党内规范性文件向国家法律转化的学理建构

◎尹传政，戴苗玉

中共山东省委党校(山东行政学院) a.中共党史教研部；b.研究生院，济南250021

党规制度体系主要是针对党的领导、党的建设及其他各项工作，通过严密的程序，制定科学全面的规范内容，搭配完善有效的制度，通过有序高效的制度运行，形成相互关联的有机统一整体。党规制度体系包括党内法规制度和党内规范性文件，其中，党内规范性文件与国家法律调整范围存在众多交叉重叠，为其转化为国家法律提供了基本依据(1)党内规范性文件中大多常见的党政联合发文是党的领导的重要体现，通过国家政权机关实现对国家和社会的领导，为避免以党的名义直接向社会发号施令，同时又要将党的意志充分融入国家治理的过程中，中共中央和各级党委经常以党政联合发文的形式发布意见、纲领，有效组织和动员党与政两方面的资源，实现治国理政的目标。因此，能够向国家法律进行转化的主要是党内规范性文件，而不是党内法规。。

一、党内规范性文件、党内法规与国家法律之间的内在逻辑关系

国家法律、党内法规和党内规范性文件都是国家治理制度的重要组成部分，是坚持依法治国和依规治党相统一的制度保障，党内法规和党内规范性文件由于调整对象的特殊性和明确性，是党组织和党员统一适用的法规制度体系建设的重要内容；党内规范性文件同时又与国家法律调整范围发生交叉，共同致力全面从严治党、全面依法治国双重目标的一体化实现。因此，进一步厘清党内法规、党内规范性文件、国家法律之间的内在逻辑关系，是找到党内规范性文件向国家法律转化依据的切入口，是探讨如何完善中国特色社会主义法治体系的基础。

(一)党内规范性文件与党内法规的关系

按照《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》的明确定义，党内规范性文件是指“党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件”[1]。从规定的内容上看，党内规范性文件具有政策性、法属性、道德性等三重属性，从政策性上体现了政治性、权威性、规范性、时代性；在法属性方面发挥了教育、评价、强制等作用。此外，党内规范性文件还具有道德性，对人产生内在约束作用。党内法规则是根据管党治党而制定的规章制度，是党的意志的集中体现。从微观层面来看，党内法规是各级党组织和广大党员干部开展工作、学习等各类活动的行为准则和纪律指南；从宏观层面来看，党内法规更是实现党内民主、推进党内治理法治化的重要遵循。因此，从二者的基本内涵和主要功能来看，党内规范性文件与党内法规之间既有联系，又有区别。

1.党内法规和党内规范性文件的差异性

党内法规与党内规范性文件在制定主体、制定程序、功能效力和规制对象等方面存在较大差异。

首先，制定主体不同。二者的制定主体都是党的组织机构，但在级别和类型上有所区别。党内法规多由专门的党委机关制定，主体层级相对较高，具体包括两大类：第一类是党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关；第二类是省、自治区、直辖市党委。党内规范性文件的制定主体相对广泛，各级各类党组织都有权制定党内规范性文件，甚至乡镇一级的党委组织部门，根据需要也可以作为党内规范性文件的制定者。

其次，制定程序不同。一般说来，党内法规的制定程序严格，需要经由调查研究、起草、审批、发布等环节，同时党内法规的行文格式严谨，主要由总则、分则、附则等部分组成，包括党章、准则、条例、规定、规则、办法、细则等七种表现形式；党内规范性文件制定程序一般涉及动议、立项、起草、修改、发布、备案等，往往经由会议通过或领导审批，采用段落行文构建，一般以决议、决定、意见、通知等形式发布。

再次，功能效力不同。党内法规主要是为了实现加强党的领导、巩固党的执政地位而设立的具有宏观性、原则性和指导性的制度规范。党内规范性文件分为两类：一类是效力较高的如中央一级的党内规范性文件，此类文件主要起到了传统意义上的国家政策的作用；另一类是效力级别较低的党内规范性文件，此类文件主要是发挥执行作用，既包括对效力较高的党内规范性文件的执行，也包括对党内法规的执行。

最后，规制对象不同。党内法规主要以党内事务为主，要求党组织和党员遵守和执行，而党内规范性文件所调整的对象和范围相对较大，包括党务、国家事务和社会事务。具体而言，涵盖社会经济、文化发展等各方面内容，发挥作用的领域并不局限于党内，其调整和约束的对象既包括党政机关，也包括参公事业单位、事业单位和人民团体等其他社会组织。

