生态环境公益诉讼模式探索——以湖北保康为例

李吉明

（保康县人民检察院，湖北 襄阳 441600）

生态环境事关人民群众的生活品质改善、环境权益维护、经济社会高质量发展。生态环境公益诉讼工作是2017年7月司法体制改革后党和国家赋予检察机关的新职能，是检察机关集发现案件线索+立案+调查取证+诉前建议+起诉+跟进落实于一体的综合性工作。［1～4］

一、生态环境公益诉讼的现实意义

（一）生态环境公益诉讼的内涵及类型

生态环境公益诉讼是指检察机关在生态环境和资源保护等与国家利益和社会公共利益相关的领域、督促相关行政部门积极履职、在督促后仍未履职或者未积极履职而导致国家利益和社会公共利益受到侵害的行为提起的公益诉讼。生态环境公益诉讼主要包括严重的污染环境和破坏自然资源两种类型。［5］

（二）生态环境公益诉讼的意义

1.实现源头治理。检察机关办理生态环境公益诉讼案件，在事实认定基础上督促相关部门依法履行监管职责，更为重要的是主动参与社会治理，通过向多个职能部门发出检察建议，促进多方联动、共同发力，确保取得最佳的治理效果，实现源头治理。

2.实现多效合一。检察机关提起生态环境公益诉讼，修复受损生态环境，保护和改善人民群众生产、生活环境。提起诉讼后，行政机关依法履职，有效地维护社会公共利益。检察机关诉讼请求完全实现、诉讼目的已经达到，变更诉讼请求或撤回起诉。对于案件办理过程中受损公益整改修复效果等专门性、技术性问题，引入第三方评估、召开听证会等方式，确保整改修复到位，社会公共利益得到有效维护，实现政治效果、社会效果和法律效果的统一。

3.更好地宣传民法典。检察机关作为公共利益的代表，依据民法典关于惩罚性赔偿的规定，在生态环境和资源保护领域对惩罚性赔偿进行实践。对具体数额，结合具体案情和侵权人的相关情况，开展惩罚性赔偿的适用规则、计算数额的探索，以劳务代偿的方式突出惩罚性赔偿，彰显警示教育意义。［6］同时，检察机关联合具有监管职责的行政机关开展民法典的教育，更利于实现“办理一案、教育一片”的效果。

4.实现无缝衔接。检察机关办案中，利用信息化手段积极搭建监督线索移送机制，实现监督线索跨部门无缝衔接、监督数据互通共享，真正实现生态环境公益诉讼案件线索的同步发现、双向移交、协同办理，形成监督合力，最大限度地保护受损公益。通过一体化办案机制，共同研究、商讨修复方案及修复执行等难点问题，形成无缝衔接，分工合作，各司其职，快速修复受污染的环境，维护受损的公共利益。

（三）生态环境公益诉讼的特征

1.主体特殊。提起生态环境公益诉讼的主体，其发起者可能不一定与该案有直接利害关系。可以是直接的受害人，也可以是间接关系的人。

2.目的明确。生态环境公益诉讼的目的就是为了保护国家的环境利益、社会的环境利益及不特定多数人的环境利益，保障全社会可持续发展。

3.功效独特。环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以预防的功效就显得特别重要。生态环境公益诉讼只要能判断出可能使社会公益受到侵害，即可提起诉讼，而不要求一定有损害事实发生。

