河南省城市地下空间开发利用现状及建议

左 雯

(河南省社会科学院，郑州 450000)

城镇化进入高质量发展阶段，城市人口加速集聚，土地资源日益紧缺，向地下拓展发展空间成为现代城市发展的趋势。近年来，河南省高度重视地下空间的开发利用，积极探索地上地下一体化发展，但是总体来看，地下空间利用仍处于起步阶段，滞后于经济发展水平。地下空间是巨大而丰富的“隐形”空间资源，如果能够合理开发和利用，将极大缓解城市空间容量供求矛盾，形成立体化交通，优化城市环境，助力碳中和，实现城市的集约化、立体化、智慧化发展。

1 地下空间利用的必要性和紧迫性

1.1 有利于拓展发展空间，加快立体城市建设

科学利用地下空间是缓解城市发展空间容量需求与有限土地资源之间矛盾的必然选择。研究表明，当人均DGP达到3 000美元时，地面价格不断上涨，大规模开发地下空间的条件成熟，将进入开发建设的高峰期。2010年，河南人均GDP超过3 000美元，地下空间开发利用建设进入综合开发阶段。一方面，可以缓解土地供给不足。河南是全国粮食生产核心区，要保证粮食综合生产能力稳定，就要保证耕地面积不减少；河南人口众多，人均土地面积小，二三产业发展和城市建设用地严重不足，部分城市中心城区土地利用达到饱和状态，特别是郑州市中心城区土地开发强度2019年达到了55.74%，远远超过了土地开发强度国际警戒值(30%)，急需向地下发展，争取更大的发展空间。地下空间的开发利用可以守好耕地红线，拓展新的发展空间，缓解城市发展与土地资源紧缺的矛盾，提高土地利用效率。另一方面，缓解交通拥堵，提高城市功能。地铁、地下快速路与地上交通共同形成了现代城市立体交通体系，极大缓解了地面交通压力。此外，市政基础设施，包括供水与排水系统、垃圾地下集运与处理系统、通信电缆系统等进入地下空间，节约了地上空间，对于建设立体城市有着极其重要的意义。

1.2 有利于节能减碳，加快碳中和城市建设

科学利用地下空间，有利于推动城市绿色低碳发展，对建设碳中和城市有着重要的作用。一方面，可以节约能源。地上建筑占能耗排放的比例很大，而地下空间是恒温恒湿的环境，具有低温、气密性好的特点，所以地下建筑物能量消耗远低于地上建筑物，可节约很多能源。据统计，地下建筑与地上建筑节能率相比，服务型建筑可达到60%，仓库可达到70%，地下空间对存储物资非常有利，如粮库、油库、冷库等，运行成本远远低于地上运行成本。另一方面，有利于减碳。可利用地下空间节地绿化，地下建筑可保护自然植被，维护生态平衡。将综合管廊、垃圾处理、交通等市政基础设施转入地下，可减少垃圾围城、污水横流、空中电线拉网，节约出更多的地面空间进行绿化，不仅美化了环境，还形成了生态空间，有更多的地面植物吸收二氧化碳，实现生态碳汇。利用地下空间封闭稳定的特点，将二氧化永久封存在地下，实现了人工碳汇，特别是焦作、濮阳等煤炭与石油开采区，具有较大的应用潜力。

1.3 有利于防灾减灾，加快韧性城市建设

灾害到来时，韧性城市可以抵御灾害、减轻损失，并能够快速合理调配资源恢复到受灾前的状态，保持城市正常运转，而地下空间是韧性城市建设的重要组成部分，科学利用地下空间对于防灾减灾具有重大意义。与地上空间相比，地下空间可较好地抵御外部灾害，对于战争、地震等灾难有较强的抵御能力，可作为灾害时的临时避难场所。随着城市建设密度的提高，城市生命线的防护就显得尤为重要，通过地下综合管廊建设，将各类管线和设施转入地下，有利于减少拉链马路的现象，极大提高了城市生命线的防灾抗毁能力。面对城市内涝，现有的排水能力满不能承载短时间超强降水或连续性降水，开发大深度地下蓄水排洪的深隧系统成为解决这一问题的重要途径，有利于城市防洪排涝，增强城市综合抗灾能力。

