回应型参与：公众参与型环境治理的优化

■ 叶大凤 李悦涵

一、问题的提出

环境污染是当今人类社会可持续发展面临的重大问题，中国作为一个有担当的大国，坚定不移地以绿色发展理念推进生态文明建设。生态环境具有公共产品特性、强外部性、地域性等特点，决定了生态环境治理是一项涉及面很广的社会系统工程，既需要政府主导，也需要市场主体和社会力量的参与，从而构建多元合作的协同治理机制。

政府管控型环境治理模式的特点及其在实践中面临的困境，已引起了学术界的关注。张国磊等人指出，政府直控型治理模式存在自下而上的底层回应不足的治理困境[1]。于水和李波将这种模式对公众参与的影响总结为公民生态环境话语权缺失、生态环境治理主体地位沦落以及公民对生态环境保护事业参与不充分。面对这种治理困境，他们认为生态环境治理要“从政府管控模式向参与式治理模式转型，构建现代化的生态环境治理体系”[2]。

近年来，学术界对生态环境治理的研究较多选择多中心治理[3]、整体性治理[4]、协同治理[5]等视角讨论建立更为完善的治理模式和方式，其核心思想是寻求利益相关主体之间平等协商对话的可能，以期提升治理的有效性，这些治理模式和方式可以归纳为参与式治理模式[6]。在现实中，我国政府改进治理模式，推广参与式治理，广泛发动社会力量，让公众和环保组织等相关利益主体共同参与治理解决问题，环境保护领域的民主内涵不断丰富发展。在这种背景下，一些地方政府率先转变治理观念，探索多种参与途径鼓励公众主动参与，环境治理缺少公众回应的情况得到改善。

基于现有的学术研究和公众参与实践，本文提出环境治理回应型参与的概念。环境治理回应型参与是指政府提供多样化参与渠道，公众以个人或通过环保组织积极参与环境治理的回应互动状态，是政府和公众互相回应状态下的公众参与模式。本文将在分析管控型治理模式带来的公众参与困境的基础上，以“嘉兴模式”和上海奉贤区“桶长制”作为公众参与的典型案例，总结环境治理回应型参与的实践经验，探讨进一步提升环境治理回应型参与的实现路径，以期推动环境治理中政府和社会彼此积极回应和互动合作，更好地推进我国生态文明建设。

二、管控型环境治理模式下公众参与的困境与转型

（一）管控型环境治理模式下公众参与的困境

生态环境具有公共性、非竞争性和非排他性等特性，环境治理工程浩大、时间持久，这些因素要求政府承担环境治理的主要责任，并对治理进程进行合理的统筹规划。政府是政策制定的主导力量，在环境治理中承担领导、组织、协调、监督、决策等职能[7]，环境治理的权力由政府掌控，政府各相关部门共同发力，久而久之成为政府“一个人”的主场，这就是管控型环境治理模式。伴随社会结构的转型和思想理念的变革，管控型治理模式的缺陷开始逐渐显现，相当一部分人养成了依赖政府的心态，只希望政府作为，自身参与的热情不高，更缺乏主动参与的意识，环境社会治理活力尚未充分激发。公众的“局外人与看客”心态使得环境治理呈现“无意参与”“无力参与”和“无路参与”的治理窘境[8]。积极的公众主体性参与元素的缺失极易引发公众对政府的依赖，产生政府与环保部门才是生态文明建设的责任主体的意识[9]。

（二）管控型环境治理模式的转型与优化：公众参与型环境治理与回应型参与

公众参与型治理模式强调发挥公众参与的作用，让公众参与环境政策制定、执行、监督过程，表达环境权益诉求，与政府积极合作，形成政府管理和环境自治相结合的良好格局。公众参与型治理模式注重探索政府和公众良性互动的逻辑，不是简单地将公众参与应用到环境治理实践中，而是通过参与来保障公众环境权益，在实际治理过程中秉承认同支持、主体赋权、协商合作、自治共享的参与式治理理念[10]，提升环境政策的民主性、科学性，提高公众环保意识和公共精神。参与型治理模式较好地弥补了管控型治理模式中公众参与不足的短板，广泛地应用于环境治理领域。

