因。由于农村土地集体所有制是社会主义在农村的制度根基，这决定了农地制度改革必须在坚持土地集体所有的前提下，变革不适应生产力发展的经营体制和分配体制，探索土地集体所有制更有效的实现形式。

（一）土地集体所有家庭经营：家庭联产承包责任制改革

1978年，安徽小岗村将集体土地承包到户，一年时间就解决了长期不能解决的温饱问题，拉开了中国农地制度改革的序幕。1979年9月，中共十一届四中全会讨论通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》肯定了承包责任制的作用，充分认识到生产经营权下放的重要性，强调了人民公社基本核算单位有五项自主权①五项自主权分别是有权因时因地制宜地进行种植，有权决定增产措施，有权决定经营管理方法，有权分配自己的产品和现金，有权抵制任何领导机关和领导人的瞎指挥。，触动了人民公社的基础，农村土地制度改革环境开始宽松起来[5]49。到1979年底，全国二分之一以上的生产队实行了包工到组，四分之一以上的生产队实行了包产到组，生产经营自主权下放很快得到了落实。1980年9月，各省（自治区、直辖市）党委第一书记就“关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题”进行讨论并形成会议纪要，纪要中充分肯定了承包责任制的作用，强调实行责任制的重要性，同时指出“对于包产到户应当区别不同地区、不同社队采取不同方针”，鼓励各种形式的承包责任制[14]63。1983年1月，中共中央印发《当前农村经济政策的若干问题》，指出联产承包责任制“是在党的领导下我国农民的伟大创造，是集体经济的自我完善和发展”[14]169。1984年底，全国基本上完成了土地家庭联产承包责任制的改革，农村土地集体所有、集体经营的农村计划经济模式基本完成了向农村土地集体所有、家庭承包经营模式的转变，农产品分配随之变为“交足国家的，留足集体的，剩余都是自己的”的分配模式。1991年11月，中共十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业农村工作的决定》，进一步提出了“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善”[14]714。

家庭联产承包责任制改革是非常成功的，其实质是将归于集体的经营权下放到农民家庭，实行谁承包谁经营，从而实现经营权与承包权的合二为一，并与所有权分离，这种分离带来了农村生产力的极大解放。如粮食总产量从1977年的2.8亿吨增加到1984年的4.1亿吨，家庭联产承包责任制对粮食产量增加的贡献达到46.9%[15]。

（二）土地集体所有多种形式主体经营：“三权分置”改革

20世纪90年代以来，特别是进入21世纪以后，在我国快速推进工业化和城镇化的过程中，农业生产环境、国家对农政策都发生了深刻变化。第一，农村税费改革从1998年国务院农村税费改革工作小组成立开始，在经历试点之后，于2004年进入新的阶段，以取消农业税为目标。2006年1月1日起，农业税取消。以此为起点，我国开始构建农业支持保护体系，给予农户补贴，根本性地扭转了农民负担重的状态，使得土地的经济价值凸显，土地作为财产的功能得到进一步强化，而如何从承包地获得更多财产性收入成为农民重要诉求。第二，工业化和城镇化使得农村大量劳动力转移就业，从事农业劳动力的绝对人数和相对人数大幅下降，但由于大量农村人口只是实现了职业的转换，并未实现身份转换，导致农业经营兼业现象普遍；同时，不能兼业的农户由于非农收入高于务农收入，选择放弃土地耕种，出现农村土地撂荒现象。很显然，兼业和土地撂荒都会影响土地生产效率的提高和经济价值的实现。第三，在农业人口快速转移的过程中，农村出现农户将自家承包地流转给邻居、农村种粮大户等农业生产主体经营，以获得人情上的回报或少许的经济报酬的现象，从而发生了农村土地经营权与承包权的分离。从农村实际变化情况来看，农村家庭联产承包责任制下的承包权和经营权的长期合二为一，已经不能满足农户对土地财产性收入的诉求，也不能解决土地低效率兼业生产或撂荒问题。基于增加农户财产性收入和提高农业生产效率的经济目标，农地经营权与承包权分离流转，农地制度朝着“三权分置”方向改革的动力越来越强。

2003年《中华人民共和国农村土地承包法》施行，其中第十条明确规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”[16]794，并提出了土地流转应遵循的原则，同时第三十九条规定“承包方可在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变”[16]801，这说明承包方如果将承包地出租给第三方，那么只要在法律上他与集体的承包关系不变，流转的不是承包经营权，而是经营权。这是国家从法律上首次明确承认并保护已经在实践中产生的经营权的流转，对农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革起了较大推动作用。农村土地快速朝着“集体所有、农户承包、多元经营”的制度方向发展，对农民收入增长、农业生产率提高起到重要作用。一方面，使承包土地的农民利用承包地流转可以获得更多财产性收入，拓展了农民收入渠道；另一方面，土地流转经营，农业生产更加专业化、组织化、适度规模化，土地要素得到了有效配置，农业生产效率得到了提高。农业生产中产生了种粮大户、农业专业合作社、农业企业，形成了家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营形式。