2 河南地下空间利用现状及存在的问题

2.1 地下空间利用现状

一是规划管理水平得到加强。河南地下空间的开发利用，经历了人防战备需求阶段到地下空间开发与人防工程结合阶段，再到多样化综合开发阶段，体现了城市地下空间利用理念在不断深化。部分市县相继出台了关于地下空间开发利用的规定，2018年8月20日，出台了《郑州市城乡地下空间开发利用管理暂行规定》；2021年7月14日，发布了《郑州市地下空间开发利用管理暂行规定》，提出“加强地下空间建设用地的管理，促进地下空间合理开发利用，进一步完善城市功能，集约节约利用土地”，南阳、洛阳、驻马店等市也出台了相关规定；2020年，出台了《河南省城市地下空间暨人防工程综合利用规划编制导则》《河南省城市地下综合管廊工程人民防空设计导则》。这些指导性文件的出台，对于河南城市地下空间规划建设具有较强的指导性，促进了河南地下空间开发利用水平的整体提升。

二是地下交通建设加速推进。河南地下轨道交通发展较快，截至2022年6月，郑州地铁运营线路达到7条，分别为1号线、2号线、3号线(一期)、4号线、5号线、9号线(城郊线一期)、14号线(一期)；在建线路有8条，分别为3号线(二期)、6号线(一期)、7号线(一期)、8号线(一期)、9号线(部分)、10号线(一期)、12号线(一期)、郑许市域铁路(郑州地铁17号线)。2021年3月，洛阳地铁1号线正式通车运营，成为我国中西部地区首个开通地铁的非省会城市，同时在建2号线。地下交通的发展极大缓解了城市交通拥堵，郑州、洛阳等城市立体化、综合性的交通体系正在形成。

三是综合管廊建设初显成效。2015年，河南第一条地下综合管廊示范段在郑州经济技术开发区建成。2016年4月，郑州成功入选全国地下综合管廊建设第二批试点城市。2021年，河南省计划开建地下综合管廊61 km，各城市新区、园区和开发区的新建道路要按照各自不同的功能要求，建设适合该地区所需的城市地下综合管廊系统。同时各地积极极促进管线入廊工作，加快电缆、通信管线入廊、污水管线同步建设等，清理了大量高压杆塔、“人造蜘蛛网”等设施，凸显了地下综合管廊的社会效益，“干支结合、缆线管廊为补充的城市地下综合管廊系统”初步建立。

2.2 河南地下空间利用存在的问题

一是缺乏地下空间利用总体规划。河南各地尚未出台具有前瞻性、科学性的城市总体地下空间发展规划，与地上空间规划相比，城市地下空间规划明显滞后，没有系统整合地下资源，缺乏对地下交通、地下管廊、地下物流、地下建筑、地下商业、地下科研设施等整体布局，目前开发建设的地下工程呈零星状分布，不能充分发挥地下空间开发利用的复合功能和综合能效。由于缺乏地上地下空间利用规划的统筹，先期建设大量地上高层建筑时没有考虑到地铁的规划、选线、建设，产生了一系列的后续问题。

二是管理体制机制有待健全。地下空间开发利用涉及多个部门，各部门间职责衔接不清，造成多头管理、交叉运作、职能重叠等现象，目前尚未建立地下空间综合管理的协调组织，在地下空间开发利用和管理上出现了相关政府部门多头管理和缺位管理的问题，地下空间开发利用的进程受到了较大影响。

三是地下空间开发功能单一。目前河南地下空间的主体功能较为单一，且各地下空间多是独立运营，相互之间缺乏联系，大大降低了空间利用效率，如郑州地铁沿线缺乏与周边地下商业设施的互联互通。特别是缺乏地下空间的连片、深度、综合开发，如2017年开工建设的南京江北新区地下空间是国内规模最大、最复杂的地下空间，包括商业、交通大平层、城市综合管廊、地下车库及4条地铁线路站厅，共有地下7层。河南地下空间的开发和利用较为零散，缺乏这样的综合性项目。

