晋陕蒙接壤地区水土保持补偿费征收使用存在问题与建议

冯 也，罗 珂，高 颖

(黄河水利委员会 晋陕蒙接壤地区水土保持监督局，陕西 榆林 719000)

1 晋陕蒙接壤地区概况

1.1 行政区划

晋陕蒙接壤地区(以下简称接壤区)，位于山西省、陕西省和内蒙古自治区三省(区)接壤地带，南北长约300 km，东西宽约270 km，总面积5.44万km2。涉及3省5市14县(旗、区、市)，包括山西省忻州市河曲县、保德县、偏关县和吕梁市兴县，陕西省榆林市神木市、府谷县、榆阳区、横山区，内蒙古自治区呼和浩特市托克托县和鄂尔多斯市达拉特旗、准格尔旗、东胜区、康巴什区、伊金霍洛旗。

1.2 能源禀赋

接壤区自然资源丰富，富含8类48种矿产资源，尤以煤炭、石油、天然气储量丰富而著称；分布有神府、东胜、准格尔及河东四大煤田，储煤面积3.3万km2，已探明储量近2 800亿t，是我国“西电东送”的重要起点、“北煤南运”的核心源地和重要的能源重化工基地，在国家经济建设中具有重要的战略地位。

1.3 生态基础

接壤区地貌以风沙滩地和黄土丘陵沟壑地貌为主。气候类型是半干旱大陆性季风气候，干旱少雨多风，蒸发量大。自然条件恶劣，植被稀疏，水土流失危害严重，是黄河流域水土流失最严重的地区和黄河粗泥沙的主要来源区，水土流失防治任务艰巨。

1.4 经济发展水平

2020年接壤区内各市经济发展水平见表1。2020年呼和浩特市、鄂尔多斯市人均可支配收入超过全国居民人均可支配收入32 189元水平。

表1 2020年接壤区内各市经济发展水平

2020年全国规模以上原煤产量(以下简称原煤产量)为38.4亿t，三省(区)产量为27.43亿t(其中山西省10.63亿t，陕西省6.79亿t，内蒙古自治区10.01亿t)，占全国总产量的71.4%。接壤区内5市原煤产量14.0亿t，占全国总产量的1/3以上。吕梁和忻州市的原煤产量之和占山西全省的20.9%，榆林市原煤产量占陕西全省的76.1%，呼和浩特和鄂尔多斯市原煤产量之和占内蒙古自治区的66.2%。

2 水土保持补偿费征收使用现状

2.1 征收目的

自然状态下，水土保持设施、地貌植被或发挥或蕴藏着保持水土资源、防灾减灾等作用。资源开发等生产建设活动的开展，会占用、扰动原始状态，破坏原有水土保持功能。为补偿水土保持功能的降低、丧失，调控建设主体减少占压损坏，从事生产建设必须缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。

2.2 征收主体

水土保持法规定：水利部审批水土保持方案的，由生产建设项目所在地省(区、市)水行政主管部门征收；生产建设项目跨省(区、市)的，由生产建设项目涉及区域各相关省(区、市)水行政主管部门分别征收。县级以上地方水行政主管部门按照水土保持方案审批权限征收。其他生产建设活动的单位和个人应当缴纳的水土保持补偿费，由生产建设活动所在地县级水行政主管部门负责征收。《财政部关于水土保持补偿费等四项非税收入划转税务部门征收的通知》(财税〔2020〕58号)规定：2021年1月1日起，将水土保持补偿费划转至税务部门征收。

2.3 征收程序

缴纳义务人，即编制水土保持方案的生产建设项目或者从事其他可能造成水土流失活动的单位和个人，如实报送征占用土地面积等资料；征收主体审核确定并送达水土保持补偿费缴纳通知单；缴纳义务人按照缴纳通知单规定缴纳水土保持补偿费。

生产建设项目在开工前一次性缴纳水土保持补偿费。矿产资源开采期，按季度缴纳。其他生产建设活动，由县级水行政主管部门依法依规确定如何缴纳。

2.4 征收标准及依据

根据各地自然地理环境和经济社会发展水平，水土保持补偿费征收标准由中央和各省财政部门、价格部门、水行政部门共同制定。现行国家级水土保持补偿费标准规定，先后有《国家发展改革委财政部水利部关于水土保持补偿费收费标准(试行)的通知》(发改价格〔2014〕886号)、《国家发展改革委财政部关于降低电信网码号资源占用费等部分行政事业性收费标准的通知》(发改价格〔2017〕1186号)，对一般性生产建设项目、矿产资源开采、取土挖砂(河道采砂除外)、弃土石渣，进行了上限规定。三省(区)根据国家规定，分别对水土保持补偿费征收标准进行了规定，征收标准变化详见表2、表3。

表2 2014—2016年水土保持补偿费征收标准

表3 2017年及之后水土保持补偿费征收标准

从表中可以看出，山西省的水土保持补偿费征收起步晚，直至2018年以后才开始有明确规定。虽然生态环境基础相似，但三省(区)开采补偿标准差异大，尤其是山西省每吨煤仅补偿0.2元，水土保持补偿费征收标准总体偏低。

2.5 使 用

水土保持补偿费专款专用，用于综合治理和生态修复、预防保护和监督管理等方面，包括恢复治理工程、水土保持监督管理能力建设、水土保持补偿费征收管理工作经费、水土保持监测网络建设以及水土保持宣传、规划、科研、技术推广等工作。