2.党内法规和党内规范性文件的关联性

党内法规与党内规范性文件都是以党员和党组织为主要调整和规制对象，因此二者不仅有区别，还广泛存在联系。党内法规与党内规范性文件是全面从严治党在规范层面的重要体现和基本保障。党内法规是管党治党的基础，党内规范性文件也是中国共产党依规治党的重要依据，二者效力主要涉及党内，服务于管党治党工作，具有普遍性和反复适用性。在全面从严治党的诉求下，党内法规与党内规范性文件对党组织、党员的权力约束有着不同的表达方式，但在实际运行中做到了“殊途同归”。党内法规通过清晰的条款形式约束党内权力，严格对党员、党组织的“越轨”行为进行制约；党内规范性文件则根据党规治理的基本理论或者党内规章的相关规定，通过制定和实施有针对性的政策对权力的内部运行予以规范约束。前者主要实现对权力的外在制约，后者重点实现对权力的内在约束，二者统一于“把权力关进制度笼子”的目标定位。二者从产生到发展的各个阶段均立足党内法治工作的需要，共同服务于加强党的长期执政能力建设、巩固党的执政地位这一政治目标。因此，在实践工作中要明确二者之间的关系，使其在从严治党方面更好地发挥协同和补充作用，加快形成兼具宏观规范指引和具体落实的细则更加完善的党规制度体系。

党内法规与党内规范性文件的关联性，决定了部分党内规范性文件在某种程度上能够成为党内法规的渊源，在一定条件下可以向党内法规转化。具体而言必须符合四个条件：一是文件制定主体属于“有立规权的党组织”，且文件由其自身制定，如中共中央文件、中共中央办公厅文件等；二是此类文件能够普遍、反复和长期适用；三是文件应当以“党务”为基本内容，主要涉及维护党内秩序、规范党内生活和解决党内问题，而不是由国家法律调整的公民、法人和社会组织关系；四是在涉及的主要问题上具有创新性，换言之就是区别于以往的党内规范性要求。这种涉及“党务”内容的党内规范性文件对于丰富和完善党内法规建设开辟了一条重要路径。

(二)党内规范性文件与国家法律的关系

党内规范性文件是以通知、决定等形式下发的关于党的自身事务或国家社会治理发展的文件，相对于党内法规而言，具有明显的“溢出”效应，有的党内规范性文件既涉及党内事务也涉及国家事务，同时，在制定主体上具有一定的开放性，一些党委与政府联合制定的“党政联合发文”就是最好的证明。国家法律则主要是由国家立法机关制定的、反映统治阶级意志的、以国家强制力为实施保障的一系列规则制度。国家法律具有稳定性，反映了一定时期的社会经济发展状况。二者之间虽然在创制主体与程序、表现形式和效力、规制对象和范围等方面存在诸多不同，但也有着较多联系。

1.党内规范性文件和国家法律的差异性

党内规范性文件和国家法律在本质上都是治国理政的重要规范，是构成中国特色社会主义法治体系的重要内容，但从整个中国特色社会主义法治体系的规范角度看，二者可以进一步划归于不同的规范体系，存在诸多不同之处。

首先，二者的制定主体不同。就党内规范性文件的制定主体而言，各级各类党组织都有权制定党内规范性文件，其制定主体相对广泛；从宏观看，国家法律则主要由国家立法机关制定，具体除了专职立法机关的全国、省、设区的市人大及其常委会，还包括国务院及其部委，省级人民政府和设区的市的人民政府，根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)规定的权限和程序制定。

其次，二者的表现形式和效力不同。根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，党内规范性文件一般表现为决议、决定、意见等名称，在实施效力上没有强制措施，更多具有指导性意见；而国家法律主要以宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章等形式颁布，通过国家强制力实施。