回应型政府是基于新公共管理理论和新公共服务理论而兴起的概念，强调的是政府对公众的利益诉求做出积极反应[11]，回应型政府的建立，能有效扩大公民有序政治参与，增进政府和公众互动信任。本文借鉴回应型政府和参与式治理的概念提出回应型参与，即政府和公众互相回应状态下的公众参与，政府鼓励公众参与环境治理，公众也应积极回应政府，形成治理合力。回应型参与更加重视政府与公众的互嵌，推动环境“善治”目标的实现。回应型参与可以将环境民主更好地贯彻落实，协调好控制和参与之间的矛盾，为公众创造更广阔的参与空间，形成多方良好互动的局面。近年来，我国积极推广参与型治理模式，公众参与的范围、途径更加广泛丰富，相应地公众参与的意愿也得到提升，政府回应群众关切，群众响应政府号召的局面正在形成。公众参与不是无秩序地自由参与，任何的参与都应在一定的规章制度下进行，遵循合法合理原则。政府必须发挥一定的引导作用，对公众参与的内容、权利、途径做出安排。

回应型参与的形成，一方面来自国家政策的支持和法律法规的完善。2014年，环境保护部出台《关于推进环境保护公众参与的指导意见》，紧接着又于2015年出台《环境保护公众参与办法》，该办法明确了公众参与和监督环境保护的权利，对环境教育宣传、环境信息公开、环境社会监督等领域的公众参与作出规定，为环境保护公众参与提供了重要的制度保障。党的十八大以后，我国制定改进了一系列环保制度，实施环境监管、环保责任追究、环保绩效考核、环保激励等制度的改革，提高了政府环境治理能力和水平。党的十九大报告提出要“构建政府为主导，企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”[12]。2018年5月召开的全国生态环境保护大会，首次总结阐述了习近平生态文明思想，开启了新时代生态环境保护工作的新阶段[13]。中央政府采取的积极措施促使地方政府主动转变治理方式，通过制度设计让公众参与环境治理的全过程。地方政府在实践探索中，产生了民主恳谈会、共识会议、公民评审团、协商民意调查等公众参与的创新方式，诞生了“嘉兴模式”、“安吉模式”、汉中“河长制”、上海奉贤区“桶长制”等成功治理模式，积极打造公众参与平台，健全公众参与制度。

回应型参与的形成，另一方面得益于公众政治参与能力的提高和环保意识的增强。2018年生态环境部、中央文明办、教育部、共青团中央、全国妇联等五部门联合发布的《公民生态环境行为规范（试行）》，从关注生态环境、节约能源资源、践行绿色消费和选择低碳出行等十个方面强化公民生态环境保护意识，引导公民成为生态文明建设的实践者、推动者。此外，一些环保组织和企业依托互联网推出环保项目，如支付宝的蚂蚁森林项目，在社会上兴起攒能量种树苗的风潮[14]。2019年上海推行严格的垃圾分类措施引发社会对如何进行垃圾分类的热烈讨论，垃圾分类的理念开始被广泛接受。总的来说，公众环保意识前所未有地提高，民间环保团体逐年增多，为回应型参与的实现提供了广泛的群众基础和理念准备。

三、回应型参与:优化公众参与型环境治理模式的实践探索

（一）嘉兴模式

嘉兴市是长江三角洲的重要城市之一，这里风景秀美，经济发达。嘉兴市同许多临海经济发达城市面临着同样的环境污染困扰，发展经济与保护环境如何兼得，嘉兴市通过一系列的探索给出了明确的答案。为了守护好嘉兴市的绿水青山，自2007年以来，嘉兴市建立环保统一战线，秉承“大环保”治理理念，先后探索开展了一系列形式多样的环境治理公众参与活动，如“环保道歉书”“环保圆桌会”“民间河长”“民间闻臭师”等，并根据环境治理需求的变化不断探索新的公众参与方式以及建立保障公众参与环境治理的保障制度。嘉兴市的这些立足实际的实践，显示出了强大的生命力，逐渐形成了具有广泛影响和借鉴意义的“嘉兴模式”。

