《政务处分法》双轨处分制度之实践问题与破解

朴宗根，乔良

(西北政法大学 刑事法学院，陕西 西安 710000)

一、 问题的提出

《政务处分法》之双轨处分制度，将有效推动政务处分活动的法治化、规范化，促进主体责任与专责监督责任的同向发力，持续全面巩固反腐败斗争成果。2018年中央纪委国家监委出台了专门性的政务处分规定，即《公职人员政务处分暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，其中规定了双轨处分制度。经过两年多的制度运行和理论研究，2020年全国人大在立法层面制定了《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《政务处分法》)。该法第2条、第3条规定了双轨处分的程序及实体依据、主体、事由、名称等内容(1)《政务处分法》第2条规定：“本法适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分的活动。本法第二章、第三章适用于公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分。处分的程序、申诉等适用其他法律、行政法规、国务院部门规章和国家有关规定。本法所称的公职人员，是指《中华人民共和国监察法》第十五条规定的人员。”第3条规定：“监察机关应当按照管理权限，加强对公职人员的监督，依法给予违法的公职人员政务处分。公职人员任免机关、单位应当按照管理权限，加强对公职人员的教育、管理、监督，依法给予违法的公职人员处分。监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当的，应当及时提出监察建议。”，正式确立了双轨处分制度。所谓双轨处分制度，是指监察机关与任免机关、单位均可依法给予涉嫌职务违法或其他违法的监察对象以政务处分或处分的规则体系。笔者在陕西省某市下辖的县区一级纪检监察机关进行调研时发现，双轨处分制度在实践运行中出现监察机关处分案件占比较高的情形，也就是说任免机关、单位给予的职务违法或其他违法处分人数较少，与主体责任优位、监督责任补位的定位不相吻合，在监察机关处理绝大多数违法类型案件情况下，可能导致工作陷入重复且低效的境况，消耗监察资源，易于形成监察主导或者案件调查的监察中心，造成负累。究其原因是，对任免机关、单位处分管辖、管辖标准、处分程序等问题存在立法的空白或者理解之歧义。早在2018年就有学者提出双轨主体处分问题，并对政务处分的概念以及与行政机关处分等相关概念的辨析进行了阐释(2)徐继敏：《监察委员会政务处分行为探究》，《河南社会科学》2018年第10期，第68页。。随着研究的深入，有学者针对双轨主体关系问题提出了三种不同解决路径(3)秦前红等提出三种处理模式，即完全替代模式、部分替代模式、并行衔接模式。参见秦前红、刘怡达：《制定〈政务处分法〉应处理好的七对关系》，《法治现代化研究》2019年第1期，第15-17页。朱福惠提出共存与互补的关系构建模式。参见朱福惠：《论监察法上政务处分之适用及其法理》，《法学杂志》2019年第9期，第48页。任巧提出了双轨主体两个方面的问题及调适，也是在学界第一次提出了“双轨制”的概念。两个方面的问题是指同一违法行为在处分上的制度“缝隙”以及同一主体不同违法违纪行为在处分上的难题。参见任巧：《论对行政公务员的行政处分和政务处分双轨机制之间的调适》，《重庆社会科学》2019年第12期，第61-64页。。《政务处分法》实施后，双轨处分制度的研究聚焦于教义学分析与立法完善，在定义和管辖冲突调和的问题上，认为二者目标一致、功能互补，并对区别进行阐释，提出管辖冲突处理的基本原则(4)陈三坤：《正确理解和适用政务处分与处分》，《中国纪检监察》2020年第13期，第17-18页。。也有学者对双轨处分管辖中“依法”中“法”之理解、形成机理、管辖衔接要素等问题进行了较为深入的研究(5)王希鹏认为，双轨管辖中的“法”，即《公务员法》《法官法》等“行业管理法”仍然有效。参见王希鹏：《〈公职人员政务处分法〉的开创意义与核心要义》，《人民论坛》2020年第19期，第53页。朱福惠教授对双轨制的内涵、形成机理、完善提出了有深度的建议，提出管辖冲突衔接三要素，包括公职人员违法行为的性质、领导职务与非领导职务、公职人员的违法情节。参见朱福惠：《〈政务处分法〉上纪律处分双轨制的形成机理与衔接适用》，《河北法学》2021年第9期，第44页。陈辉对于实践中出现的监察监督能力不足与行政惩戒动力不足的问题提出了完善建议。参见陈辉：《〈政务处分法〉双轨惩戒体制下处分主体之间的关系定位》，《甘肃政法大学学报》2021年第3期，第118页。，在任免机关、单位处分权限、依据、程序、证据，处分是否受监督、受到何种监督、救济程序、与政务处分的关系，是否可以直接移送检察机关或公安机关等问题里重点就政务处分法规范、具体构成、如何监督展开研究(6)杜昕怡、肖泽晟：《任免机关、单位处分的法律规制研究》，《湖湘论坛》2021年第4期，第85-86页。。通过系统性梳理，笔者发现学术界对双轨处分制度回应的深度愈加深刻，基本概念、区别与联系等问题已较清晰，但关注实践不够，系统性分析以及对任免机关、单位管辖的判断标准等关键问题的关照和论证还显不足，针对性指引还不强，因而本文拟对双轨处分制度的历史演变与运行模式，任免机关、单位处分管辖的判断标准、管辖争议解决规则、程序性完善以及考评考核制度合理性等问题，通过理论思辨、文献梳理以及实证考察等方法进行破解，以助力两个责任的同向发力。