最后，二者规制的具体对象和适用范围不同。党内规范性文件适用于各级党组织和全体党员，其主要目的以调整党务为主，既维护党的秩序，又推动国家社会经济文化发展。国家法律则适用于国家主权范围内的任何组织与公民，以普遍的社会关系为调整对象，任何党组织和党员个人都要遵守国家法律。二者之间的不同决定了主体协同转化和程序协同转化是党内规范性文件向国家法律转化的必然要求；法律效力的提高和权威性、严肃性的提升是推动和实现党内规范性文件向国家法律转化的有效前提和价值意义，同时将党的意志上升为国家意志，将党的主张转化为更加稳定的法律的形式，从而保障了党内规范性文件贯彻落实的有效性和自觉性。党内规范性文件向国家法律转化要选取适当的对象和范围，既做到及时补充国家法律空白，又明确国家法律调整的理性边界，不挤占党内规范性文件合理的调整范围。

2.党内规范性文件和国家法律的关联性

党内规范性文件和国家法律优势互补，二者为实现依法治国与国家治理体系和治理能力现代化同向发力。通过制定党内规范性文件规范执政党行为是实现政党法治化的一种重要方式。国家法律对社会具有普遍约束力，任何政治组织和个人必须遵守国家法律，所以国家法律是党内规范性文件制定与实施的基本约束。法律的稳定性决定了国家法律从刚性上确保了国家治理与社会发展以及人民利益的有效实现，但面对社会实际发展过程中不断出现新问题、新情况，国家法律会呈现滞后性的特点。党内规范性文件的预见性、前瞻性、灵活性成为解决社会改革发展的新问题、新情况以及长远规划的有效途径。简而言之，党内规范性文件与国家法律之间的目标同一性和内在关联性，为实现前者向后者的转化提供了可能性。

党规制度体系和国家法律体系统一于中国特色社会主义法治体系，都坚持以习近平法治思想为指导思想。党内规范性文件是党实现治国理政的基本理念反映，是对党内治理和社会治理的共同要求，能够在国家法律的保障下严格执行；同时党内规范性文件以其形式灵活性和内容的丰富性成为国家法律的有效补充。国家法律则以其强制力特点成为中国特色社会主义法治的基础，是党实现依法治国和依法执政的根本。党内规范性文件和国家法律都是在党的领导下制定的，在价值取向上都体现了人民的意志，二者的最高目标都是保障人民群众的根本利益。国家法律作为治国之重器，具有极高的公信力和执行力，既是党的主张和人民意志的共同体现，又是维护人民利益和公民权利的有效武器，还是国家机关、社会组织和全体公民的活动指南和行为准绳。党内规范性文件是党为实现人民利益而制定的关于社会经济改革发展的路线、方针、政策。制定和实施党内规范性文件，体现了效率和公平的价值追求，是依法执政的重要依据和途径。党内规范性文件和国家法律二者之间相辅相成、协调发展，共同推进中国特色社会主义法治实践。

二、党内规范性文件向国家法律转化的机理分析

党内规范性文件和国家法律为实现国家治理体系和治理能力现代化提供了有效的制度保障。随着法治观念的提升，我们开始日益重视完善制度体系、明确事项职责、准确适用法律等各项工作。在此过程中，党内规范性文件对国家法律的“溢出”效应日渐显著，即在“规制事项上已超越纯粹党内事务，与国家法律调整范围发生众多交叉重叠”[2]。党内规范性文件之所以能够转化为国家法律，既有长期形成的“文件治党治国”的习惯原因，也有党内规范性文件的形式更加丰富、制定要求更为宽松的考量。

(一)党内规范性文件具有“溢出”效应

“溢出”效应，是指一个组织在进行某项活动时不仅会在组织内部产生所预期的效果，而且会对组织之外的人、事都产生一定影响。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，宪法规定了其在国家生活中的领导核心地位，这使得党内规范性文件的“溢出”效应具有正当性。党内规范性文件作为管党治党和治国理政的重要依据，作为党规制度体系和中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，必然具有一定的“溢出”效应。具体来说，从规制对象看，党内规范性文件不仅对党组织活动与党员行为实行约束和指导，还对党组织和党员之外的群众产生制约。从规制空间看，不仅在党内，还会在国家机关和社会组织内部发挥作用。从规制事项看，不仅规制党内事务，还与国家法律的部分规制范围(如社会管理事项)产生重合，从而产生“溢出”效应。基于此，党内规范性文件的基本精神、重要原则或部分内容能够转化为国家法律。党内规范性文件的“溢出”效应在解决一些经济社会问题的有效性上弥补了国家法律的不足，是其向国家法律进行转化的基本前提。

