主要发达国家科技人才政策创新特征与启示

■文/余玉龙 朱娅妮（杭州电子科技大学）

面向21世纪第三个十年，为全面应对新一轮科技革命和产业变革的急剧变化和深远影响，美国、英国、德国、日本、俄罗斯、新加坡、韩国以及欧盟等主要发达国家（地区）陆续制定并公布了各自最新的科技创新战略规划、产业技术发展规划等政策制度，其中科技人才发展政策都是重点关注的核心内容。俄罗斯于2019年4月出台《国家科学技术发展计划》将“发展国家智力资本”“保障高等教育国际竞争力”分别放在第一、二部分作为首位战略，美国国家科学委员会于2020年5月发布《2030愿景》报告也将“STEM人才发展”作为四个战略领域之一进行重点部署，日本于2021年3月发布第六期《科学技术创新基本计划（2021—2025）》从构建多样化卓越研究环境、建立新型研究体系、扩展大学战略性经营机能、增强探究能力和持续学习能力等方面对深化教育和人才培养体系改革做出全面谋划，等等。为深入实施我国人才强国和科技强国战略，健全完善新时期我国科技人才政策制度体系，深入研究主要发达国家最新科技人才政策特征必定具有重要的借鉴和启示意义。

一、主要发达国家科技人才政策创新的战略特征

科技人才政策既涉及到科技人才成长发展的全生命周期，又涉及到教育发展政策、科技创新政策、产业发展政策、财税金融政策、居留移民政策以及社会保障政策等各个方面，是一个纵横交织、相辅相成的政策网络体系。同时，科技人才政策效能的充分发挥既与政策体系的健全完善、协调贯通、特色创新、执行改进等各个环节的同频共振密切相关，又与政产学研金介用协同合作机制、自由竞争开放包容创新文化、和谐宽松优美舒适生活环境等构成的优良人才生态系统的互动互促密不可分。主要发达国家科技人才政策的最新动向不仅生动体现了科学性、一致性、体系化等基本内在特征，还深刻蕴含着旨在运筹帷幄、决胜未来的重要战略特征。

（一）科技人才培养和开发政策突出前瞻性、前沿性和开放性

主要发达国家十分注重科技人才培养和开发的顶层设计、深谋远虑和综合施策，战略考量上做到中长期前瞻储备性培养和短近期前沿适用性开发紧密结合，政策设计上做到全周期、多层次科技人才队伍统筹培养与重点领域、关键行业科技人才团队优先开发紧密结合，实施途径上做到教育培养强基、研究训练赋能和国际合作励志紧密结合。韩国支持科技人才培养的计划项目覆盖了基础教育阶段、高等教育阶段、博士生研究阶段、科研启动阶段、科研发展阶段、科研中坚阶段等整个研究成长发展过程，既给予长期稳定的基础性项目研究支持保障，又给予竞争性经费倾斜促进自由开展探索性和挑战性项目研究，为青年科技人员创造多样化发展途径，同时夯实核心科技人员的成长基础，强化韩国科学技术院的引领作用，建立专业能力持续开发体系。日本已经将国家战略重点从“技术立国”转向“科学技术创新立国”，大幅增加面向青年科技人才培养的多渠道经费支持投入，相继出台“240万科技人才开发综合推进计划”和“30万留学生计划”等，既加强本土优秀人才培养，加强以尖端产业为中心的工科教育，构建可持续发展的产学融合体系，又强调储备具备国际化视野的青年人才。德国亥姆霍兹国家研究中心联合会实施的青年科学家小组计划，目标是促进青年后备人才成长和吸引全球优秀青年科研人才，加强联合会下属各中心和大学之间的合作，通过团队建设和国内外顶尖科学家传帮带，培养青年科技人才未来学术领导能力。俄罗斯计划实施“研发人才培养”联邦项目，构建科研技能培训机制，为科研人员设立临时和常设岗位提高学术流动性，发现人才并支持其向科技领域发展，吸引国内外顶尖学者组建从事学科交叉融合研究的新型科研团队，高效传播并推广研究经验，构建稳定高效的科学、工程和创业人才支持体系，提高人才的国际竞争力；同时还实施部门专项计划培养定制型人才，如为国防部门培养高水平人才，面向实体经济部门需求、产业现场需求及世界科技发展趋势培养高级专门后备科技人才等。