4.对象广泛。生态环境公益诉讼的对象包括一般的民事主体和国家行政机关，任何组织或个人为了维护国家、社会、公民利益都可提起生态环境之诉。

二、生态环境公益诉讼的保康实践

保康县人民检察院从2017年承办公益诉讼开始，办案质效和规范化逐步加强。

（一）保康县生态环境公益诉讼必要性研究

一是呵护好襄阳绿水青山的需要。保康县人民检察院结合省市检察院部署的长江流域生态保护等专项活动，重点对畜禽养殖非法排污、非法采砂致山林、河流生态环境破坏的行为进行检察，守护好襄阳的绿水青山。二是实现国有资产保值增值的需要。为实现国有资产保值增值，保康县人民检察院以国资类生态环境公益诉讼专项活动为契机，在水土保持费领域开展专项调查。三是守护人民“舌尖上的安全”的需要。向市场监管局发出诉前检察建议，出台《开展“保障千家万户舌尖上的安全”专项法律监督工作实施意见》，守护住人民群众“舌尖上的安全”，获得群众好评。四是维护英雄烈士人格尊严的需要。共发送诉前检察建议12份，有效促进了相关责任单位依法监管，整改了烈士陵园环境脏乱差、设施破损的问题。烈士陵园得到修缮，环境得到改观，保持了应有的庄严肃穆，维护英雄烈士尊严。

（二）保康县生态环境公益诉讼采取的模式

1.民事公益诉讼。四年来，保康县人民检察院发出诉前检察建议涉及长江流域保护46件，大气污染18件，林地保护8件，非法砂石场整治22件。通过诉前检察建议，有力地促进了行政机关履职尽职。

2.行政公益诉讼。在办理行政公益诉讼案件中，按照“通过诉前督促的检察建议能够实现保护公益的预期目的，就不必再提起诉讼”等一系列关于检察公益诉讼的指导精神，贯彻落实。

（三）保康县生态环境公益诉讼存在的问题

1.线索发现困难。县域经济的发展，不可或缺高速公路、高铁、市政工程等基础设施工程建设。采石场、采砂场、砖厂等大量涌现，带来的废气、扬尘等大气污染问题随之出现。虽然此类企业的发展有效地解决了周边群众的就业问题，尽管群众的环保意识逐渐增强，但是由于上述企业解决了就业问题，因此较其他环境污染类问题反应更为淡薄，存在为经济利益让位的现象。在群众不主动举报且检察机关本身案多人少的情形下，案件线索的发现殊为不易。

2.专业短板明显。检察机关提起大气类公益诉讼，首先要证明有污染事实，同时要有损害公益的后果。排放企业是否违反有关法律规定以及环境标准，这就需要进行鉴定或评估。对上述种类污染物，检察机关并非专业检测机关，在案件办理过程中往往只能针对前期肉眼可见的污染物如粉尘、烟雾进行跟进，局限性明显。但有些污染物的危害往往较粉尘、烟雾的危害程度更高。目前，检察机关在该专业短板明显，调查取证手段相对薄弱，导致有些时效性较为明显的证据因错失时机难以取得。

3.后期跟进乏力。大气污染有其自身的特殊性，一旦污染源企业停止工作，大气污染的状态就会随着天气、风力等自然因素的影响而逐渐恢复正常；一旦企业再次开工，则对大气的污染又会加重，常态化监督难以进行。由于检察机关内部考核机制的原因，上级检察院对下级检察院的考核集中在立案数、发出检察建议数、起诉数等方面，这就导致检察机关在办理公益诉讼案件时将精力集中在案件的起诉和审判中，对后期执行与整改的问题关心不够，导致污染类案件跟进乏力。

4.办案力量薄弱。基层检察院由于人员不足，导致在大气污染这类专业性强、办理过程复杂的案件上不愿意投入过多精力。员额检察官不能够做到专业化分工，同一名检察官既要办理民事行政检察案件又需要办理公益诉讼案件，人员配置不足问题日益凸显。

三、生态环境公益诉讼的保康探索

（一）突出职责担当，提升政治站位

1.主动服务国家重大战略和决策部署。保康县人民检察院以高度的政治自觉、法治自觉和检察自觉履职尽责，结合保康县域实际，持续聚焦打赢污染防治，打好蓝天、碧水、净土三大保卫战。为了保护碧水，保康县将清溪河、桂河等作为长江和汉江支流的河流中第54条列入河湖长制管理，确保水流安全。同时，主动融入服务乡村振兴战略，围绕土地资源可持续利用、农村人居环境整治等方面加大公益诉讼办案力度，把国家重大战略和决策部署落到实处。