(二)长期形成的“文件治党治国”的实践惯性运转

坚持依法治国和依规治党相统一是当代中国特色社会主义法治体系的鲜明特点和优势。从中国国情来讲，中国特色社会主义法治建设是一个长期过程。因此，新中国成立后，党根据客观实际情况长期进行发文治党治国，在节约行政成本的同时，能够对百废待兴的国家建设发挥重要推动作用。虽然在社会主义建设初期，党加快了法治化进程并取得了一定成绩，但是“文化大革命”的发生对社会主义法治进程造成了巨大冲击，因此即使在改革开放初期一再强调法治化的重要性，要求党员干部遵规守法，但在实践中，往往法律建设很难跟上改革所带来的社会变化。“各级党组织通过制定党内规范性文件来开展部署党的工作，解决管党治党工作中的突出问题，这在实践中已成为一种行之有效的常规做法和惯例，形成了以公文治党治国的依托路径”[3]。党内规范性文件既有快速推进工作部署的有利的一面，也存在一定的不足，譬如党内规范性文件本身的灵活性在一定程度上导致了党政联合发文的不稳定性。当然转变这种由来已久的、根深蒂固的文件治党习惯，形成依规治党的思维模式，是不可能一蹴而就的，需要经历长时间的艰难过程。

(三)党内规范性文件自身具有补位功能

目前，在全面从严治党、依法治国的情况下，党内规范性文件大量存在，主要是基于两方面原因：一方面，党的十八大以来治党治国的制度化建设进一步增强，并贯彻于党的建设和国家社会治理的各个方面，同时随着全面深化改革进一步推进，党内法规建设很难在短时间内能够满足管党治党和领导经济社会改革的需求，党内规范性文件成为党内法规、国家法律治理缺失的有益补充,如《中华人民共和国档案法》颁行以后，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，在对《中华人民共和国档案法》进行细化的同时，也对该法律相对滞后性的特点有所化解；另一方面，党内规范性文件自身所具有的灵活性、适应广泛和先试先行等特点和优势，在依法治国与依规治党方面发挥了独特作用，比如，在党的某些工作领域尚未制定出台专门党内法规，党组织开展的各项活动主要依据党内规范性文件，如目前党在领导经济建设、文化建设、社会建设、经济建设等方面，主要基于党内规范性文件开展相关领导活动和工作。可见，在党内法规建设没有完全跟上的情况下，党内规范性文件及时补位解决了很多实际问题。从推进依规治党和依法治国有机统一的视角看，必须加强党内规范性文件向国家法律转化，从而有效解决党规国法的协调问题。

三、党内规范性文件向国家法律转化的基本原则

要实现党内规范性文件向国家法律的转化，首要任务是明确转化原则，使这种转化具有一定的方向性，既要保证转化的内容更好地落实和执行，又要保证党内法规体系与国家法律体系的内在统一。

(一)坚持党的领导

中国共产党在中国特色社会主义事业中处于领导核心地位，党是领导一切的。党领导一切的地位不仅表现为在党内法规、党内规范性文件的制定与实施，还体现在国家法律中的规定。我国宪法明确规定，社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。党内规范性文件体现了党治理国家社会的意志，因此，将党内规范性文件向国家法律转化的过程就是将党的意志上升为国家意志，以实现国家治理目的。

党必须在规范性文件的制定、审查、转化与后续实施等各个立法环节和流程上加强领导，推动党内规范性文件与国家法律的边界区分和有效衔接，按照法律规定的程序，依法、合理地实现党内规范性文件向国家法律的转化。党制定规范性文件必须严格按照《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》拟定，确保规范性文件的“法律保留”事项，保证规范性文件不“越位”。同时党对规范性文件的审查重在党内规范性文件是否体现党中央方针政策的贯彻执行，人民群众利益是否得到了有效维护和实现，党的各项规定是否合宪合法。党对规范性文件转化必须明确转化类型，有效区分哪些文件可以转化、哪些不能转化，重点转化推动社会经济重大改革和有效实现国家治理现代化方面的内容。

(二)坚持依法转化

坚持依法转化是实现党内规范性文件向国家法律转化的根本保障。依法转化体现在党内规范性文件向国家法律转化过程的各个环节，包括转化的前提、转化的内容和转化的过程。

依据《立法法》进行党内规范性文件向国家法律转化，必须遵循宪法的基本原则，体现人民的意志，维护国家整体利益，应当从实际出发，既要做到明确、具体，又要具有针对性和可执行性。在明确党内规范性文件和法律的界限的同时，适当补充现有法律空白、完善现有法律框架并加快法律体系构建。