（二）科技人才引进和外聘政策突出高端性、高效性和灵活性

主要发达国家引进和外聘国际科技人才的政策导向和战略意图十分明确，重点瞄准顶尖科学家、高端精英人才、高层次杰出人才、高竞争紧缺人才等，以便增强、补充本国“高精尖缺”智力资本，引领培育本国下一代卓越人才，持续提升本国科技创新国际竞争力。引进和外聘国际高端科技人才的目标定位侧重于“为我所用、堪当大用”的高效实用原则，除了不惜重金面向全球高薪招聘、直接引进特定岗位适合人选以及注重发挥居留政策的突出作用从而设计推出“留学—工作—永居”无缝衔接的引才、留才、选才途径等惯常方式外，还大量采用学术权威领导岗位、高端国际科技奖励、重大国际科技合作项目、国际联合实验室及重大基础设施、国际研究网络组织、国际研发创新平台及海外研究基地等方式，灵活网罗招揽、柔性弹性引进、全球畅通配置高端科技人才或其研发创新成果。同时，在具体遴选方式上，通常都是委托由相关领域权威专家组成的国际学术评审委员会严格遵循“独立、公正、竞争、择优”的学术评价原则来进行的，极大保证了公平规范、宁缺毋滥的高效率。新加坡实施“跨国公司和地区总部”计划，支持外国企业设立研发机构，吸引和鼓励跨国公司设立地区总部等举措，构建多样化的国家研究、创新与企业生态系统，保持对国际人才的吸引力。德国众多的国际人才引进奖项中最著名的“莱布尼茨奖”委托德国研究联合会组织实施，每年颁发1次，授予人数通常不超过10人；“索菲亚奖”可提供高达500万欧元奖励杰出实验科学家，提供350万欧元奖励顶尖理论科学家。马普学会依照哈纳克原则坚持让最优秀的人来领导研究所，聘任了近300位世界顶级科学家担任所长；同样，亥姆霍兹国家研究中心联合会实行面向全球招聘青年科学家小组组长制度。

（三）科技人才使用和激励政策突出关切性、关联性和系统性

大力培养和引进优秀科技人才的根本目的是要充分发挥他们的创新创业才能，激发他们的创新创造活力，推动科技创新进步和经济社会发展。主要发达国家不仅在科技人才培养和引进方面下足功夫、各显神通，赢得主动、增强优势，而且在科技人才的使用和激励方面更是不遗余力。不仅通过高薪厚酬、高额奖励、项目资助、福利延伸等政策，从经济优待和生活礼遇等基本需求关切方面让科技人员获得极大的满足感，还通过优越的研究设施条件、共享的研究信息资源、融洽的研究网络社群、温馨的闲暇乐享服务等举措，从平台支持、资源牵引、空间拓展、身心修养等成就需求关切方面让科技人员获得崇高的尊重感，从而有效释放科技人员巨大的创新热情、持久的创新动力和卓越的创新绩效。法国将全面提高科研类职业待遇，计划10年内投入250亿欧元，实现二战后最大规模的提薪。德意志研究联合会与洪堡基金会提供全面覆盖各个层次、各个阶段的科技人员竞争性研究资金支持，资助期限长短不一，资金使用相对灵活，“莱布尼茨奖”奖金最长可在7年时间里不经繁琐申报程序就能完全自主地使用，还可以有一定比例直接用于发放科技人员工资。俄罗斯加快构建国家数字化图书馆、国家知识数据库、国家科学装置中心、世界级科学中心等科技创新基础设施，牵头发起独一无二的国际大科学项目，实施双边和多边科技合作计划，构建与国际接轨的科研环境，全面融入全球科学体系，推动科学界与产业界合作，构建技术创新集群、研发—工程—生产联盟，建立数字化科研协作平台，为科技人才开展科学、技术和创新活动提供优质平台和资源条件支撑。新加坡注重对优秀科技人才的工作链进行多要素、全方位的配套布局，通过整体开发“纬壹科技园”，建设6个公共平台，设立“联系新加坡”门户网站，并在海外设立办事机构，为在新加坡生活、工作的全球科技人才提供丰富的有效资讯和文化娱乐。欧盟将投资总额高达24亿欧元建设综合互联的世界级科研基础设施，注重受资助者的后期关系维护与合作网络建设。德国洪堡基金会秉持“获奖者全球共同体”的理念，在全球打造具有品牌效应的“洪堡网络”，授予资助对象具有荣誉性质的“洪堡学者”称号，并在74个国家和地区设有110个洪堡校友会，促进洪堡学者之间的网络关系维护和国际科学交流。美国NSB（国家科学委员会）积极倡导开放性优势和S&E（科学与工程）最高道德标准，并通过与拥有共同核心价值观的全球伙伴的协同合作来促进其发展，培育全球S&E共同体。同时建立牢固持久的政府、公私机构、学术界和产业界合作伙伴关系，战略性地建设S&E基础设施，促进区域科学和创新网络发展，制定议程并公平、透明地分享研究成果，确保共同体科技人员可以充分地参与，形成自下而上、由共同体驱动创新活力的S&E生态系统，增强对全球科技人才的内在吸引力。