2.建言完善公益诉讼的法治保障体系。公益诉讼不只是一项检察职能，更是党和国家的一项重大民心工程。为便于检察机关收集证据，行使现场检查、勘验与现场取样、检测等法定职权，从查明事实的角度，建议国家在《刑事诉讼法》《检察院组织法》等法律中赋予检察机关公益诉讼调查权，相关单位应当予以配合。特别是加强发挥办案一体化的作用，发挥内部支持配合作用，完善检察机关内部办理公益诉讼的司法解释，及时指导办案实践。

3.为地方党委、人大和政府当好参谋。积极向党委、人大、政府及相关领导报告重要工作部署、重要专项工作、重大专案情况，落实党政主要领导对公益诉讼工作作出的批示和要求，充分发挥党委领导下统筹协调、综合发力的政治优势。

（二）紧密结合实际，组建保障机构

1.组建专业的检察公益诉讼取证队伍。《民事诉讼法》第64条规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据，没有证据或者证据不足将承担不利后果。当前检察机关存在举证难、举证责任不明现象。所以，在提起生态环境领域公益诉讼时，检察机关的举证责任应有所区别，在面对具体案件的时候允许检察机关承担不同程度的举证责任。建议成立专业的检察公益诉讼取证技术队伍，通过专业检察技术队伍，研究公益诉讼遇到的专业鉴定或检测问题，为公益诉讼提供技术支撑。

2.设置上下匹配的检察公益诉讼部门。目前省级和市级检察院已组建完成，但基层检查院还是和民行工作一起。一个媳妇对几个婆婆，严重制约了工作发展。为了提高生态环境公益诉讼的时效，探索在基层检察院设置专门的公益诉讼办案机构，确保最基础的人员配备，以适应公益诉讼新的发展需要。

3.建立确保判决高效执行的协调机构。进一步深入推进“河长湖长+检察长”工作机制，建立健全服务保障保康流域生态环境保护和高质量发展协作机制。与县河湖长制办公室研究出台《关于建立“河湖长+检察长”协作工作的意见》，同法院、生态环境、市场监管等多个部门就公益诉讼办案衔接问题以召开联席会议、会签文件等形式，制定长效机制，实现信息共享，加强执法司法联动。

（三）强化协作配合，完善办案手段

1.加大宣传力度。严格落实最高人民检察院公益诉讼检察听证要求，实行公开听证全覆盖。同时，持续运用新闻发布会、检察开放日、专题片、微电影等形式，拓宽公益诉讼案件线索收集渠道，把握世界环境日等重要时间节点，扩大宣传效果，增强社会各界对生态环境公益保护的意识。

2.健全举报机制。建立多种渠道获取案件线索，公布生态环境公益诉讼举报电话，向社会公众普及生态环境公益诉讼相关知识，建立实时举报平台。联合县生态环境局，采取激励机制，奖励生态环境领域行政公益诉讼案件线索的举报者，以此提高社会公众举报生态环境公益诉讼案件线索的积极性。

（四）强化案件办理，提高办案质量

1.提升专业队伍水平。以实战、实用、实效为导向，加大业务培训力度，有效提升队伍素养和专业水平。结合办案实践，针对弱项缺项加强业务培训，借助“外脑”，补齐专业短板。采取以案代训的方式，在各项专项活动开展前，将学习培训作为前置程序，开展常态化岗位练兵。同时，注重科技引领，加快公益诉讼指挥中心建设，积极运用便携式检测设备等新技术获取、保全技术性证据，不断提高检察人员综合素质水平。

2.突出监督工作重点。针对当前日益繁重的生态环境状况，持续对生态环境和资源保护、国有土地使用权出让以及英烈荣誉保护等领域开展监督工作，尤其把生态环境和资源保护、食品药品安全两个领域作为公益诉讼监督的重点，实现上述两个领域办案全覆盖。

3.推动办案质效提升。坚持效果导向，在保证办案规模的基础上，坚持办案质量稳步提升。以学习贯彻高检院新施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》为契机，结合工作实际，按照公益诉讼案件统一管理办法要求，实现检察机关内部公益诉讼、刑事检察、刑事执行检察、案件管理等部门信息共享、案件协查等协同推进，进一步提高检察建议的准确性、证据的全面性、释法说理性、文书格式及文书内容的规范性，切实提升办案质量。