我国立法遵循法治原则，加强对党内规范性文件的合法性审查(2)《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第十九条规定，现有的审查责任标准主要为六个方面：(一)违背党章、党的理论和路线方针政策的；(二)违反宪法和法律的；(三)同上位党内法规和规范性文件相抵触的；(四)明显不合理的；(五)不符合制定权限的；(六)其他需要纠正的情形。，是实现依法转化的前提。一是必须明确转化内容是与宪法和法律相一致的，但又不是国家法律中的已有内容，防止烦琐重复；二是补充完善国家法律内容，尤其是那些既不与国家法律交叉重复又具有创新性的内容，更需要向国家法律转化。

必须坚持转化过程的合法性，既是坚持依法转化的必要步骤，也是党依法执政、依法治国的必然方式。党组织向有关立法部门提出转化建议，不能以领导干部或个人名义提出。党组织向立法机关提出规范性文件转化国家法律申请，接受申请的立法机关资格必须与其立法权限相匹配，符合党内规范性文件转化要求，如将党的决议内容转化为国家宪法或法律，符合接受申请资格的只有全国人民代表大会及其常务委员会。

(三)坚持科学转化

实现科学立法，是从根本上提高立法质量的前提。开展立法工作，既要做到尊重客观事实，又要遵循客观事物发展规律。党内规范性文件向国家法律转化只有按照科学立法原则，才能实现高质量转化，把党和人民的意志体现到国家法律中。

尊重客观事实是科学立法的前提。科学立法必须从客观实际出发开展立法工作，具体而言，实现党内规范性文件向国家法律转化，必须牢牢抓住党内规范性文件的实施状况和国家法律建设实际需要的状况。从转化的可行性角度看，只有那些党内规范性文件在实施中真正发挥了国家社会治理作用的、对社会主义法治建设具有真正推动作用或引领社会经济文化发展的，才能成为转化的对象。从转化的需求性角度看，党内规范性文件的转化必须符合国家法律建设的需要，进行有针对性的转化，转化的文件内容是国家法律建设的空白或有助于完善国家法律，而对于那些国家法律已有的或者与现行法律不一致的，或者已经过时的不适应社会发展变化的，都不是转化的对象。

遵循客观事物发展规律是科学立法的指向。遵循客观事物发展规律是科学立法的动态过程，具体而言，就是实现党内规范性文件向国家法律的转化实际过程要按照规律办事。一是坚持先试先行，成熟转化。国家法律是国家社会治理的根本性标准，是国家社会文明发展的标志，也是国家现代化的衡量标志。因此，国家法律建设既不能落伍时代需要，又不能一蹴而就。所以，党内规范性文件向国家法律转化不能急于求成，将不成熟的或者有待论证的党内规范性文件急于转化成国家法律，阻碍法治国家建设。二是完善科学立法的体制机制。进一步明确立法权力边界，通过逐步制定、完善相关机制和立法程序，有效防止一些部门利益和地方保护主义法律化。同时为实现利益平衡和公平原则，提高立法的科学性和社会认可度，要建立转化过程中的意见分歧协调机制，及时解决立法过程中产生的重大分歧和利益冲突。增加党内规范性文件转化过程中意见征集渠道，增加公众参与立法的广度，广泛听取转化内容所涉及的不同群体的利益诉求。

(四)坚持适时转化

党内规范性文件向国家法律转化必须把握适时条件，即什么时间最为恰当转化问题。一是党内规范性文件制定和实施的先试先行的特点决定了对其实施成熟性转化问题。涉及贯彻国家政策和指导经济社会发展领域的党内规范性文件，由于政策及改革具有一定时效性、阶段性和不稳定性，受外界环境影响较大。对于这种类型的党内法规进行转化，必须经过一段实施过程，待相对成熟之后进行国家法律转化。例如，在国家官员个人财产申报制度上，由于制定相关国家法律的条件尚未成熟，所以由中共中央办公厅和国务院办公厅联合制定《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》，对党政领导干部的个人事项的申报进行规范，等条件成熟时应当由全国人民代表大会常务委员会制定《官员财产申报与公开法》，从而转化为国家法律。二是效益最大化下的需求性转化。为了国家社会治理的某种需要，党内规范性文件制定与实施，在达到一定立法条件兼具能够顺利实施的情况下，方可实现党内规范性文件向国家法律转化。在党内规范性文件的立法条件成熟但可能面临较大的阻力时，仍需谨慎性转化，此时要充分利用党内规范性文件的灵活性等特点，降低试错成本。

