党的制度建设的百年探索及重要经验

胡芬芳

（中共黄冈市委党校，湖北 黄冈 438000）

一、党的制度建设的百年探索

（一）党的制度建设的奠基初创（1921—1949年）

新民主主义革命时期，我们党主要通过党章的制定与修订，实施民主集中制和党内监督等制度，初步奠定了党的制度建设的基石。党的一大通过了第一部党内法规——《中国共产党党纲》，确立了党的领导核心机构，明确了党员发展条件。党的二大审议通过了第一部党章，初步解决了中国革命的性质、目标、任务等基本问题。党的六大党章首次制定了民主集中制度的四条基本原则。党的六届六中全会，第一次提出“党内法规”概念。党的七大党章是党完全独立自主制定的第一部党章，在结构上首次增加了总纲部分，并第一次以条文形式明确了党员的义务和权利。1948年9月党中央起草了《关于健全党委制》的决定，提出了党委领导制度，制定了健全党委领导的具体举措。这一时期，确立了党章的核心地位，党的根本制度得到完善，形成了一批重要的党内法规，推动了党不断发展壮大并最终取得革命的胜利。

（二）党的制度建设的曲折发展（1949—1978年）

社会主义革命和建设时期，党面临的形势和任务发生新变化，党的制度建设围绕如何进行社会主义建设这一中心任务展开。针对党内部分干部甚至某些高级干部滋长的不利于团结的思想，党的七届四中全会通过了《关于加强党的团结的决议》，明确“党的团结的唯一中心是党的中央”，［1］要求“团结全党如同一个和睦家庭一样”。党的八大党章是党在全国执政后制定的首部党章，初步提出了党的代表大会常任制，进一步丰富了民主集中制原则。在干部人事制度方面，20世纪60年代初党中央建立了干部轮训、交流制度，恢复了干部鉴定制度，并初步提出了废除领导职务终身制。在监督制度方面，继1949年的纪律检查制度、1955年的监察制度后，1962年中共中央颁布《关于加强党的监察机关的决定》，从组织和制度方面进一步健全了党的监察机构。这一时期，党的制度建设既有成功经验也遭受了严重挫折，总体而言，该阶段为党的制度建设奠定了良好的基础。

（三）党的制度建设的恢复前进（1978—2012年）

改革开放以来，全党深刻反思“文化大革命”的教训，把党的制度建设提高到了一个新的高度。邓小平提出“制度建党”的重要思想，并强调“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。［2］党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》，明确了党员干部在党内政治生活中必须遵循的12条准则。党的十二大党章提出恢复并加强了民主集中制，明确规定“党是按照民主集中制组织起来的统一整体”。［3］党的十四届四中全会提出要完善党规党法，实现党内生活民主化制度化，要坚持和健全民主集中制，特别要注重制度建设。党的十七大强调“健全民主集中制是加强制度建设的重点”。改革开放以来，党章不断修改完善，民主集中制成为党的制度建设的重点，经过恢复和改革，党的制度建设逐步走向程序化和规范化的发展轨道。

（四）党的制度建设的全面加强（2012年—至今）

党的十八大以来，党中央全面推进全面从严治党，党的制度建设迈向新时代，走向全面体系化发展阶段。习近平同志强调加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。［4］党的十八届三中全会明确提出深化党的建设制度改革的任务，进一步构建“决策科学、执行坚决、监督有力”的权力运行体系。党的十八届四中全会强调“加强党内法规制度建设，形成配套完备的党内法规制度体系”。十九届四中全会以国家制度建设为主题，系统描绘了中国特色社会主义制度的图谱，开辟了“中国之治”的新境界。同时，党中央做到废旧与立新并举，2012年、2018年两次对中华人民共和国成立后的党内法规进行清理，有效解决了党内法规制度不衔接、不一致等问题。这一时期，党的制度建设呈现出推进力度大、颁布数量多、监督执纪严、实施成效好的突出特点。

二、百年来党的制度建设的显著成就

（一）坚持党章的统领地位，不断提高制度建设的质量和水平

党章是党的“根本大法”，是其他党内法规的根本遵循，其他党内法规必须服从服务于党章，并保障党章的贯彻和执行。一方面，党章的修订完善是党的建设的一项基础性工作。历次党的代表大会都会将党的理论、路线、方针、政策及对党的建设的重大问题和基本规律的认识等反映到新修订的党章中，使其更加科学完备。另一方面，进一步提升党章制度体系，紧紧围绕党章健全党内制度体系，既对党章提出的原则进行制度化构建，又根据形势需要和实践要求，对党章规定要建立的制度及时总结归纳、概括提高，使其上升为党内制度。目前，已形成党章加党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规的“1+4”为基本框架的党内法规体系。

（二）党的组织法规制度日益完善，为全面从严治党提供了制度保证

党的组织法规是以民主集中制为核心，调整党的各级各类组织之间的关系的党内法规。目前现行有效党的组织法规共153部。［5］一是党的十八大以来，党中央在修订完善的同时，一大批党的组织建设新规陆续出台。党的十八届六中全会审议通过了《新形势下党内政治生活的若干准则》，使党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性不断增强，展现出风清气正的新气象。二是建立健全自上而下的党的组织制度，如《中国共产党中央委员会工作条例》和《中国共产党党组工作条例》等相继颁布实施，进一步巩固了党的集中统一领导和党中央权威。这些党内法规筑牢了管党治党、执政治国的组织制度基础，为新时代中国特色社会主义事业提供了坚强的组织保证。

