基层公安机关“放管服”改革中的民警能力建设研究

黄 华

（中国人民公安大学，北京 100038）

一、基层公安机关“放管服”改革与民警能力建设的逻辑关系

（一）民警能力建设是基层公安机关“放管服”改革的题中之义

公安部领导曾在2018 年全国公安机关深化“放管服”改革电视电话会议中讲到，紧密结合公安机关机构改革，进一步深化“放管服”改革，努力使公安机关管理服务的质量水平来一次大提升、公安队伍的作风形象来一次大转变。由此可见，公安机关开展实施“放管服”改革，包含着转变公安队伍形象的含义，而加强公安民警能力建设也是转变公安队伍作风形象的重要含义。民警能力建设是提升民警素质和服务水平的重要路径，延伸来说，民警能力建设是公安机关“放管服”改革中创新监管方式、优化服务的深层内涵。

（二）民警能力建设是基层公安机关“放管服”改革的必然要求

“放管服”改革需要政府机关和公务员在观念意识、制度建设和日常工作中都充分体现简政放权、照章办事、服务公众。[1]“放管服”改革的落实者是政府工作人员，民警作为特殊的政府工作人员，是当地政府及公安机关有关“放管服”改革的各项措施的实施者，其能力直接影响各项便民措施的实施情况及群众内心对公安机关服务能力水平的分值评价，也影响基层公安机关“放管服”改革的落地实施情况。因而，只有加强民警能力建设，才能让基层公安机关在“放管服”改革中做好落地者的角色，显示出加强民警能力建设是基层公安机关“放管服”改革的必然要求。

二、基层公安机关“放管服”改革中民警应具备的能力

基层公安机关“放管服”改革给基层公安机关带来了巨大的效能提升，但与此同时也对基层民警提出了更高的要求。基层民警需要掌握并强化以下能力以适应不断深入发展的“放管服”改革：协调能力，履职能力，创新能力和服务能力。

（一）协调能力

习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第三十六次会议中强调：“改革越深入，越要注意协同，既抓改革方案协同，也抓改革落实协同，更抓改革效果协同，促进各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰，朝着全面深化改革总目标聚焦发力。”[2]“放管服”改革作为全面深化改革的重要内容，其内涵之一就是加强政府自身改革与社会市场协同参与,在基层公安机关“放管服”改革中，基层民警作为政府工作人员，具备协调能力就是基层公安机关协同工作的必然要求，主要指基层民警与群众、社会力量与政府其他部门人员的共同配合工作的能力，包括沟通能力和组织能力。

1.沟通能力。高效便民的公安政务离不开基层民警与社会力量、基层民警与其他组织之间的有效沟通。通过沟通，一方面可以及时掌握实际情况。基层民警通过与辖区内厂房企业的消防员、居民委员会的治安员、社区警务的网格员等社会组织力量的沟通，了解治安情况，排查重点人员，掌握治安隐患。另一方面，通过沟通可以化解意见分歧。基层民警在与其他政府部门开展工作时，通过沟通，谋求工作成员在方法和结果上的共识与理解，以获得最高效的工作成果。

2.组织能力。组织能力是基层民警同其他社会组织人员共同开展工作所必需的能力。“放管服”改革背景下，公安机关是群防群治等便民工作的组织者和牵头者，凭借基层民警的组织能力，通过专群结合等组织方式，将“放管服”改革激发出来的社会力量联结起来，最大程度地整合发挥这些力量，让其“劲往一处使”，从而使得基层公安机关在放权的过程中更加有效地实施监管，在监管的过程中更加有力地服务群众。

（二）履职能力

权力和责任是简政放权改革和整个公安体制改革的内在核心要素。[3]优化权责体系不仅要求政府简政放权，也要求政府工作人员履行好职责。基层民警作为特殊的政府工作人员，其履职能力关系到基层公安机关“放管服”改革权责体系的优化成效。基层民警的履职能力包括理解能力和执行能力。

1.理解能力。这里的理解能力是指基层民警对政策及命令等上级指示的理解能力。在简政放权的过程中，公安机关会公布权力和责任清单，上级公安机关部分权力和责任下放至基层，基层民警只有对权力和责任清单以及相关“放管服”改革政策有正确的理解，才会有相应正确的政策态度，才会有符合政策和指示目标的行动。基层民警对相关政策和指示的理解能力是基层民警对“放管服”改革形成认同的关键因素，决定了基层公安机关“放管服”改革的预期效果，为有效执行奠定思想基础。