（四）科技人才考核和评价政策突出成长性、成就性和全面性

科技人才考核和评价是科技人才政策的关键和灵魂，贯穿科技人才发现、选拔、培养、引进、开发、激励、使用等各个环节，直接影响到科技人才政策的执行落实成效。主要发达国家对科技人才素质、科技人才项目、科技人才奖励、科技人才业绩等方面的考核和评价都建立了比较先进科学、标准严格、健全完善的制度体系和运行机制，委托专门的学术评审团队公开公平公正开展考核评价工作。对于科技人员的选拔评价除了设定明确的评审程序和较高的选拔标准外，评审要点既包括对科技人员的创新兴趣爱好、创造性思维能力、专业领域创新素质、学术成长性、学界认可度和影响力等多元因素进行全面评估，也包括对研究项目计划的新颖性、价值性、突破性等方面做专业客观的科学评判，最后综合给出考核和评价意见；管理层也会谨小慎微地严把科技人才质量关，不敢有丝毫懈怠，坚持以候选人能否融入本单位或国家科技发展战略、增强学术研究实力、提升科技竞争力，为国家科研体系做出贡献等做出考量和权衡来最终决定取舍。德国马普学会科技人员的工作绩效考评不与科研产出直接挂钩，多发论文或者能承担多项或重大科研项目有助于申请更多、更大的政府科研资助计划，但与他们个人的经济收入无关，评价结果主要体现在科研条件是否得到改善以及在业界的声望如何，如果连续多年没有科研成果，只会削减相关科技人员培养引进计划方面的业务经费开支。

二、主要发达国家科技人才政策创新的重要启示

习近平总书记在中央人才工作会议上强调，要深入实施新时代人才强国战略，全方位培养、引进、用好人才，加快建设世界重要人才中心和创新高地，同时从党和国家事业发展全局的战略高度，对未来15年我国科技人才队伍建设和发展的指导思想、战略目标、重点任务、政策举措做出了科学回答、总体部署和明确指引，为我国科技人才政策的体系重塑、理念创新、机制变革、纲领聚焦、路径迭代提供了作战图、方法论、策略库和工具箱，是新时代全面提高我国战略科技力量整体水平和科技人才国际竞争力领先优势的根本遵循和制胜法宝。主要发达国家科技人才政策的最新动向和战略特征，给我国的科技人才工作带来几点值得借鉴的重要启示。