三、新时代农村土地制度改革探索：以全面深化改革为总目标（2012年以来）

2013年12月召开的中央农村工作会议上，习近平总书记指出土地承包经营权主体与经营权主体发生分离，是我国农业生产关系变化的新趋势[17]。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确了土地承包权是一种有益物权，要从增加农户财产收入角度出发促进土地经营权流转，要从保护新型农业经营主体的土地经营权及相应的收益角度出发，促进农业适度规模经营[18]。党的十九大报告进一步提出要保持“土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，以“完善承包地‘三权分置’制度”[19]。2019年11月，中共中央、国务院印发的《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》提出，“保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变……保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变……保持农户承包地稳定”[20]，以进一步巩固和完善农地“三权分置”制度。

由上可知，新时代农村土地“三权分置”制度符合新时代生产力发展要求，在全国得到很快推行。截至2020年底，全国已有1474个县（市、区）、2.2万个乡镇建立农村土地经营权流转市场或服务中心[21]，我国耕地经营权流转面积达3546.67万公顷，占到了家庭承包经营耕地总面积的34%[22]，极大地促进了土地集体所有多种形式主体经营发展和农业生产效率的提高。

四、总结与启示

从中华人民共和国成立以来我国农地制度演变逻辑的分析来看，我国农地制度改革以实现两大目标为动力：一是实现农民土地权利的公平，保证农地制度安排以农民利益为核心，体现为政治动因；二是实现土地经济价值的最大化，保证土地满足国家战略发展、人民生活水平提高的需要，体现为经济动因。这两大目标体现的以人民利益为中心的价值取向正是中华人民共和国成立以来使我国农地制度不断变迁的最大逻辑。从每一次农地制度变迁都带来农村生产力的巨大飞跃的历史事实中可以总结出一些深刻启示。

一是社会主义农地制度安排是可以将农民土地权利公平与农村生产力解放有机协调和统一的。我国在社会主义改造中，将农村土地所有权集体化，实现了农民土地权利的平等，即土地集体所有，是农地制度安排将农民利益放在核心位置的表现；同时，这一制度在当时对于农村生产力的发展也起到了积极作用。改革开放后，随着农村集体所有制实现形式的不断发展，农地制度改革在土地集体所有基础上，不断推动农村土地经营制度的调整，使农村生产力不断解放，不仅保障了农民土地权利根本公平，而且使农民生活水平不断提高，实现了二者的协调统一。

二是必须坚持农村土地集体所有制。农村土地集体所有是解决我国几千年来土地周期性兼并和集中、农民土地权利不平等的正确制度安排，是在历史发展中自然形成的，也是建立农村社会主义生产关系、走社会主义道路的必然要求，符合人民意愿。当前农村土地改革不管怎样创新和发展，都应把农村土地集体所有制作为农地制度的“魂”，来推动农村基本经营制度的完善。

三是要创新农村土地集体所有制的有效实现形式。从我国农地制度变迁中可以看出，在农村土地集体所有制的基础上，农村土地集体所有制的实现形式不断变化发展。从实践历程来看，我国农村土地集体所有制的实现形式从改革开放前的集体计划统一经营，到改革开放后的家庭联产承包经营，以及当前正在推行的家庭承包经营权流转的“三权分置”，每一种形式都在历史阶段中促进了生产力飞跃。这充分表明，农地制度要有效率，关键是要在农村土地集体所有制基础上创新集体所有制的有效实现形式。

四是农地制度改革关键是对农村土地除所有权以外的其他权项的合理安排。改革开放前农村土地集体所有、集体经营，农产品统一分配，农村土地所有权和其他权项形成多元一体的混合式安排，在前期克服了小农分散经营、家庭劳动力不足、生产工具落后、抵御风险能力不强等弊端，对农村经济的恢复和发展、农村生产力快速提高具有积极作用。到了后期由于这种制度安排缺乏生产自主性和激励约束，暴露出越来越明显的缺陷，农村开始探索家庭联产承包责任制，土地所有权主体与承包权经营权主体分离，所有权以外的其他权项属于一个主体，极大克服了之前制度安排的弊端，解放了生产力。改革开放以来，城镇化和工业化导致农村人地关系发生了新的变化，经营权分离出来流转到多种形式的主体中去，又一次释放了农村生产力。农地制度变迁的这一历程都是对所有权以外的其他权项的重新安排。

五是农地制度改革要尊重农民首创精神和意愿。农村土地经营制度如何安排有效率，农民最有发言权。土地集体化合作经营之前，农民自发产生了互助生产形式；土地家庭联产承包责任制改革前，不少地方的农民自发形成了包产到户、包干到户、家庭经营的形式；“三权分置”改革前，农民自发地将土地流转给其他主体经营。可以看出，每一次农地制度的改革，实际上都始发于农民自下而上的主动创造。因此，土地制度改革既要加强土地制度的顶层设计，更要尊重农民的首创精神和意愿，才能实现土地生产效率的提高。