3 河南加快地下空间利用的对策建议

3.1 统筹地上地下空间开发规划体系

地下空间开发利用工程规模大，时间长，需要科学系统的合理规划。一是加快制定《城市地下空间开发利用规划》，按照地下浅层、中层、深层和超深层空间，加快出台近期、中长期开发利用规划。充分借鉴发达国家和先进地区的经验，加快制定河南各城市中浅层(40 m内)地下空间开发利用规划，适时出台深层(40～100 m)的地下空间开发利用规划。二是将地下空间开发利用规划纳入城市总体规划，增强规划的统一性、系统性、整体性，推动城市规划地上空间和地下空间全覆盖。三是积极开展前期研究，在制定空间建设规划前，要经过多轮详尽的研究论证，统筹城市发展与人防建设、近期目标与长远规划、合理开发与保护利用、商业开发与公益性开发的关系，充分考量未来可能面临的问题和后果。四是进行规划战略性留白，考虑未来地下空间发展的可扩展性，在开发技术不成熟时，采取“留白”方式，实现可持续发展。

3.2 构建城市地下空间管理体系

在开发利用城市地下空间的过程中，多头管理和无人管理的现象同时存在，因此，各城市要把地下空间管理的权责相统一，建设统一的城市地下空间管理系统。尽快理顺政府部门的职责关系，明确各部门在城市地下空间规划建设管理中的职能和权责，减少部门间的权责交叉、管理空白现象。加快构建城市地下空间开发利用管理运行机制，成立“河南省市地下空间开发管理委员会”，由政府牵头，人防办、住建、发改委、自然资源管理等部门组成，并建立联席会议制度和专家咨询制度。

3.3 提高地下空间开发利用效益

地下的空间资源十分宝贵，具有不可逆的建设特点，不合理的开发利用会造成巨大的空间浪费，带来新的城市问题。一是要处理好保护和开发的关系，促进地下空间的有序开发。二是统筹地上空间和地下空间的开发，坚持地上地下同步规划，分批施工，避免重复性的建设。如在2条地铁线交汇口，统筹两个地铁站建设，避免建好一条地铁线刚恢复地面交通不久，又在同一路口再次封路建设另一条地铁线。三是加强地下空间综合利用，避免地下空间利用功能单一。加快建设地下城市综合体，以地铁枢纽站点为核心，向空中、地下和周围地区扩展和辐射，通过地铁站将地下空间与公共设施、大型商业中心贯通与连接，创造出新的城市功能空间。四是统筹不同区域特点，因地制宜进行地下空间开发利用。地下交通枢纽地区，构建地下步行系统网络连通换乘空间、公共设施、停车设施及周边商业设施，实现交通枢纽地区人车立体分流，利用枢纽积聚效应增加经济收益；商业中心地区应重点构建地下步行网络，连通商业设施地下层，实现人行购物空间的连续性及舒适性，提升环境品质，合理补充公共停车设施；城市道路下的空间资源是城市公共交通设置优选位置，应在竖向上充分分层利用；城市公共绿地下的空间资源，可作为防灾、停车、公共服务设施配建的补充。整合已有的人防工程和开发利用的地下空间，建设科学、平战结合的城市地下空间体系，提高城市防灾减灾能力。

3.4 建立城市地下空间开发利用信息平台

城市地下空间建设和管理需要高效统一、标准通用、智慧共享的信息平台，因此，要加快地下空间开发利用的信息平台建设，加强对地下空间开发利用信息平台的管理和应用。加快开展地下空间开发建设管理的基础性信息采集工作，充分借鉴发达地区的经验。未来，河南地下空间开发建设将进入高速发展时期，各类管网、地下交通、商业空间在地下立体交叉分布，急需尽快构建“河南地下空间信息管理平台”，将地下空间分布的各类设施纳入平台统一管理，形成统一标准、功能复合、共享智能的地下空间信息系统。