1.积极发挥环保组织的作用

嘉兴市政府同公众和环保组织积极合作开展一系列环保活动，参与民主得到充分发挥和延续，一方面政府做出统筹安排把握大局，另一方面政府为公众和环保组织创造参与空间，对他们进行合理的管理和指导。在嘉兴市的环境治理中，环保组织发挥了积极作用，改变了传统参与中环保组织边缘化的境地。嘉兴市对环保组织的成立和发展给予大力支持，为环保组织扩展了发展空间，建立起“一会三团一中心”（环保联合会，市民环保检查团、专家服务团、生态文明宣讲团，环境权益维护中心）的公众参与格局。环保组织与政府进行环境协同治理，如嘉兴市环保联合会与人民检察院联手开展环境公益诉讼合作，如2018年嘉兴市环保联合会配合市政府对市内数十家重点企业涉污问题开展深度检查，2019年嘉兴市环保联合会与人民检察院联手开展公益诉讼合作等。“嘉兴模式”的公众参与具有组织化的特点，这些环保组织广泛吸收、动员、组织公众，有代表性的陪审员制度和点单式执法都是以环保组织为载体来实现公众参与，这一措施能较好地整合公众利益，提供参与的制度规范，克服个体参与缺少理性思考、参与能力不足的问题[15]。

2.不断创新公众参与方式

“嘉兴模式”是一个制度化的整体治理流程，涵盖政策议程设置、环保知识普及、环境问题处理、环境污染问责等方面[16]。这种模式在保证发挥政府对环境治理的主导作用的基础上，让公众拥有话语权，公众参与主动性被充分激发，参与地位得到实质性提高。其诞生时间较早，但是依然充满活力，因为其没有停留在单一的思路中，而是在契合现实的基础上不断丰富发展公众参与模式。嘉兴市依托“网格连心组团服务”机制，将全市划分成4600多个网格和9万多个微网格，并成立由4434名生态网格员和1366名“民间河长”“民间闻臭师”组成的民间生态环境监督队伍[17]；打造市民环保论坛和“两山”议事堂，建立“户长会”“网格民情分析会”等沟通机制，进行生态环境问题“大排查、大曝光、大整治”工作，集中收集、处置公众反映的问题。通过对公众参与模式的创新探索，嘉兴市努力构建了生态环境治理全民行动体系，持续激发公众参与环境治理热情。

3.进一步落实公众参与权利

除了环境信访、环境听证会等方式，嘉兴市以一些新的参与方式使公众环境权利落实得更加到位。嘉兴市政府在环境规划、审议、行政审批和监督等所有程序环节上重视公民的全程参与，为社会各主体的参与提供了途径，并提升了公民参与的意愿，推进环境参与的程序正义[18]。在保障知情权方面，嘉兴市设立开放日，市生态环境局定期组织生态环境开放日活动，将一些企业和环保设施对公众开放。在保障决策权方面，嘉兴市设立了陪审员制度和“圆桌会”制度。市生态环境局公开向社会招募陪审员，公众以独立身份参加环境处罚案例的评议，评审员的集体意见将成为行政处罚决定的参考依据。“圆桌会”通过营造平等对话的氛围，面对面与参会群众沟通交流，与会群众各抒己见，参与决策环境问题。在保障监督权方面，设立点单式执法，点单名单由公众自行确定，不受外部影响，公众代表有权抽查企业的环境保护措施落实是否到位，污染排放是否达标，如果发现问题可以当面质询企业，提出整改督办意见。“嘉兴模式”对社会进行充分赋权，公众能够全过程参与环境治理，社会组织能够积极发挥作用，实现了环境治理赋权—认同—合作的良好发展态势。

（二）上海奉贤区“桶长制”

