在城乡融合发展中全面推进乡村人才振兴

(王文强 湖南省社会科学院人力资源与改革发展研究所研究员)

乡村要振兴，人才是关键。随着脱贫攻坚取得全面胜利，中国进入全面推进乡村振兴的新发展阶段，强化乡村振兴的人才支撑比任何时候都显得更为紧迫。党中央高度重视乡村人才问题，党的十九大提出实施乡村振兴战略后不久，习近平在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时便提出“推动乡村人才振兴”的重要任务，强调要“把人力资本开发放在首要位置，强化乡村振兴人才支撑”。自2018年以来，每年的中央一号文件都对乡村人才队伍建设提出明确要求，2021年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，对新发展阶段推进乡村人才振兴做出全面部署。今年发布的中央一号文件再次强调要加强乡村振兴人才队伍建设，并分类对科技人才、高素质农民、专业人才、后备人才等的培养使用做出新的部署，为全面推进乡村人才振兴提供了有力的制度保障。

提出乡村振兴战略和乡村人才振兴是城乡关系发展到一定阶段的必然要求。习近平指出，“党的十九大提出实施乡村振兴战略，就是为了从全局和战略高度来把握和处理工农关系、城乡关系”。处理好城乡关系，人才是重要一环。把推动乡村人才振兴作为实施乡村振兴战略的重要任务，实质上就是要处理好城乡人才要素流动不自由、交换不平等的问题，解决好乡村人才大量流出导致的乡村人才困境。而完成这一任务必然依赖于城乡关系的新发展，即打破城乡二元结构，构建起要素自由流动和平等交换的新型城乡关系。因此，贯彻党中央关于新发展阶段乡村振兴人才队伍建设的决策精神，需要在城乡融合发展的大框架中来认识和探索具体的落实之策。

一、城乡融合发展是乡村人才振兴的根本动力

新型城镇化是不可阻挡的大趋势，这要求不断推动农村劳动力向城镇转移，而乡村振兴是国家现代化的必由之路，要求有更多的人才留在乡村、回到乡村，为乡村振兴做贡献。表面上看，这是一个难以调和的矛盾，而从更深层来分析，却并非如此，这一看似矛盾的问题有着必须和必然解决的逻辑：城乡融合发展的大趋势。

乡村人才振兴是城乡共同繁荣的重要支撑。城镇化是一个逐步推进的过程，中国用44年的时间将常住人口城镇化率从1978年的17.9%提高到2021年的64.72%，每年提高一个百分点左右，也就是说，在一定时间内城镇化对农村劳动力的吸纳是有限度的。在中国这样一个有着14亿人口的超级大国，即使到2035年，中国的城镇化率超过70%，仍将有几亿人口在农村。在这个过程中，如果让农村人才即农村优质劳动力都流入城镇，而把身体素质、文化素质较低的人口留在农村，则必然出现“一边是繁荣的城市、一边是凋敝的农村”。相反，保留部分优质劳动力在乡村，并吸引部分城市人才参与乡村建设发展，就会给城乡共同繁荣提供有力的人才支撑。从这一意义上看，推进乡村人才振兴并不会出现一些学者所说的“逆城镇化”，因为主流仍然是农村人口进城，反而为城乡共同繁荣提供了最关键的支撑要素，这是乡村人才振兴的根本价值所在。

乡村人才振兴以城乡融合发展为根本动力。推动乡村人才振兴的关键是打破乡村人才只出不进的局面，促进人才资源在城乡之间的双向流动。但在城乡发展不平衡、农村发展不充分的今天，城市对人才具有强大的“虹吸效应”，如何实现城乡人才互动，既不阻碍城镇化的进程，又为乡村振兴提供人才支撑？习近平指出，“让愿意留在乡村、建设家乡的人留得安心，让愿意上山下乡、回报乡村的人更有信心，激励各类人才在农村广阔天地大施所能、大展才华、大显身手，打造一支强大的乡村振兴人才队伍，在乡村形成人才、土地、资金、产业汇聚的良性循环”，这为推动城乡人才互动提供了根本的遵循。“愿意”是一种希望，“安心”与“信心”是“愿意”的基础。2020年中国常住人口城镇化率为63.89%，但户籍人口城镇化率为45.4%，意味着还有约2.5亿的城镇常住农村人口未真正融入城镇，其中必然不乏“愿意”留在乡村的人才。在中国以“回报桑梓”为美德的传统文化熏陶中，“愿意”回报乡村者也大有人在。显然，强化以工补农、以城带乡，创造城乡各美其美的基础条件与发展空间，让各类人才能“安心”、有“信心”在乡村“大施所能、大展才华、大显身手”，参与乡村振兴，是推动人才在城乡间双向自由流动的前提与保障，是推动乡村人才振兴的根本动力。

乡村人才振兴以构建城乡融合发展体制机制为取向。中国城乡二元结构最突出的问题是城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理，实施乡村振兴战略的基本制度保障就是要建立健全城乡融合发展的体制机制与政策体系，核心是构建城乡要素合理配置、公共资源普惠共享的体制机制。作为乡村振兴的重要任务，推动乡村人才振兴的制度保障也在于此。一方面，必须破除妨碍城乡要素互动的体制机制壁垒，促进包括人才资源在内的各类要素更多向乡村流动。另一方面，必须坚持城乡一盘棋的理念，健全公共资源配置机制，让城乡人才成长发展具备均等化的基础条件。