(五)坚持有限转化

对于党内规范性文件向国家法律转化，必须明确相关类型条件。换言之，不是所有党内规范性文件都适合向国家法律转化。一是严格以决议、决定、意见等三类党内规范性文件为重点转化对象；二是严格区分不同类型的党内规范性文件的转化，如事关经济、文化、社会等重大事项发展的文件，由于一般涉及国家社会重大改革内容，最为适宜转化成国家法律，通过上升为国家法律推进各项事业改革顺利进行；三是贯彻中央决策部署类的文件，在执行过程中需要政府强有力推行，易于转化为国家行政法规推动执行。有些类型的党内规范性文件是不适于转化的，如事关群众利益的文件，尤其是在制定过程中作了“法律保留”原则的，为了在执行过程中更好地发挥国家法律和党内规范性文件作用，不易转化；加强和改进党的建设的规范性文件主要规制党务，而不涉及国家社会事务的，此类文件不作转化。

四、党内规范性文件向国家法律转化的基本程序

党内法规与国家法律分别作为治党“法度”和治国“法度”共同组成社会行为的规则体系。虽然党内法规文件与国家法律文件彼此之间有着不同的调整范围，如党内规范性文件和国家法律在分别调整党自身建设活动时与私法部分有所不同，但二者在涉及调整的公共事务中有着诸多交集，如党内规范性文件涉及的关于经济社会改革发展等事项与国家法律所调整的公法领域相重合，这种党内规范性文件与国家法律的关联性成为其法律化的可能性。就此而论，将党内规范性文件转化为国家法律，既是党全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的总要求，也是党严格依法执政的重要内容，更是“统一于建设中国特色社会主义法治体系和法治中国建设实践”[4]的具体体现，因此向国家法律转化行为必须遵循严格的程序。

(一)党组织提出转化主张和建议

党组织提出党内规范性文件向国家法律转化的立法建议是启动转化的首要环节。党组织在这个环节必须针对所要转化的文件内容进行法律制度改废释的意见征集、提出立法主张和提出立法议案。由于所需转化的党内规范性文件一般涉及经济社会改革发展的国家大政方针，对人民群众生活的方方面面具有较大影响，为了保证党内规范性文件转化内容的合法、正当，立法建议程序民主、科学，并能够充分体现人民意志，在确保社会团体和公民的参与权、知情权、平等权的情况下，严格执行民主协商制度和专家论证制度，党组织就党内规范性文件转化内容必须进行及时公开，并广泛征求、收集和采纳立法所涉及的有关国家机关、政协、人民团体、党代表等提出的合理意见，根据民主集中制原则作出立法提议。这一环节保证了党的决策的科学性、民主性和程序正义性。

党组织依规向立法机关提出立法主张。党组织这种立法主张要公开化，其主要表达方式包括：一是在党的相关文件中表达；二是转化立法提议可采用意见书、建议函等公函方式向立法机关公开提出。党组织进行公开立法转化提议必须注意三个方面：一是根据提议程序规范化要求，党组织的立法转化提议不能使用会议纪要、领导批示或口头传达等方式向立法机关提出。二是坚持公开原则。党组织对党内规范性文件向国家法律转化的提议必须按照要求公开。具体而言，不仅要明确可能被转化为国家法律的立法方针、立法建议以及其他政策及其依据、过程和结果，还及时采取公众能知晓的方式，将前述内容进行公开，使公众知悉、参与，并听取公众的意见，确保依法、充分保障公众的知情权、参与权和表达权。其中，公开方式可采用媒体沟通、座谈会、公告评价等手段和方式。必须建立相应的法律转化提议公开制度，不应仅停留于惯例，要进一步规范化、法制化。实施立法建议的公开制度化，使广大公众都能了解并提出建议、意见，参与到政策转化为法律的过程中，同时保证党内规范性文件转化为法律的过程、结果、内容等的公开性。三是建立党内规范性文件向国家法律转化的说明理由制度。进行相关理由说明是基于立法的正当程序，即在涉及他人利益决定时必须予以理由的说明。因为在党内规范性文件向国家法律转化过程中，由于立法内容具有广泛效力，涉及国家、社会和广大人民群众的各种权益，党组织必须严格按照正当、合法程序实施要求，进行相关立法依据与理由说明。必须建立和完善立法提案制度，不能基于某种形式上的政治惯例，从而引发说明立法理由的随意性和不稳定性。党组织在立法转化说明理由中，应当集中阐明目的、根据、原因、必要性和可能性条件等，确保人民群众的知情权、建议权、参政权，其目的是获得人民群众的拥护支持，真正体现人民意志，确保人民群众的利益。