2.执行能力。执行能力是指完成政策或命令等指示预定目标的操作能力。首先，在“放管服”改革的背景下，公安机关较多的审批权力如特种行业审批权被下放至基层公安机关，基层民警的执行能力关乎下放权力的效果。基层民警必须执行好政策和命令，将下放到基层公安机关的权力行使好，将下放到基层公安机关的审批办理好，完成“放管服”改革预定的目标，让简政放权的最终效用真正落地，让改革实实在在有成效。其次，基层公安机关在与社会组织共同开展监管工作时，基层民警的执行能力也尤为重要，基层民警必须在下放权力后切实做好监管，将监管的要求执行好，做到“放管结合”，确保“放权不放手”。

（三）创新能力

在“放管服”改革中，基层民警需要培养和强化创新能力激发创新行为以应对人民群众不断变化的公共服务需求。基层民警的创新能力主要运用于通过学习新知识，将旧思维转换为新的适应改革发展的思维，并摸索出新的工作方法和监管方式，建立新的更有效的工作模式，提升效能，优化服务。其主要包括：学习能力，转换思维能力和创新工作方法能力。

1.学习能力。“放管服”改革中有许多新的理论和知识，基层民警要有良好的学习能力，根据自身知识结构和“放管服”改革工作需要，拓宽学习渠道，主动学习相关知识，将所学知识逐渐内化，并与在实践中产生的现状问题进行碰撞思考，产生出新的适合工作和改革实践的新理念。基层民警做好相应知识的储备，不断更新知识提高学习能力，是基层公安机关转变职能的需要，也是应对改革中各种挑战和考验的需要。

2.转换思维能力。自“放管服”改革以来，公安机关在逐渐转换角色，从过去强调管理的角色转换为更加强调服务的角色。基层民警也要转换思维，将过去的管理理念抛弃，通过多个角度，多种方式，多个层次进行思考，将了解到的学到的新知识逐渐理解内化认同，成为基层民警一以贯之秉承的理念，并运用到工作实践中。激发这一过程的能力就是转换思维的能力。基层民警转换思维的能力是基层民警创新的过程能力，将对基层民警的创新实践产生重要影响。

3.创新工作方法能力。创新工作方法能力是在认同新知识的条件下，将学习到的新知识付诸实践的能力。公安机关通过放权至基层来激发基层公安机关活力，基层民警有较大空间可以发挥创新工作方法的能力，在熟悉认同“放管服”改革中的新理念和新做法的过程中，通过自身创新工作方法的能力，激发自身产生更多的创新行为。有相关研究表明，基层公务员的创新行为能从 “放管服” 改革任务绩效和政务服务满意度两个方面提升基层政府组织“放管服”改革成效。[4]基层民警作为特殊的基层公务员，通过运用新的知识思维摸索出更适合密切联系群众的工作方法，建立出新的更贴切群众利益的工作模式，提升职责内的任务绩效，获得群众满意，最终提升基层公安机关“放管服”改革的改革成效，优化公安政务的服务质量。

（四）服务能力

“放管服” 改革的内涵之一就是优化服务，主要形式有窗口一站式服务和推动业务线上办理等。基层民警要实施优化服务的措施，必须提升与之相适应的服务能力。这里的服务能力包括解决问题的能力和运用电子政务的能力。

1.解决问题的能力。基层民警解决问题的能力影响因素包括基层民警对问题的重视程度，对问题的熟悉程度和对问题寻求帮助路径的速度。在“放管服”改革中，基层民警帮助群众解决问题的能力和水平，影响着群众对基层公安机关服务质量的态度和评价。只有基层民警重视群众的问题，并熟悉问题的基本情况和解决路径，将群众的急、难、愁、盼事情抓紧解决、认真解决，才能提高群众的满意度和获得感，才能提升“放管服”改革成效。

2.运用电子政务的能力。运用电子政务的能力是指运用信息技术或在信息技术平台处理行政事务的能力。我国各级政府正尝试整合门户网站、新媒体（微博、微信等）、服务平台等在内的电子政务服务渠道，以期向社会提供更好的公共服务，提升公民的服务体验与满意度。[5]通过各地“放管服”改革探索出的经验和涌现的先进典型可以知道，线上办理成为基层公安机关业务办理的主要办理方式之一，从“最多跑一次”到“一次不用跑”，都是电子政务在其中发挥了便捷作用。线上办理是电子政务的一种表现，是利用信息技术让群众更容易获得政府服务的一种方式。针对当前社会公众不断提升的公共服务需求，基层民警运用电子政务的能力也成为影响基层公安机关优化服务水平的一种能力。