二、一体化培养是提升乡村人才增量的重要举措

在当今这样一个资源要素大流动的时代，要素的地域边界日显模糊,因此，要把乡村人才与城市人才截然分开很难，能为乡村所用的人才都是乡村振兴人才队伍的组成部分。从这一意义上讲，培养人才就需要打破城乡界限，在人的基础素质培养上坚持城乡同等对待，在专业素质培养上坚持以需求为导向。当前的重点就是要打破乡村单向为城市培养人才的格局，推进城乡教育资源的均衡配置，并依靠城市的资源与现代化条件加强对乡村振兴所需人才的培养。

统筹城乡教育资源加强对涉农人才的培养。当前中国的城乡教育资源不均衡，义务教育条件城乡差距较大，因此加大对农村义务教育的投入是公共教育资源配置改革的基本方向。更重要的是中高等教育资源主要集中在城市，尤其是大中城市。以湖南为例，省会长沙的高职院校数量占到全省的近一半，剩余都在其他地市级城市，长沙和其他地市级城市集中了全省70%以上的中等职业学校，剩余不到30%分布在各个县城，全省两所农林类本科院校都在长沙，且全省涉农科研院所也都集中在城市，也就是说培养乡村振兴所需要的高素质人才的教育资源主要在城市。为此，应充分利用好城市的人才优势与现代化条件，加大对涉农人才的培养力度。一方面，应突出“农”字特色推进普通农林高校办学改革，支持综合类大学加强对乡村就业方向的专业人才培养，引导职业院校有针对性地加强涉农专业和课程设置，鼓励创建一批以涉农专业为主导的高职中职学校。另一方面，应强化和拓展高校、职业院校耕读教育，完善乡村人才定向培养制度，建立就读涉农专业的激励机制，鼓励城乡家庭培育涉农后备人才，形成乡村人才培养的合力。

统筹城乡创业创新资源，建立返乡下乡人才的遴选培养机制。城市是先进生产力的代表，中国大量农村劳动力通过在城市就业创业积累了资金、经验和技术管理素质，如何引导一部分优秀人才返乡下乡创业，以弥补乡村尤其是产业薄弱乡村人才储备的不足，是推动乡村人才振兴的重要途径。为此，国家近年来实施了包括高素质农民培育、产业带头人培育等在内的一系列创业人才培育计划，但总体效果尚不明显，关键问题在于诸多培育计划关注的重点仍在乡村，重在对本土农民和已经返乡人才的培养，在程序上由政府下达指标，基层推荐上报人选，政府与培训机构组织培养培训。这种模式有一定的积极意义，但缺点是难以有效扩大乡村创业人才增量。要提高乡村创业人才培养的有效性，可以实施返乡下乡创业能人遴选培养计划，以县域为单位，针对乡村需求，面向城市招揽有意向返乡下乡创业的人才，从中择优选择一批，从培训、技术、资金、经营上进行跟踪服务支持，着力培育成为乡村产业振兴带头人，以此促进城乡人才的互动、资源的互动。

三、等值化使用是激发乡村人才活力的有效途径

马克思认为，人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。人才的行为都源于内部的需要和外部的刺激。农村劳动力大规模流向城市，就是因为城市能提供更多的就业、交往、提升自我的机会，从而有助于增加收入、改善家庭生活条件、实现自我价值。推进乡村人才振兴，既要留住得一批人才，也要吸引一部分人才投身乡村振兴，关键是能否满足人才成长发展的需求。人才的需求可以分为物质需求、精神需求、发展需求，但每个人对需求的追求并不相同。城乡之间的用人环境条件差异不可能消除，但如果乡村能为人才提供满足其部分需求的条件，则仍然可以激发人才投身乡村振兴的积极性。对此，可以用“等值化”的概念来理解，即乡村可能满足不了城市能提供的人才某一些方面的需求，但可以满足另一些方面的需求，从而形成价值上的均等。

从实践上看，为解决乡村人才匮乏问题，国家实施了农村教师特岗计划、“三支一扶”计划、志愿服务西部计划、扎根基层优秀人才支持计划等一系列乡村人才智力支持计划，并通过提高基层人才待遇、改革基层专业技术人才职称评审制度等方式，引导和激励了一批人才留乡下乡服务。但据调研了解，这些措施还有进一步完善的空间，比如村干部日益专职化，待遇却抵不上务工收入，且缺乏晋升的机会；乡村专业人才的工作、生活条件较差，但缺乏其他方面的福利补偿；在边远地区基层工作有津贴补贴，但津贴补贴太少且难以增长，等等。同时，不同的乡村地区人才待遇不同，经济水平越低的地区越缺乏对乡村人才需求的保障能力，导致人才所获得的与其贡献的不相称，人才价值体现不充分，这也导致了越是欠发达地区乡村越留不住人才的现象。