(二)立法机关依法办理提案

根据《立法法》确定的立法原则，立法提案只能由特定提案权的主体依法向立法机关提出相关党内规范性文件向国家法律转化的提案。《立法法》第二十六条规定了具有提案权的主体：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。”[5]在具体提案过程中，这些具有立法提案权的机构充分体现了党领导一切的原则，根据党委或上级党委要求，研究讨论决定是否提案、如何提案等问题。同时对于提案问题，开展讨论的党组必须向党委进行请示报告活动以及落实党组织要求之类的党内事项，并根据党内法规进行关系调整；而提案机构向立法机关提出的议案之间行为，则根据《立法法》进行调整。

立法机关依法依规办理党组织的立法提议与提案机构提出的立法议案。立法机关在对立法转化提案进行审理、讨论时，必须充分发挥立法机关党组织与自身立法机关职能的作用。立法机关要对党的文件中的立法主张，特别是对党的组织以公函形式提出的立法意见和建议与提案机构正式提出的立法议案列入立法议程，如人民代表大会常务委员会党组应当研究讨论向其提出的立法议案，并由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，并且在这一过程中立法机关党组应当及时向党委请示报告所涉及的重大事项，如请示党委审批会议议程安排等。因此，立法机关要实现对立法议案有效转化，必须确保党对立法活动的有效领导，并依据党内法规加以规范；立法机关从自身职能出发做好提案主体提出的立法议案受理、讨论和审议，并严格遵守《立法法》的相关规定。对于参与立法机关审议活动的个体而言，必须做到分类履职：一是立法机关党员参加立法议案审议，按照党组织的要求履职，实现党组织意图，以确保党组织提出的立法主张顺利转化为国家法律；二是参加立法审议的人大代表、委员等，应当依法独立履职。审议立法中坚持分类履职原则，确保审议内容集思广益，同时坚持依法审议、独立行使审议权力，确保审议立法的公平性。

(三)立法机关依法审议通过议案

立法机关依法通过立法议案应依据《立法法》规定的有关审议、表决、通过、发布程序的相关规定进行，依法完成党的主张向国家法律的顺利转化。立法机关在决定“应当转化成什么”时，要注重工作思维和工作防范，不能毫无根据地空想，要广泛征求并听取社会意见，通过科学比较、实地调查、认真论证、审慎权衡，充分运用体系化思维和系统性意识来确定转化范围。此外，还要对转化后的国家法律实施情况进行定期评价、备案审查和清理机制，既体现法律实施监督的必然要求，也检验党内规范性文件向国家法律转化的必要程序。对全部转化至国家法律的党内规范性文件，执行规范性文件效力终止；部分转化为国家法律的党内规范性文件，保留剩余部分，并对原文件做好修改审定，处理好转化后国家法律与审定后党内规范性文件的关系。制作评价报告和清理清单，分别向中共中央办公厅法规工作机构和国务院法制办提交审查并存档。

五、结语

党内规范性文件由于“溢出”效应显著，在规制事项上关于国家事务和社会事务的“党外”调整内容与国家法律中关于国家治理和调整公权力的公法范畴发生重叠；因此，不管是从内涵功能还是价值取向上，党内规范性文件具备向国家法律转化的基础和条件。实现党内规范性文件与国家法律的有效衔接，有助于二者之间的功能互补，提升党内规范性文件的权威性和稳定性，填补国家法律空白或缺失，从而完善中国特色社会主义法治体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。要坚持党的领导，以科学转化、依法转化、有限转化为原则，严格遵循转化程序，处理好申请转化主体、审查主体、审查程序等三大问题，构建顺畅高效的转化路径，共同致力于政党治理和国家治理一体化建设，共同促进全面依法治国与全面从严治党的协调发展。