二、 双轨处分制度：历史演变与运行模式

梳理双轨处分制度在监察体制改革前后的历史演变，不仅有利于清晰把握双轨处分制度的现实运作情况，还能更好地挖掘双轨处分制度形成的原因。实际上，该制度的形成，一方面是历史演变的结果，另一方面是相互监督定位的落实所需。

(一) 历史演变

1.监察体制改革前：内部分散的处分制度

在2018年监察体制改革之前，我国处分制度呈现内部分散制的特征。处分制度框架包括三级：第一级是法律效力层级，如《公务员法》等规定专门主体权力与职责的法律；第二级是行政法规或其他机关制定的规范性文件，如《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等专门规定公务员、检察官、法官、国有企业领导人员等各个条块主体有关惩戒的处分制度；第三级是行业内部的规章，如通知、意见、解释、批复等，共同组成了我国内部惩戒的处分制度体系。通过对上述法律制度的分析，可以得出其两个特点：第一个特点是均为内部惩戒，且为实体与程序一体的分散制的处分制度体系，也就是按照主体的不同，制定实体与程序各异且交融的处分制度体系。第二个特点是隶属于政府序列的监察部门是行政机关的内设机构，不仅监察部门可予以处分，也可由各主管单位给予处分，即在内部存在着双轨制。