垃圾分类是当前环境治理中的热点和难点问题，2019年，上海市在全国率先强制实行垃圾分类，上海奉贤区四团镇积极响应党中央、上海市委、奉贤区委号召，在镇域内创新开展农村生活垃圾分类活动。如何根据农村特点来设置具有特色的治理模式，让公众快速接受垃圾分类理念并积极参与进来，四团镇镇西村通过积极实践找到了答案。该村首创三级“桶长制”，明确每级“桶长”的职责分工，将全体村民纳入管理，重视发挥先进群体的影响力，带头示范垃圾分类流程，编制简单易学的分类方法，同时完善垃圾分类奖惩制度，激励村民主动参与垃圾分类。镇西村的成功经验在奉贤区内得到全面推广，建立起了全区“桶长”组织体系。“桶长制”的形成产生了积极效应，扩大了垃圾分类的外延，营造了浓厚的宣传氛围，形成了全民积极参与的良好局面。

1.发挥党员先锋模范作用和村“两委”成员的带头作用，带动村民全面参与

在广大的农村地区，村民是垃圾分类的直接参与者，分类在家中完成，具有很强的主观能动性。由于村民常年形成的垃圾混合丢弃习惯，短期内适应垃圾分类存在一定难度，因此解决垃圾分类问题不仅需要政府的组织与引导，更需要村民依靠自治建立起自我动员、自我执行的制度。垃圾分类规定让生活在上海市郊的村民们非常不适应，为了鼓励村民积极参与，奉贤区四团镇镇西村适时推出“桶长制”。镇西村发挥党员先锋模范作用和村“两委”成员的带头作用，开展入户政策宣传，对村民进行积极动员，并且以身作则，做好垃圾分类示范工作。通过前期的宣传和动员，消除了村民对垃圾分类的抵触心理，使垃圾分类理念在当地村民中入脑入心。

“桶长制”在试行初期便取得显著效果，正是得益于村民和村干部的共同努力，全力配合。村民在垃圾分类过程中扮演着“非官方政策主体”的角色，党员干部、村民和保洁员共同承担了垃圾分类政策贯彻落实的责任，完成了垃圾的分类、转运工作和监督工作[19]，这是环境治理从“自上而下”被动型参与到“全民动员”回应型参与转变的有效尝试。

2.建立三级“桶长”组织体系，引导村民自主参与

在上海奉贤区四团镇镇西村，村“两委”将23个村组划分成9个网格，由村干部、村民、保洁员担任“桶长”，对负责的网格进行管理。“桶长”共有三级，一级“桶长”由村“两委”班子成员担任，每位干部负责一个网格，对责任区内的垃圾分类情况随时开展总体指导监督工作；二级“桶长”由党员和热心村民组成，每人结对10～20户村民，指导监督村民开展垃圾分类；三级“桶长”由村保洁员担任，负责在收集清运村里的垃圾时，查看每户的垃圾分类情况，对分类效果进行评判并反馈给上级“桶长”，同时保洁员的工作受到村民的全程监督[20]。此外，每位“桶长”还要负责宣传和监督工作，鼓励引导村民自主参与垃圾分类。“桶长”把看起来复杂的垃圾分类规则编成顺口溜，在“桶长”的带动下村民们也纷纷成了垃圾分类专家，对垃圾分类不再有抵触情绪，开始自觉地参与其中。

“桶长制”实行以来，镇西村日均有7桶垃圾可以实现就地粉碎资源化利用，处理效率实现飞跃式发展。“桶长制”通过分级层层管理，将所有村民纳入管理范围，实现了村民从被动到主动进行生活垃圾分类的转变，巧妙地解决了垃圾分类的“老大难”问题，搭建起了村干部与村民共同参与的空间，村干部、党员带头出力，村民支持配合，体现出村民自治的智慧。四团镇镇西村的“桶长制”试点经验影响力迅速扩大，奉贤区制定了《奉贤区全面推行农村生活垃圾分类“桶长制”实施意见》，以实现“分类作业标准化、层级管理责任化、群众参与自治化”为目标，“桶长制”在奉贤区得到全面推广。