水土保持补偿费管理过程中，首先全额上缴国库，按照1∶9的比例分别上缴中央和地方国库。水行政主管部门支出使用水土保持补偿费须有水土保持规划支持，纳入政府支出预算管理。地方各级政府之间水土保持补偿费的分配比例，由各省(区、市)财政部门商水行政主管部门确定。山西省各级分配比例尚未规定，陕西省中央、省、市三级分配比例1∶3.5∶5.5，内蒙古自治区为1∶2∶7。

3 存在问题

3.1 山西省相关制度建设不完善

接壤区三省(区)中，山西省相关制度不够完善。存在着分配比例不明确、开采期补偿标准低等问题，应征未征、漏征、少征现象普遍，积压严重。据国家环境保护总局环境规划院和山西省环境科学研究所2005年对山西煤炭资源开发的研究，山西省每年采煤造成水土流失的经济损失达到3.3亿元，需以每吨煤3～5元来征收补偿费并用于水土保持治理才能维持原有水土保持功能。据黄河流域水土保持专项整治行动统计结果，山西省在建项目351个，其中有248个项目存在未缴纳水土保持补偿费问题，虽受限于经济发展水平，但推进水土保持补偿费征收规范化刻不容缓。

3.2 县级返还缺乏保障

从现有规章制度来看，陕西省和内蒙古自治区水土保持补偿费分配比例划分至市级，无疑促进了市级水土保持工作，在市政府各项工作中也受重视。但山西省全部截留在省级，影响了市县水土保持工作顺利开展。同时，三省(区)的水土保持补偿费分配均未明确对县级职能部门能力建设的保障，严重影响了县级水土保持工作的顺利开展。

3.3 补偿费使用不够科学

只管征收而不规划如何使用好、只搞工程建设不顾监管能力建设，这样的现象相当突出，与设置水土保持补偿费的初衷有很大偏差。工作中发现，山西省兴县的水土保持监督管理基础一直非常薄弱，人员少、设备差，且补偿费也未能予以倾斜。山西省河曲县、保德县、偏关县同样是生态环境脆弱、水土流失问题严重，但返还治理项目不仅数量很少而且体量也很小。而内蒙古自治区鄂尔多斯市、陕西省榆林市，不论是治理项目、监管能力建设，还是管理使用，都更加科学规范，水土保持事业发展态势良好。

3.4 补偿费征收管理宽松

实际征收过程中，经常限水土保持设施验收前缴纳补偿费，与《水土保持补偿费征收使用管理办法》中规定的“开工前一次性缴纳”，差距很大。对于不能落实的生产建设单位和个人，尤其是小型生产建设项目和活动，难以严格落实加收滞纳金、罚款等处罚手段。

3.5 煤炭开采期水土保持补偿费标准偏低

“碳达峰碳中和”目标的提出，给我国能源行业提出了新要求。2020年煤炭相关产业二氧化碳排放量76亿t，占全国总排放量的77%左右。早在2008年，《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》即规定煤炭、石油、天然气资源开采企业水土流失补偿费计征标准为:原煤陕北5元/t、关中3元/t、陕南1元/t，原油30元/t，天然气0.008元/m3。直至今日，我国仍旧面临煤炭价格飞涨、电力供需紧张的状况。相较“十三五”“十二五”，煤炭产量需求价格大幅上涨，生态补偿费用不升反降，不能应对全球变暖和绿色发展需求。

4 征收使用建议

4.1 完善相关制度建设

建议山西省重新测算矿产资源开采期补偿费标准，明确省市划分比例。从制度上强化管理，切实解决缺乏工作经费、能力基础薄弱等问题。接壤区各市强化对县级水土保持能力建设保障，返还一定的水土保持行政事业性工作经费，调动县级补偿费征收工作的积极性，促进省市县三级水土保持事业良性均衡发展。

4.2 推进严格执法态势形成

强化“开工前一次性缴纳”规定落实，对送达缴纳通知单、限期缴纳仍未缴纳的单位和个人，落实加收滞纳金、罚款等处罚手段。捋顺省市县三级相关工作关系，将征收使用情况纳入市县履职检查中，纳入水土保持目标责任考核中，压实责任，全面规范征收使用工作。

4.3 科学规划使用水土保持补偿费

科学规划使用补偿费，做好全面布局。对生态基础差、监管能力弱的县予以倾斜，发挥上级截留资金统筹作用，补齐水土保持工作短板弱项。建议山西省落实水土保持补偿费返还规定，强化县级水土保持监督管理能力，倾斜安排县上生态修复项目。

4.4 公开发布补偿费征收使用信息

公开水土保持补偿费征收使用情况，调动公众参与水土保持的积极性，发挥群众监督作用，控制补偿费跨行政区域异地使用，尽量做到就地破坏征收，原地补偿治理，营造大众参与支持水土保持干事创业氛围。推进水行政部门和税务部门间审批核定与缴纳征收数据比照考核，提升政府管理服务水平与效能。

4.5 适时调增煤炭开采补偿标准

相较国内煤炭开采成本与利润，生态补偿微不足道。建议适时调增煤炭开采补偿标准，发挥补偿费经济调节作用，强化煤炭行业对碳排放的调控管理。做好规划，加强治理，增加植被碳汇，促进能源格局调整，延续区域繁荣与发展。