2.监察体制改革后：外内结合双轨制的处分制度

自秦代设置御史府作为监察机构后，多数论著认为中国古代监察制度正式建立于秦代(7)赵晓耕、刘盈辛：《中国传统御史监察制度的反思》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2020年第6期，第150页。。传统意义上的“监察”维护的是皇权(8)陈凯健、蔡宝刚：《中国古代御史监察制度的运行机制及其功效》，《南京社会科学》2021年第7期，第89页。，当代监察的理论根基在于限制权力，保障人权。《监察法》的目的之一在于规范反腐败机构及其工作人员履行监察职责和行使监察权力的行为，防止其滥用职权，从而保障人权，保护监察对象合法权益，促进国家治理体系与治理能力的现代化(9)姜明安：《论监察法的立法目的与基本原则》，《行政法学研究》2018年第4期，第13-15页。。随着修改《宪法》、制定《监察法》、通过《监察官法》等一系列监察法规范出台、完善举措的落实，监察官的责任网络愈织愈密，监察权限制愈全愈严。规范监察权，增加监察官的责任，成为《监察法》制定后的主要规范目的，即规范监察权运行。《政务处分法》是《监察法》的细化，后者又是前者的依据(10)本书编写组编写：《〈中华人民共和国公职人员政务处分法〉学习问答》，北京：中国方正出版社，2021年，第2-3页。，因而前者的实践目的也是规范权力行使，保障人权。监察体制改革后，《暂行规定》第19条规定了任免机关可以给予处分的权力，并确定了“一事不二罚”的处分原则(11)《公职人员政务处分暂行规定》第19条规定：“公职人员有违法行为的，任免机关、单位可以履行主体责任，依照《中华人民共和国公务员法》等规定，对公职人员给予处分。对公职人员的同一违法行为，监察机关已经给予政务处分的，任免机关、单位不再给予处分；任免机关、单位已经给予处分的，监察机关不再给予处分。”，但范围狭小。而《政务处分法》第2条、第3条以及第二章、第三章等内容，确立了处分主体双轨、种类趋同、程序各异的双轨处分制度，拓宽了处分主体、内容及种类(12)“处分主体双轨”是指监察机关依法可给予政务处分，或任免机关、单位依法给予相应的处分；“种类趋同”是指双轨主体处分下，给予警告、记过等处分类型大致趋向相同，但对于专业技术领域或者特殊主体的处分，则会有所不同；“程序各异”是指监察机关作出政务处分适用《政务处分法》的程序，但任免机关、单位的调查权限、调查程序、特别程序、申诉程序则由其他法律、法规、规章规定，不适用《政务处分法》的规定。，更利于保障监察对象合法权益。通过上述分析可见，《宪法》所确立的监察权已不同于改革前隶属于行政权的监察权，与行政权并列，突破了内部结构，因而双轨制度形成了外内结合的特点，可以称为外内结合的双轨处分制度。

3.演变过程中的理论逻辑

这种演变之结果，是由历史规律与监督关系所决定的。监察体制改革前，即已存在内部分散的双轨制，系党风廉政建设“两个责任”(主体责任和专责监督责任)在法律规范中的体现。也就是说，党内有主体责任和监督责任，法律规范中也有主体责任和监督责任，任免机关、单位有党委，可依据《党章》给予纪律处分，也可以依据《政务处分法》由任免机关、单位给予法律上的处分。例如，任免机关、单位对于管理权限范围内的公职人员，不论是违纪亦或是违法，往往需通过党委会给予纪律处分，或再通过任免机关、单位给予处分，因而国法和党规均赋予了任免机关、单位及其党委纪律、政务处分权限(13)何海涛：《主体责任与监督责任的一体性及其践行》，《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2016年第6期，第10页。。双轨制度牵涉国法中任免机关、单位的主体责任与监察机关监督责任的管辖优先关系问题。无论是理论还是实践，对于主体责任而言，监督职责是人事管理权的基本内涵。可以说，主体责任靠前发挥、监督责任补位是两者关系的正确定位，而不是监察主导监督工作，这也是任免机关、单位优先处分的内在逻辑，因而说双轨关系是由“两个责任”的内涵所决定的。双轨制本身是互相监督的表现，既是对监察机关怠于履职的监督，也是对任免机关、单位疏于履行人事管理权的监督，因而是一种相互监督的关系。笔者认为，正是这种历史的双轨制演变规律和互相监督的内在逻辑形成了双轨处分制度。

(二)运行模式

《政务处分法》虽规定了任免机关、单位给予处分的适用程序，但囿于其取证手段、证明程序、申诉程序等制度尚未完善，事实上形成了实践中的三种运行模式。

1.监察机关调查后移送处分模式

该模式是指监察机关对公职人员通过初核、立案等程序，在可直接给予政务处分的情况下，经与任免机关、单位协商，将案件移送任免机关、单位处分的情形。从各地实践中的做法看，目前部分地区采取的是由监察机关完成立案程序，调查结束后通过监察机关与任免机关、单位协商，交由任免机关、单位作出处分的模式(14)杜昕怡、肖泽晟：《任免机关、单位处分的法律规制研究》，第87页。。在县区一级实践中，按照这类模式移送任免机关、单位的情况较少见，缘由在于监察机关有案件考核任务，在简单案件且不影响考核绩效的情况下，会移送任免机关、单位进行处分。在市级层面，由于市级单位考核结果受所管辖区域的案件数和本级影响力较大案件办理效率影响，加之本身级别较高，主要承担管理职能，因而对于任免权在任免机关、单位的一定级别以下人员，原则上交由任免机关、单位处置，一定级别以上领导干部原则上则由本级监察委员会进行处置。