3.完善村民参与垃圾分类奖惩制度，激励村民积极参与

为了更好地激发村民参与的积极性，保持参与的持久性，让“桶长制”更有效地运转，镇西村还建立了相应的奖惩制度。一级“桶长”的工作表现将被纳入个人年度评优评先考核；二级“桶长”若工作出色，参与的村民将得到相应志愿积分奖励，积分可用于兑换生活物品；三级“桶长”的薪酬则从传统的按月结算改为按网格内参与垃圾分类的户数计算，以此激发其工作热情。村“两委”和村民通过民主协商的方式把垃圾分类写进村规民约，对村民垃圾分类情况和保洁员工作情况实行打分制度，村委干部负责打分，村民监督打分过程，每月选出优秀家庭、优秀保洁员及落后者在村公开栏进行公示。奉贤区政府为了表示对村委工作的支持，采取“以奖代补”的方式，区财政预算按照年度每户平均补偿66元的标准，每半年根据第三方机构的考评结果进行一次拨付，对评价为优秀、良好、合格的，分别给予38元、33元、30元每户的奖励[21]，政府的这一措施赢得了村民的一致好评。

（三）环境治理回应型参与实践的提升空间

“嘉兴模式”和上海奉贤区“桶长制”关于回应型参与的实践，较好地诠释了环境治理模式从管控型到回应型转变的可操作性和必要性。观察其参与主体和参与方式，均体现出公众参与主体性的核心思想，嘉兴市和上海奉贤区虽然在建设回应型参与方面做出了积极尝试探索，但是仍存在一定的提升空间。一是要提高各参与主体的协同能力。政府、公众、企业、社会组织、基层社区共同处于协同治理的框架下，彼此的联动互动能力还有待提升，回应型参与要打造更加开放的治理结构，在政府的支持引导下，加强社会合作，使其他的参与主体发挥更多的作用。二是要做好公众参与的利益导向和协调工作。不同个体的利益诉求、参与动力不同，部分公众在参与环境治理时，基于眼前利益而非社会公共利益提出要求或建议，回应型参与要给公众树立正确的参与观念和价值导向，完善参与机制建设，使公众正确行使环境权利。三是要进一步提高公众参与效率。环境治理的对象差异、污染程度差异，使得治理手段多样，治理资源没有得到有效整合，公众在接触某一环境领域时有一个适应阶段。回应型参与要整合治理资源，重视参与方式创新，完善公众参与配套措施，实现公众参与的长期性、持续性。

四、进一步优化公众参与型环境治理模式的对策建议

（一）打造开放的治理结构

“嘉兴模式”的参与主体非常多，政府、企业、环保组织、公众在其中都扮演着重要角色，发挥着不可替代的作用。回应型参与的建立，正需要各个主体积极参与，形成政府和社会、政府和企业、企业和社会的协商合作，其治理结构必然是开放的、包容的。政府要明确自己的职能，实现重心和权利下沉，为其他主体做好服务工作，把握处理好和其他参与主体的关系，重视对环保部门和基层社区人员的能力提升。企业要遵守法律法规和社会道德，保证生产行为符合环保规范，主动衔接政府治理需求，向公众公开环保信息。环保组织要主动融入治理框架，找准定位，发挥自身优势，加强和政府、企业的合作，协助政府、企业开展环保活动，从政府和企业方面争取技术和资源支持，同时要注意立场，为公众发声，争取公共权益。公众是环境治理的根本力量，公众的主体地位易被忽视，作为治理结构中较弱势的一方，要转变以往消极的参与态度，主动向其他主体提出利益诉求，反映环境问题，监督其他主体的工作。回应型参与通过开放的治理结构，建立不同主体间的上下联动机制，以促进不同治理主体的良好互动，取得丰富的治理成效。