（三）党的领导法规制度不断健全，有力保障了党的全面领导

党的领导法规是保障党在各领域各方面中发挥领导核心地位的党内法规，主要包括党的思想领导制度、政治领导制度和组织领导制度等方面的内容，目前现行有效党的领导法规共772部。［5］党的十八大以来，党中央制定了《党委（党组）意识形态工作责任制办法》《中国共产党政法工作条例》等党内法规，使党总揽全局、协调各方的领导核心有了坚强的制度保障。党的十九届四中全会从13个方面确定了中国特色社会主义制度的“四梁八柱，明确党的领导制度是国家的根本领导制度”，确保党的领导始终贯穿于国家治理体系和能力现代化的全过程。

（四）党的自身建设法规制度逐步完善，为提高党的执政能力提供了制度保障

党的自身建设法规制度主要包括党的建设总体布局的各方面。目前现行有效党的自身建设法规共1 319部。［5］党的十八大以来，党中央以作风建设开局起步，先后制定《中共中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》《党政机关国内公务接待管理规定》等法规制度和规范性文件，使党风政风和社会风气明显转变。2019年，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》和《中国共产党重大事项请示报告条例》相继出台，使广大党员干部的纪律意识和规矩意识明显增强。《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部考核工作条例》《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》等党内法规的颁布实施，有力推动了忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍的形成。

（五）党的监督保障法规制度长效推进，营造了正气充盈的政治生态

党的监督保障制度是规范党组织工作、活动及对党员行为进行监督、考核、奖惩、保障的依据，目前现行有效党的监督保障法规共1 370部。［6］在建立高效监督体系方面，通过修订《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等，构建了统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，为各级党员干部树立了道德高线，明确了行为底线，在全党上下形成了有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究的良好氛围。在建立建功立业的激励机制方面，中共中央办公厅印发《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》、中共中央批准实施党内、国家、军队功勋荣誉表彰条例等，进一步健全了党内激励机制，激发了广大党员和党组织勇于担当、奋发有为、积极建功立业的热情。

三、党的制度建设的重要经验

（一）始终从关系党和国家前途命运的高度来认识党的制度建设

新民主主义革命时期，通过“支部建在连上”、党代表制度、士兵委员会制度，“三三制”等，建设了一支作风优良、敢战能胜的人民军队，这是革命胜利的重要原因。社会主义革命和建设时期，尽管“文化大革命”期间，民主集中制、党的集体领导制度遭到破坏，但从总体而言，党的集中统一领导及党的团结统一不断增强，社会主义建设在挫折中取得巨大成就。改革开放以来党之所以能够保持生机和活力，国家事业之所以能够大踏步赶上新时代，来源于我们党更加充分地认识到制度建设的重要性，始终加强和改善党的领导。中国特色社会主义新时代之所以能够在中国特色社会主义事业中取得历史性成就，来源于党中央以战略高度来加强党的制度建设，陆续出台一系列具有标志性、关键性、引领性的法规制度。实践表明，党和国家事业的兴衰成败与党的制度建设密不可分，我们要把党的制度建设提到关系党和国家前途命运的高度来认识和对待。

（二）始终坚持以党章为统领、以民主集中制为核心来加强党的制度建设

纵观党的制度建设历程，始终以党章为统领，不断加强党的制度建设。从1921年党的一大通过的《党纲》、1922年党的二大党章直到党的十九大党章，党始终将其作为党的制度建设的总纲领和总依据来制定和完善党的各项法规制度。这已成为党的一项重要的优良传统。民主集中制是党的根本组织原则和领导制度，是制度建设的核心内容。党的全部制度都以坚持民主集中制为最高原则，民主集中制坚持得好，党和国家事业就蓬勃发展。实践表明，要坚持以《中国共产党章程》为统领，始终坚持并不断发展完善民主集中制，才能进一步提高党的建设制度化、规范化水平，党和人民的事业才能欣欣向荣。

（三）始终坚持以人民为中心来完善党的制度建设

打江山，守江山，守的是人民的心。党的性质和根本宗旨决定了党必须始终坚持以人民为中心，全心全意为人民服务。革命战争年代形成“三大纪律八项注意”，用铁的纪律打造了一支纪律严明的人民军队，使革命事业得到人民群众的衷心拥护和支持。党的七大首次将“为人民服务”写进党章，作为共产党人的行为准则和根本宗旨。党的十三届六中全会聚焦党群关系，并审议通过《关于加强党同人民群众联系的决定》，规格之高，分量之重。进入新时代，党的十八大刚刚闭幕，党中央从人民群众普遍关心的作风问题入手，中央政治局带头践行改进作风的党内法规，同时深入整治“四风”，赢得了党心民心。党的十九届四中全会第一次从党和国家制度的高度，提出“为人民执政靠人民执政各项制度”，用制度把党的宗旨固定下来。实践表明，党的制度建设必须坚定地站稳人民立场，以人民为中心，最大限度保障人民群众的根本利益。

（四）始终坚持党的制度的制定与执行并重来增强制度权威

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”制定制度是制度建设的前提和基础，执行制度则是关键。一方面党始终高度重视制度的制定，通过顶层设计，系统谋划，不断改革创新，保证了党的制度体系的科学性、系统性、有效性。另一方面，“制度制定很重要，制度执行更重要。”［6］尤其是党的十八大以来，党中央以钉子精神，以抓铁有痕、踏石留印的精神狠抓制度落实，使制度的权威充分彰显。实践表明，必须把制度的制定和执行严格统一起来，切实增强制度的权威性，让铁规发力、让禁令生威，才能使党的制度为党和国家事业发展保驾护航。