2.监察机关未调查先移送处分模式

该模式是指监察委员会将不需履行初核、调查等程序，只需以书面立案的简易程序即可作出处分的案件移送任免机关、单位进行处分的情形。该模式主要运用于在作出行政处罚或者刑事判决后需“同时”给予处分的情形。由于这类案件数量大、性质明确、案情已定、程序简易，因而在实践中一般将这类案件移送任免机关、单位进行处分。当前，随着大数据、人工智能等信息技术的发展，“互联网+监督”或者数据比对等的应用，且建立了犯罪和违法信息移送衔接制度，也建立了向办案单位告知制度(15)2015年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部《关于机关事业单位工作人员被采取刑事强制措施和受刑事处罚实行向所在单位告知制度的通知》规定了办案机关对机关事业单位人员涉嫌犯罪实行向其所在单位告知的义务。，加之政务处分终身追责等，对行政处罚案件、刑事判决案件，由任免机关、单位给予处分更为合适，因而实践中这类情形案件先移送任免机关、单位进行处分的相对较多。

3.任免机关、单位移送监察机关处分模式

该模式是指任免机关、单位将自己管辖的案件移送监察机关进行处分的情形。这种情况在实践当中较为少见，即使需移送，也往往移送的是其无管辖权限的涉嫌职务犯罪等性质恶劣、影响面广的案件。部分原因在于，在小区域范围内，熟人中的“关系困境”有可能使任免机关、单位较难对轻微违法行为进行处置。中共中央出台了关于加强对“一把手”监督的意见，该意见具有显著的政务规制和履职强制功能。虽然党内法规要求落实“一把手”全面从严治党第一责任人的责任，但在《政务处分法》中并没有设置有效的对应和衔接，比如并未明确任免机关、单位的管辖标准、范围等，因而衔接双轨主体能为监察治理效能提升释放更多资源，使其能更有效地监督“一把手”和领导班子，从而系统性发挥监察功能。

三、 双轨处分制度之实践问题

双轨处分制度在实践中尚未在更大范围内充分调动起任免机关、单位的实践积极性，因为相关语义仍需明晰，制度中仍存在需予以明确和完善的问题。笔者将针对以下五个方面的实践问题予以阐述与分析：

(一)任免机关、单位管辖判断标准有待进一步明晰

对于监察机关的管辖权较易判断，管理权限范围内，行使公权力的公职人员即是监察对象，但对判断任免机关、单位管辖权，实践中则存在疑惑之处。例如，2020年8月，某县农业局公务员甲违反《政务处分法》，对甲的处分，如何确定任免机关、单位？是组织部门还是农业局？农业局有人事建议权，组织部门有考察权和发文权，如何确定任免机关、单位？再如，甲系新录用的公务员，直接定级，无需任免，又该如何确定任免机关、单位？对还具有专业技术职务的人员，实践形态更为复杂。《政务处分法》第3条第2款之规定为该问题的解决提供了法律依据(16)《政务处分法》第3条第2款规定：“公职人员任免机关、单位应当按照管理权限，加强对公职人员的教育、管理、监督，依法给予违法的公职人员处分。”，但却因语言的模糊性，导致在实践中产生歧义。在法学层面上下定义，理论上讲应遵循两个原则，一个原则是要符合下定义的一般要求，即准确性、合法性、概况性和一致性；另外一个原则是符合自身的特点(17)刘宪权：《金融犯罪刑法学原理》，上海：上海人民出版社,2017年，第2页。，《政务处分法》中的每个语词均应有精准的定义。如果要用核心要素解构《政务处分法》第3条之规定，那么“任免机关”“单位”“管理权限”以及“依法”是判断任免机关、单位管辖的标准，因而需对任免机关、单位中“任免”的是职务、职级还是专业技术职务，管理权限是《监察法》上所指的人事管理权，还是日常管理、教育、监督的权力，依法中的“法”是否包含总则部分等问题予以明确，以有效解决实践中任免机关、单位处分管辖的问题。