三、基层公安机关“放管服”改革中民警能力建设存在的问题

（一）缺乏基础的环境保障

能力建设需要有一个良好的氛围环境，思想环境和制度环境是能力建设的基础保障，基层公安机关的思想环境衍生出的价值取向影响着基层民警的能力培养、行为模式和工作方式。“放管服”改革要求基层公安机关整体由“管理型”向“服务型”转变，同时也要求基层民警能力建设更多地向服务能力、创新能力等能力培养发展。但受我国传统行政文化的影响，目前基层公安机关仍然存在关系本位和权力本位的思想环境，这种思想环境包含着“包办式”“服从式”的工作理念，负面影响着基层民警的工作方式和能力自我培养的取向，制约着“放管服”改革中民警需要的能力的培养与发展。同样，基层公安机关的制度环境也影响着能力建设的发展。“放管服”改革中存在着网上政务服务，而可持续的网上政务服务能力建设需要建立在良好的制度环境基础上。[6]但目前基层公安机关的制度环境缺乏与 “放管服” 改革的深度相联系，突出保障能力建设的侧重性不高，制度与制度之间缺乏联系作用，整体的制度环境还有优化的空间。

（二）缺乏相应的激励机制

基层民警能力的培养，特别是创新能力的培养，需要形成激励机制。有效的激励，可以调动基层民警的积极性，影响基层民警的内在愿望和动机，从而培养、锻炼和强化其能力。而目前在基层公安机关缺乏相应的激励机制。首先，基层公安机关缺少激励基层民警在“放管服”改革中需要的能力培养的上级指导性政策，在宏观整体上还未形成相应总体的、系统的激励性制度。其次，基层公安机关缺少激励基层民警能力培养的、与上级指导性政策配套的直接性政策，与能力培养挂钩的物质性奖励和晋升提升空间较少，支撑基层民警进行相关能力培养的动能不强。再次，基层公安机关缺乏具有明确目标导向的激励政策，即未能在激励制度中明确以“放管服”改革相适应的能力为整个激励政策的目标导向，导致激励的目标能力缺失。最后，整体的激励政策之间缺乏良性的相互作用的闭环机制，政策与政策之间配合作用未能产生额外的激励价值，整体政策的机制性较弱。

（三）民警职业培训方法和内容缺乏创新

受我国公安职业特色的影响，基层民警的职业教育培训侧重于贴近警务实战，对有关前沿的新理念，新做法和新知识的培训投入较少，同时缺乏以能力为中心或导向的培训内容，有关 “放管服”改革的培训内容实效性和针对性较弱，整体的培训内容缺乏创新性，培训方法方式单一。目前对基层民警的培训方式主要是通过教官讲授演练的方式进行内容灌输，而“放管服”改革中的新理念和新做法不同于其他警务实战的培训内容，其需要更多的认同感和实践感，目前针对基层公安机关还缺少相适应的培训方法。同时各地警察培训基地未能对不同岗位不同层级的基层民警的培训开列菜单式课程，使得培训内容、培训方法缺乏针对性和创新性，整体培训效果欠佳。

（四）能力考核与评价标准不科学

考核与评价标准是基层民警能力建设的 “指挥棒”，是加强基层民警能力建设的重要环节。而当前基层民警的能力考核与评价标准不完善，缺乏科学性。在考核评价原则上，缺乏能力要求与组织管理相适应的考核原则，而原则贯穿于整个能力考核与评价，导致能力考核与评价缺乏普适性；在考核依据的指标体系上，当前改革需要的能力的在整个指标体系中的比例权重不高，未能突出能力在考核与评价中的重要性，整体缺乏针对性和实效性。