因此，推进乡村人才振兴需要遵循城乡“等值化”理念，在建立健全待遇留人、事业留人、感情留人相结合的激励机制上下功夫。一是加强待遇保障。完善相关乡村人才待遇保障制度，建立基本报酬与绩效奖金相配套的村干部收入正常增长机制,加强乡村公职人员待遇保障，确保乡村公职人员收入高于县级单位同职同级人员水平，尤其要较大幅度提高艰苦边远地区乡村人才的津贴补贴水平，并鼓励县级对服务乡村的急需紧缺人才实行年薪制、协议工资制、项目工资制等特殊待遇政策。二是营造公平的晋升机会。着力推进乡村人才评价、选用等机制创新，完善基层专业技术人才职称定向评价、定向使用制度，健全乡村干部选任机制，坚持业绩、能力导向，推进面向基层选拔干部制度化、科学化，为有能力的优秀村干部、选调生、大学生村官、乡镇干部晋升拓宽通道。三是构建乡村人才关爱体系。将健康体验、带薪休假、疗养等纳入乡村人才福利保障制度之中，探索乡村公职人员的住房保障机制，健全对乡村人才的生活帮助机制,加强对乡村人才的服务与人文关怀，加大对有突出贡献优秀乡村人才的宣传力度，以此营造对乡村人才关心、理解、爱护、尊重的良好氛围。

四、捆绑式发展是促进人才资源互动共享的可靠保障

事业是凝聚人才的载体，实践证明，在共同的事业组织框架下配置人才，远比在不同事业组织间配置人才高效。在中国长期存在的城乡二元结构中，城乡产业分割、社会事业分割，导致了人才的城乡分割，人才在城乡经济与社会事业发展中难以自由流动。推动乡村人才振兴就必须打破这种分割，从构建城乡产业发展与社会事业发展共同体入手，推动人才在城乡共同的事业框架内互动共享。

县域是国民经济的基本单元和联系城乡的重要节点，也是构建城乡事业发展共同体的基本载体。2021年中央一号文件明确提出“把县域作为城乡融合发展的重要切入点”，2022年中央一号文件进一步突出县域在推进城乡融合发展中的重要作用，做出大力发展县域富民产业、加强县域商业体系建设、加强基本公共服务县域统筹等重要决策部署，提出推进城乡学校共同体、紧密型县域医疗卫生共同体建设的明确要求，为促进优质人才资源城乡共享指明了方向。

推行城乡一体化办学的学校联合体。组建学校联合体是促进义务教育均衡发展的新探索。当前城乡基础教育资源分配不均衡，除了城乡学校设施条件的差异外，最大的不均衡就是师资力量的不均衡，优秀教师主要集中在城区，乡村学校普遍缺乏，而在县域内要大量引进优秀教师难度极大。解决这一问题的最好办法就是探索优质资源共享机制，组建学校联合体就是其中的有益探索。目前在实践中已探索了城区学校帮扶乡村学校、乡镇中心学校和同区域乡村小规模学校一体化办学等模式，但离实现县域内城乡优质教育资源共享仍有一定的差距，应着力探索推广由城区优质学校与乡村学校(包括中心学校和小规模学校)实行集团化、一体化办学的模式，统一人财物的调配，促进优质教师资源下乡，实现城乡教育资源均衡配置。

着力建设城乡紧密型“医共体”。让乡村居民便捷地享受到与城市居民一样的医疗服务是推进城乡公共服务均等化的重要目标。为解决好乡村医疗条件差、人才不足的问题，2019年，国家卫生健康委在全国推进紧密型县域“医共体”建设试点。紧密型“医共体”实行县级医院与乡村医疗卫生机构统一管理，实现人才的统筹使用，能较好缓解乡村医卫人才不足的问题，各地试点已初见成效。应总结试点经验，扩大试点范围，加快全面推广。同时，可以探索推进城市三级公立医院与县域“医共体”组建“医联体”的试点，提升县域“医共体”医疗服务能力与水平，探索由疾控机构、专业公共卫生机构与县域“医共体”组建“健康联合体”的试点，提升乡村健康服务能力。

加强城乡产业联合体培育。城乡产业融合是城乡融合发展的重要内容，以县域为基本单元，构建城乡产业联合体，实现城乡产业的交叉渗透、要素的互动共享，有利于为乡村引入人才智力。一是加强区域产业联合体建设，重点是加强特色产业强镇建设，立足特色资源，发挥集镇的纽带作用，推动农业与二、三产业融合，打造区域内要素融合共享的综合平台。二是加强农业产业化联合体培育。农业产业化联合体不仅对提升产业链价值有重要作用，也能有效推动人才资源的共享。应鼓励支持城市的农产品加工企业牵头组建联合体，向乡村延伸产业链，带动乡村人才集聚。三是支持城市企业联合各类社会资本开发乡村资源。在推进乡村振兴中，部分投资企业横向联合各类社会资本对乡村进行整体式开发，可以为乡村引入人才、资本、技术、品牌等要素，是一种行之有效的乡村开发模式。浙江的鲁家村、湖南的浔龙河村等都是这种模式，应加强对这类企业的支持，引导更多的社会力量投入到乡村振兴事业中去。