(二)双重主体案件管辖的冲突有待进一步消减

《公务员法》第57条第3款规定，公务员涉嫌职务违法或职务犯罪，应当依法移送监察机关处理。《政务处分法》则规定了双元处分主体，那么前述《公务员法》中依法的“法”则存在规范罅隙，尚不足以解决管辖冲突问题。事实上，《政务处分法》第3条第2款规定的是任免机关、单位的主体责任(18)本书编写组编：《〈中华人民共和国公职人员政务处分法〉学习读本》，北京：法律出版社，2020年，第26页。，可以说，双轨管辖的本质是主体责任与监督责任哪个更为优先的问题。实践中对于应当监察机关优先，还是任免机关、单位优先，法律上没有明确规定，导致存在认知争议，影响了规则适用。理论界关于管辖调和的认识有四种观点。第一种观点认为任免机关、单位优先，监察机关跟进(19)陈辉：《〈政务处分法〉双轨惩戒体制下处分主体之间的关系定位》，《甘肃政法大学学报》2021年第3期，第125页。，这种观点强调主体责任的积极履行。第二种观点认为应根据三要素即违法行为性质、领导职务与非领导职务、公职人员的违法情节进行判断(20)朱福惠：《〈政务处分法〉上纪律处分双轨制的形成机理与衔接适用》，第46页。。该观点的优势在于较易判断，但问题是，谁来判断违法行为的性质或违法情节？第三种观点认为应根据管理权限的划分、案件调查便利程度、执法资源损耗大小等因素确定管辖主体。这一观点的问题在于操作性不强。第四种观点是监察优先的观点，认为对职务违法的调查是职务违法监督的主责主业，因而应监察主导或优先(21)吴建雄：《公职人员职务违法惩戒制度的理论逻辑和有效实施》，《行政管理改革》2021年第6期，第27页。。这种观点易形成监察优先主义，进而可能导致监察中心主义，但监察管辖泛化、能力不足(22)钱小平：《监察管辖制度的适用问题及完善对策》，《南京师大学报(社会科学版)》2020年第1期，第137页。可能消解监察功能，不利于监察目的的实现。因而，如何解决双轨处分管辖主体的冲突是需要进一步探讨的问题。

(三)双重监督的制度尚待进一步明确

《政务处分法》第16条确定了“禁止双重处分”的原则(23)《中华人民共和国公职人员政务处分法》第16条规定：“对公职人员的同一违法行为，监察机关和公职人员任免机关、单位不得重复给予政务处分和处分。”，这一规定是不是说明针对同一违法行为，任免机关、单位处分之后不能再给予处分？针对该问题实际上有突破的规则设计，那就是根据该法第3条第3款的规定，对于应当给予处分而未给予处分或者给予的处分违法、不当的，可能存在变更处分。法律如此规定，说明实践中存在为规避重处分或责任，先行给予违法或不当处分的情形。该条表明了监察机关与任免机关、单位相互制约的立法意涵，实践中不排除监察机关对违法问题怠于履行职责，而由任免机关、单位予以处置的情形，但是解决这类问题的关键是如何识别规则中“应当处分而未处分”“处分违法、不当”的内涵。一般处分机制以及“纠错容错”等具体处分机制，对于同一违法行为，在构成要件的判断上可能存在两种以上的理解。对“违法、不当”的理解也存在类似问题，还要加入“纠错容错”等判断，案情认定实属复杂。对如何解决这一问题，有学者认为前者可引入人大常委会裁决，后者则在处分“违法、不当”前加限定词“明显”(24)杜昕怡、肖泽晟：《任免机关、单位处分的法律规制研究》，第92-93页。。可见，区别“违法、不当”的标准是贯彻双重监督制度的关键之举。

(四)任免机关、单位处分程序保障有待进一步加强

任免机关、单位处分程序制度保障体系如下表所示，呈现出分散性、差异性、不完整性。所谓分散性是指根据不同条块主体适用不同程序；差异性是指每个条块主体的程序不尽相同；不完整性是指相比监察程序的完整性，各主体的程序规范呈现出明显不一的规范缺漏。