四、基层公安机关“放管服”改革中的民警能力建设路径

（一）加强基层民警能力的基础环境建设

能力建设的基本要素是人和制度，加强基层民警能力的基础环境建设就要抓住这两个关键的基本要素，将能力建设置于一个良性的思想环境和制度环境中。

1.思想环境。能力建设，思想先行。服务型政府是一种全新的行政理念和政府模式，蕴含着公民本位、公平正义、公共服务、公共责任等价值诉求。[7]“放管服”改革作为服务型政府建设的改革，公民本位自然也是公安机关“放管服”改革的内在价值诉求，因而需要在基层民警中树立强化民本思想。首先，要加强基层公安机关的组织文化建设，在组织文化中强调以民为本的思想，摒弃传统的官僚作风和权力本位的思想，抛弃地位与特权的观念，促使基层民警将“民本位”的理念取代“官本位”的理念，将“责任本位”取代“权力本位”的思想。其次，加强警民联系，可以定期召开非正式的警民座谈会，在非正式的沟通中了解群众困难，还可以组织警民共同参与的趣味文体活动，增强警民感情，积极践行将“从群众中来，到群众中去”的工作方法。最后，加强内部宣传，在机关单位内的墙壁走廊上张贴警民沟通协作的照片和以群众为本的标语，增强基层民警的公仆意识。

2.制度环境。基层公安机关制度环境较为复杂，从国家的政策方针到具体的工作细则均有包含。宏观层面涉及党纪党规、公务员法、人民警察法等法律法规，中观层面涉及警察录用、警察权益保障、警察纪律等部门制度规定，微观层面涉及具体的“放管服”改革政策、治理权责清单等行动指南。总的来看，一方面应当加强公务员法等最高层次制度对其他制度的指导规范作用，结合行动指南的具体精神以及“放管服”改革的政策制度，不断对警察录用、警察权益保障等警察制度进行补充完善，另一方面，加强制度之间的作用联系，强化配套制度在体系中的作用，使“放管服”改革中基层民警能力建设在规范的、有保障的环境中不断推进。

（二）建立健全基层民警能力激励机制

提高基层民警参与能力建设的积极性，就必须建立完善激励机制。首先，将基层民警的能力建设融入基层公安机关警察队伍建设的顶层制度设计之中，在宏观制度上要求加强基层民警能力的建设。其次，明确激励目标，确立以“协调能力、履职能力、创新能力、服务能力”为核心能力的导向目标，将有关这些能力的考核结果与荣誉称号、奖励奖金以及干部提拔挂钩，以产生直接性的激励。再次，通过提高基层民警的工作满意度来进行激励，听取基层民警的职位意愿安排适合的职责岗位，建立能力与职责匹配的岗位流动机制，让基层民警的能力符合相应具体的职位要求，使基层民警的能力在职责岗位上得到强化。最后，通过建立基层民警参与能力建设的容错机制和试错免责机制，鼓励基层民警在能力建设上的实践行为，减轻基层民警的参与和实践负担。通过顶层设计、目标导向、满意度强化和兜底机制的配合形成闭环的整体激励机制，从而让能力建设在良性循环中不断推进。

（三）优化基层民警能力培训方法与内容

公务员培训要突出能力建设的主题。[8]在培训方法上，要突出能力本位，对基层民警进行纵向的、横向的分级分类培训，丰富培训方法，提高参与式、互动式培训方法在培训方法中所占的比例，如情境模拟、实践操作以及案例讨论等，通过参与和互动让基层民警多思考，多体会，在实践操作以及参与互动中提升基层民警自身的能力。“放管服” 改革中存在着许多新的服务理念以及监管做法，参与式和互动式的培训方法可以更好地提升培训效果。在培训内容上，要注重能力要求，将“协调能力、履职能力、创新能力、服务能力”相关的理念和做法更好地融入培训内容中，同时可以对基层民警在“放管服”改革中遇到的实际困境进行调研，以此做好培训需求分析，丰富培训内容。同时要加强培训内容的系统性和配套性，不能只将理论理念做法的一部分或者表面知识讲授给基层民警，而应该要完整系统地讲授培训相关内容。另外，还可以对“放管服”改革的理论来源、依据等其他相关配套的理论做法进行培训，以达到启发辅助的作用，确保培训质量。

（四）完善基层民警能力考核评价体系

要对基层民警的能力进行考核评价，以促进基层民警能力建设。要明确考核评价原则，确立能力在考核评价中的中心地位。要确定考核评价指标，根据“协调能力、履职能力、创新能力、服务能力”的相关权威理论，结合“放管服”改革政策文件、主要目标和具体要求，建立基层民警能力考核评价指标，建立后可以适当选取合适的基层民警样本对指标体系进行预检测，根据预检测结果再修正指标，以保证考核评价指标体系的科学性。要明确考核评价程序，力求公正严谨透明，计划好考核和评价的各环节后予以全方位公示并加强监督，保证考核评价的真实性，同时简化各考核评价环节，整合评价主体，剔除不必要的环节和重复出现的评价主体，提高考核评价的效率。