（一）要深远把握科技人才培养和引进的关系，夯实人才强国的根基和支柱

党的十八大以来，我国的科技人才培养和引进工作得到高度重视，科技人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源的科学论断达成普遍共识，但在实际工作中仍然存在一定程度的倚重高层次科技人才抢挖和引进而忽略青年后备科技人才培养和开发的短视弊端和功利偏差。从近期来看，为更好服务国民经济和社会发展，大量引进国内外科技人才促进产业技术快速创新和高效转化，不失为一种重要战略举措；但从长远上看，若只是热衷于高层次科技人才的高薪引进和输入，不注重后续培养和开发，则引进科技人才的创新潜力和长期效益必然消减，若叠加青年科技人才培养不足而难以为继，将无异于舍本逐末。主要发达国家则越来越注重面向未来的基础性青年科技人才和战略性储备科技人才的自主培养和潜能开发。习近平总书记反复强调，关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的。同样，关键核心科技人员也是引不来、买不来的，必须自主培养、自力更生。因此，我国科技人才培养和引进工作必须提高站位、立足长远，既要加大引进力度，更要强化培养根基，还要以引促培、以培强引、引育互动，从而形成喷涌而发、滔滔不竭的科技人才源头活水。进入新时期，我国要特别重视培养未来创新力量，开发国家智力资本，明确面向国家重大战略和全球前沿创新的需求导向，重点建设战略科技人才储备库和尖峰科技人才蓄水池，深化教育体制改革和人才培养体系创新，以体系化、阶梯化、长周期的科研创新计划项目资助为牵引，贯通以重点高校、大型科技企业、跨国研究机构、国际大科学项目为依托的研究生涯上升渠道，通过基于大数据分析的人才发展培育评估机制以及优秀科技创新团队、国际前沿科技专家指导带领制度，实现选拔性、集成式、国际化培养，造就一大批堪当时代大任、应对全球挑战的科技创新领军人才。

（二）要深刻认识科技人才留住和流动的关系，释放人才强国的活力和潜能

留住人才、用好人才是科技人才政策的核心目标，是科技人才全部工作的落脚点。而科技人才争夺日益加剧和科技人才流失越发频繁的客观趋势，对科技人才政策和工作构成了严峻的挑战和冲击。主要发达国家不仅在留住人才安居乐业方面出台了一系列有益举措，而且通过实施开放包容、合作共赢的人才政策，遵循国际人才流动市场规律，积极建立畅通互联、共育共享的科技人才发展通道，精心打造多向流动、良性循环的科技人才网络生态圈，在更大范围、更高层次上激发了科技人才的认同感、归属感、获得感和成就感。因此，要深刻认识和科学遵循“越是高端科技人才，越是具有较强流动性”的固有特征和内在规律，顺势而为、因势利导，把握科技人才工作大格局，建立开放宽容、畅通有序、多跨融合（跨地域、跨行业、跨层级等贯通融合）的科技人才大市场，鼓励支持科技人才合理高效流动。以人才流动提升人才吸引力，以人才流动实现更灵活的人才留用，是新时期我国科技人才政策机制创新的重要途径。不仅要全面深化落实待遇留人、平台留人、事业留人、情感留人、环境留人的各项具体举措，还要强化鼓励高质量人才流动就是鼓励高水平科技创新的重要理念，做好统筹协调、完善创新网络、强化资助培训，引导青年人才上升流动，支持杰出人才跨界流动，吸引高端人才回流，促进国际人才环流，不断优化拓展科技人才创新创业的辽阔空间和放飞梦想、成就事业的宽广平台，形成先进一流的创新生态环境和创新文化氛围。

（三）要深度融合科技人才个体和团队的关系，提升人才强国的能级和韧性

随着大科学时代的到来，一方面战略科学家、科技领军人才的前瞻引领力、创新预见力、组织协调力的重要作用更加突出，另一方面单兵作战、闭门造车已经难以完成克难攻坚、创新突破的研究任务，一些重大攻关项目和“卡脖子”技术创新都必须依靠跨学科合作、大兵团作战、群体性智慧协同才能顺利完成。主要发达国家科技人才政策对优秀科技人员的团队建设都特别重视并且寄予厚望，在支持的项目研究经费及高端人才创新奖励中都设置了用于招聘共同研究科技人员、研究辅助人员、博士后以及博士、硕士研究生的专门经费，注重青年科技人员传帮带和后备科研力量培育的同时，促进合作交流、知识流动、创新启发，既能提高项目执行率和任务完成度，又有利于健全科技创新人员梯队，保持创新活力。同样，在对科技人员进行考核评价时，也会将团队培养和团队影响作为重要内容之一。因此，我国科技人才政策要在高度重视优秀科技人才培养、引进的同时，必须加强科技创新团队培育、引进和建设，激励以人才带团队，聚焦以团队育人才，注重落实落细人才团队的整体性考核和系统性发展，造就大批一流的科技创新团队和规模宏大的青年科技人才队伍，全面提升我国科技人才队伍的创新能级和竞争韧性。