开放的治理结构并不意味着公众无序参与，回应型参与是建立在稳定的参与秩序的基础之上的。观察“嘉兴模式”和上海奉贤区“桶长制”，公众参与环境治理都是有组织的行动，“嘉兴模式”中的陪审员制度、点单式执法主要是依靠环保组织进行动员、吸纳、组织公众参与；奉贤区“桶长制”通过三级“桶长”的层层帮扶，避免了公众个体参与垃圾分类时混乱现象的发生。分散的、未经组织和培训的个体，囿于认知水平不足和参与能力的限制，在参与治理时容易陷入无所适从和无所顾忌的困境。参与秩序的建设可以规范个体行为，将个体参与的分散无序的负面影响降至最低，保证公众参与的秩序和效率。要重视环保组织的作用，鼓励个体通过参加组织的方式进行环保活动，打造公众参与行为规范。要发挥先进群体的引导作用，社区干部、党员等作为社区中具有较高政治觉悟与公众参与能力的先进群体，应充分发挥率先垂范作用，引导公众有组织地参与环境治理。

（二）对公众参与进行合法合理赋权，完善公众参与型环境治理机制

第一，强化对公众参与权利的赋予。环境事务属于公共事务，公众有权知晓信息、发表观点、监督治理过程。获取信息是公众参与治理的前提和基础，因此首要任务是完善信息公开机制，以社区为单位及时向公众公布环境方面的信息和治理情况，培养公众独立思考分析的能力，对环境工作了解得越清楚，掌握的信息越丰富，公众就越容易形成自己的看法，也就更愿意发表观点。

在信息公开的基础上，要鼓励公众参与环境决策，建立完善监督反馈机制，让公众掌握更多的话语权，保障好公众参与决策和监督的权利。环境治理要坚持走群众路线，大小环境事务都可以和公众进行沟通，将环境治理的现状、原因、进展、结果等告知公众，在政策规划、决策、实施的同时广泛听取意见和建议，实现公众深度参与。环境治理要主动接受公众监督，畅通公众反映投诉渠道，重点回应公众关注的热点问题。发挥社区的基层管理作用，在社区设立公告栏，主动公示相关环保事务的立项和进程，设立专项联系渠道，如意见簿、专线电话、网络网址，方便群众发表意见，行使环境治理权利。

第二，增进公众对参与治理的认同与回应。受传统观念的影响，公众参与主体意识不强，缺乏自我思考和反省，产生了参与权利“闲置”的现象。面对这种情况，要促进公众参与意识和权利意识的萌发，要增强公众自我改变的信心。马斯洛需求层次理论认为，人的最高需要是尊重和自我实现，“嘉兴模式”和上海奉贤区“桶长制”对公众参与表现出了足够的重视和尊重，设置各种激励措施以表示对公众参与行为的肯定，政府将建议采纳或将治理结果正向反馈，公众能切实感受到因自身参与所带来的环境改善，而非曾经简单地被“符号化”“形式化”的参与，公众从参与中得到获得感、满足感，感受到了更高价值的自我实现。

一方面，应从建立精神认同激励入手，以给予一些物质奖励或者授予荣誉称号为肯定和激励的方式，强化公众参与意愿，激发其参与的主动性。社区可以定期组织公众学习环保知识，分享交流参与心得，鼓励公众大胆建言献策，组织参观学习其他社区的优秀经验，实现公众理论水平和实践能力的全面提高。党员更要发挥先锋模范作用，对公众进行指导教育。此外，还可以通过树立典型，设立环保公益岗位，吸引有社会担当和奉献精神的年轻人担任志愿者，对公众的参与过程进行指导。在激励方面，社区可以设立专项奖励基金，对有益于环保工作开展的意见和行为，经查实研究，给予一定的物质和精神奖励。可在群众中设置环保兼职人员，参与环保工作；可悬挂荣誉旗帜，增加群众荣誉感，调动积极性。

另一方面，要建立公众参与的情感认同。首先，充分发挥新闻媒体的宣传作用。利用电视、报刊、网络等媒介，制作纪录片、公益广告等，强调人与自然的依存关系，宣传环境恶化对人类带来的危害，对已有的参与途径进行广泛宣传，使公众了解自己拥有哪些权利、有哪些参与渠道、如何行使权利，帮助公众形成权利主体意识。其次，社区工作人员和党员干部要发挥带头作用，以自身影响力带动身边的人。对于城镇居民,通过举办讲座、展览、环保课堂等多种形式宣传参与途径以鼓励其参与，营造浓厚的社会氛围和良好的学习环境，将环保理念根植更多人心中。在农村地区，可以根据当地民俗，采取板报、标语、小品演出等接地气的形式，深入浅出、循序渐进地向村民们普及环境治理参与权利和途径。最后，加强青少年环境教育。青少年接受新鲜观念速度快，权利主体观念强烈，加强青少年的环保思维培育，可将环境教育作为学校教育的常规部分，可将其列入各类学校的教学计划，使环境教育系统化、常态化，引导鼓励青少年成为参与环保的重要力量。

（三）借助基层力量，实现公众长效参与

建设回应型参与的目标就是实现公众的常态化参与。打造公众参与长效机制，首先，要发扬基层群众自治制度的优势。群众自治制度是基层事务管理的基石，在环境治理中发挥着重大作用。政府应该转变职能，帮助社区、村委建立更加高效的运作体系，传授环境治理经验，让基层组织承担起更多环境治理的职责，实现环境治理“小事不出社区，矛盾不上交”。社区和村委应着眼于当前环境治理工作实际，加强对环境事务的管理，增进辖区群众对环境治理的回应认同，凝聚群众智慧，群策群力，为各种创新型参与方式的诞生培育土壤，探索符合本辖区特点的环境治理公众参与方式。

其次，要完善参与程序的制度规范。根据地方环境实际问题，遵循地方经济发展规律，当地政府应及时出台政策，增加基层环境整治资金投入。基层可以通过社区公约、村规民约的方式，将实践效果较好的参与方式固定下来，对规约的修改要坚持群众做主原则和实用为主原则，建立环境治理协商议事体系、权责义务体系、个人信用体系等，使公众参与明确化、具体化。通过规约形式规定公众参与环境治理的程序，突出公众参与的主体地位，让公众的参与权利得到充分保障，将科学的环保思想和公众参与制度相结合，将地区经济发展和生态保护相结合，体现在公众参与环境治理的实践当中。

面对复杂的环境问题，基层精力有限，工作上难免有疏漏之处，接受公众监督，听取公众意见，共同发现问题、解决问题，能有效增进公众对环境治理的回应认同。一方面要增加公众监督渠道。设置环境监督邮箱、信箱、专线，不论是污染行为还是社区、村委工作的疏漏，都可以通过这些渠道进行反映。另一方面要畅通公众意见反馈通道。反馈要坚持及时性原则，对公众提出的建议，社区和村委都应该认真对待，对于合理的意见要及时采纳，对于一些不切实际的建议或者暂时无法实现的建议，也要及时向公众解释，以事事有回音、件件有落实的态度赢取公众的信任度和提高公众的积极性。

（四）加强政府和社会合作，促进多元主体协同共治

回应型参与意味着公众、社会组织和政府都是平等的参与主体，彼此间是协同共治的伙伴关系。政府加强社会合作，与公众和环保组织进行合理分工，从而构建政府和社会的协同治理机制。实现政府和公众的协同治理，需要就某一具体环境问题，界定政府和公众的职责范围，对环境治理任务加以分工，发挥群众自治优势，鼓励公众自主解决环境问题，形成政府政策引导群众自治发力的网络治理结构。

实现政府和环保组织的协同治理，首先，妥善处理环保组织与政府的关系，强调组织的公益性，而非政府部门的延伸，将领导关系转变为指导关系，同环保组织开展合作。其次，应完善和社会组织相关的法律法规，给予环保组织一个合理、准确的角色定位，明确其所应具备的能力、资质和参与环境治理的范围、权限，为社会组织参与创造一个良性、包容的制度环境。最后，政府应为环保组织的正常运行和未来发展提供更多支持。政府培育、扶持环保组织，可以扩大和增加购买社会组织服务的范围和力度，为有信誉和质量保证的环保组织推介服务，设立环保组织奖励资金，引入竞争机制，实现环保组织快速健康发展。