（四）要深化协同科技人才激励和保健的关系，增强人才强国的磁性和魅力

优秀科技人才不仅具有聪慧灵敏的天资禀赋、潜心钻研的顽强品质、创新突破的攻坚毅力、追求卓越的远大抱负，往往也是热爱生活、向往自由的追梦人，还可能是擅长文艺、乐享闲暇的逍遥客，更有可能是酷爱运动、广交朋友的旅行家。总之，优秀科技人才队伍不仅群英荟萃，而且必然旨趣各异、喜好殊同。因此，若只是单纯的物质保障、经济刺激或者荣誉奖励，实际上很难全面、持续地调动他们创新创业的热情和动力。主要发达国家不仅在激励科技人才创新超越方面制定了许多优待人才、礼遇人才、褒奖人才、造就人才的善策良方，而且在营造科技人才优良生态系统方面实施了一揽子的关爱人才、信任人才、尊重人才、服务人才的配套政策和保障体系。根据赫兹伯格的“激励—保健”双因数激励理论，新时期我国科技人才政策要从根本上扭转客观存在的重激励轻保健的痼疾，必须优化国家科技创新体系，加大科研基础设施建设投入，强化国家战略科技力量组织，统筹布局国际科研网络，扩大和加深国际科技合作，构建更加健全完善、先进精良、开放共享的世界一流创新研发平台，构建大学、研究机构、产业企业多方合作互利共赢的创新“生态圈”，汇聚国内外高端科技人才，发挥“以才聚才”的强磁场效应。同时，要深入落实赋予高层次科技人才团队建设、研究路线、收益分配、经费使用等多方面的自主权，实施更加包容审慎、容错免责的创新制度，鼓励创建促进工作、学习和文化娱乐深度融合的国际创新园区，形成汇聚思想观念碰撞、创新创意迸发、兴趣爱好交流的国际知识社区，充分发挥中国文化博大精深、丰富多彩对全球科技人才的吸引力、对巨大创新潜能的孵化力。

（五）要深入理顺科技人才发展和施展的关系，彰显人才强国的担当和使命

科技人才政策贯彻实施的具体成效不仅取决于政策本身的科学性、全面性、创新性和可行性，还受到政策的系统性、协调性、差异性、接受性等多因素制约和影响。而科技人才政策的制定和实施涉及到各级政府、高等院校、科研机构、行业企业、人才中介组织等多个主体，必须加强协同合作、联动共治，做到齐抓共管、各司其职，才能协调一致、同向发力，既让科技人才队伍建设发展的道路越来越宽厚长远，又让科技人才队伍施展才华的舞台越来越广阔精彩。因此，新时期我国科技人才工作既要做好统筹决策、顶层设计，同时要充分发挥各级政府在制定科技人才发展规划、政策制度方面协调推进、监督落实的组织管理责任，更要引导各类培养科技人才、引进科技人才、使用科技人才、服务科技人才的市场主体切实做到担当尽责、闻令而动、挺身而出，尤其是各类企业要真正发挥在技术创新体系中的主体地位，发挥在科技人才工作中的主体作用，在积极贯彻落实有关政策制度的同时，主动完善优化本单位科技人才相关的系列配套性、针对性、特色性规章制度并严格科学执行，做到既融入大局，又独辟蹊径地为科技人才贡献才智、实现抱负、成就梦想提供优越条件、改善生态环境和创造无限可能，共同努力，早日实现人才强国、科技强国的宏伟目标。