环保组织能够较好地将公众凝聚起来，发挥协调整合作用，是推动环境问题解决的重要参与力量。在具体环境问题的治理中，要发挥环保组织的更多职能，扩充参与空间。一方面，要改进双重管理模式，将业务主管单位转变为指导单位，减少实际管理中的干预。另一方面，可以将部分职能赋予环保组织，这些职能可以包括影响环境立法的权利、影响环境评估的权利、参与环境公益诉讼调解的权利、对环境群体性事件预处理的权利等，环保组织不再仅仅是环境宣传的工具，还可以承担起部分管理、治理职能。当然，这部分权利并非随意地转移，政府要提出具体的方案，明确各项细则，同时主管部门也要对环保组织进行详细工作指导，以便发现问题时及时采取措施，保证组织合法合理运转。

（五）通过参与方式创新，提升环境治理水平

政府通过参与方式的创新，能够消除公众参与的阻碍，为公众提供参与条件和便利。

第一，完善现有参与方式，重视民主协商。首先，将环境民主理念通过恰当的政策设计和制度安排在实践中尽可能充分地表现出来。将会议由形式转化为具体内容，就一些在现有环境政策框架内难以解决的环境问题,在更大的范围内,以更公开的方式,尝试探索解决之道。在这个过程中,要更加注重环境信息公开、多元主体参与和各方平等对话,并致力形成基于会议共识的可操作的协议方案。其次，环境治理过程纳入更多利益相关者。环境问题具有综合性、复杂性、长期性等特征，其解决需要多方协同与合作，除了邀请政府部门代表、公众代表、企业代表这些一级利益相关者，还可以邀请法律专家、环境专家等代表协商。最后，让公众参与在环境保护体系中发挥更大的作用。一方面，政府通过更多渠道了解公众对参与方式的期望、建议和效果评价,并告知公众这些参与方式实施以来取得的效果、遇到的问题和需要公众进一步协助的地方，对于公众反映的问题要及时跟进加强反馈；另一方面，政府要加强对公众参与的正确引导，以社区和学校为依托分别开展能力培训，举办定期或者不定期的培训班，举办环保知识竞赛，还可以引导鼓励公众进行自我学习，通过外部培训和主动学习使公众获得解决环境问题的基本能力，对环境问题形成理性认识做到理性思考，为政府建言献策时提出有价值的建议，有能力参与更高层次的环保活动。

第二，探索更加丰富的参与路径。“圆桌会”、民主恳谈会、共识会议多是以会议的方式举行，公众以与会者身份参加，这种模式具有公众可以直接参与、直抒意见的优点。会议式参与作为主要参与模式应在全国各地进行推广，但是参与方式可以不局限于会议模式。政府可以依托互联网，提供网上参与渠道。很多城市建立有公众论坛，政府可以丰富公众论坛的功能和内容，加强互动板块设置，安排专人管理。与公众论坛类似但是更为年轻人接受的是政务微博、微信，环保部门应该重视这一途径并且充分利用，丰富其功能和作用，为公众参与搭建更加便利的平台。政府还可以以调查民意为核心，推广协商调查参与模式，对于一些环境焦点问题，成立焦点小组，将协商民意调查引入环境领域，成立民众调查群。

五、结论

管控型环境治理模式是基于我国环境治理现实的需要而产生的，取得了瞩目的治理成果。随着经济社会的发展，公众参与需求的增加，管控型治理模式逐步向公众参与型治理模式转变，公众参与深度、广度均得到提高。公众参与型环境治理应进一步增进政府和公众交流互动，增进公众对参与环境治理的认同，构建和完善回应型参与机制。建议通过赋权公众，发挥基层自治作用，加强社会合作，创新参与方式等途径，对公众进行积极动员，对公众参与给予积极肯定，为公众参与创造更多空间和平台，激发公众的权利意识和参与热情，为环保组织提供更加广阔的发展空间，有效增进公众对参与环境治理的主动性和责任感，从而进一步优化政府主导、社会协同的环境治理体系，推动我国环境治理不断取得新的成就。