表1 涉及处分的其他主要法律、行政法规等规定的程序性要素统计表

正如上表所示，对于任免机关、单位来讲，没有收集证据的程序、权限，呈现出规则的不平衡性，那么对于有关机关、单位不配合的情况，该如何处理？这也是造成当前任免机关、单位对案情简单，不需过多调查即可作出政务处分案件数量较大的制度性原因。在由任免机关、单位进行处分的案件中，对较为复杂、疑难的案件，行政机关类型的任免机关、单位尚能调查，但对于检察、审判等机关如何进行处分，则尚无程序性制度供给，可能影响适用效果；而对于复杂案件，往往缺乏系统、完善的调查权限和程序，继而成为监察机关为主调查的正当性理由，这也是实践中监察机关在进行初核、立案、调查后移送任免机关、单位，由后者作出处分的原因。当前亟需对各专门主体的处分程序作出完善性规定，避免要求各专门主体给予处分而其在程序上却无所适从。

(五)案件考核制度有待进一步完善

从任免机关、单位角度进行分析，当前一些区域建立了严格的党风廉政考核制度，如领导班子成员受到处分的，则实行“一票否决”制，而且会影响全单位的年终目标责任考核。鉴于此，各任免机关、单位加强了内部管理，党风廉政建设成效显著，但也有一些单位考虑到目标考核的因素，可能出现处分不严格、动力不足的现象。

四、 双轨处分制度实践问题之破解

通过对前述问题之分析可以发现，单靠解释性方法尚不能达到解决问题的目的，须针对实践问题，从制度的角度寻求对双轨处分制度适用问题的破解。笔者认为，应在法法衔接、考评考核制度中激活主体责任，实现与专责监督的同向发力，促进“不敢腐、不能腐、不想腐”战略目标之实现。前三个问题是法律概念的模糊在实践运行中导致执法者出现认识上的偏差所引发的，可能会影响《政务处分法》的贯彻执行，需予以完善。《政务处分法》是规范对立法、行政、监察、检察、审判机关所属行使公权力的公职人员给予处分的一部整体性法律，因而其内在逻辑是规定所有主体处分的一般事宜，那么该法配套的法律应以何种形式进行完善？对此，理论界未有回应。笔者认为，基本的思路是制定《政务处分法》配套性规定，细化双主体管辖、标准及争议解决，应当由全国人大常委会根据实践情况修正《政务处分法》或者出台《政务处分法》的立法解释，重点对“任免机关、单位”等重点法律概念进行释明，包括对管辖冲突的立法意旨进行说明。监察机关则应根据全国人大常委会的有关规定，制定《政务处分法》的实施条例，其中包含规定监察机关的管辖范围的规则，制定冲突管辖的判断和处理规则。鉴于当前任免机关、单位制度供给不足的实际，可先按照下发内部文件的方式予以规范。前述是法律形式的解决问题，从实质上看，笔者认为对于实践问题中法律概念的歧义，应作如下系统性完善：

(一)明确任免机关、单位管辖判断标准

这一判断标准即是《政务处分法》第3条第2款部分词义解释。

其一，“任免机关、单位”的理解。“任免”作为动词来讲，是指任命和免职，而任命是指下命令任用，任用则是指委派人员担任职务(25)中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》(第7版)，北京：商务印书馆,2016年，第1102-1103页。。党内法规中有用“任用”的文件，但该文件中任免的指向是职务，与《现代汉语词典》理解相同。根据《公务员职务与职级并行规定》，职务最低是乡科级副职，最高是国家级正职；而职级最低是二级科员，最高是一级巡视员。如前述某县农业局案例，新录用公务员甲无职务，但有职级，且组织部门发放了录用通知书。从狭义上讲，这意味着任免机关、单位是组织部门，那么对于县区一级，政府所属部门、单位只是对临时聘用人员具有任免权，而对编制内人员无任免权，因而没有管辖权，这就抑制了县区一级部门的主体责任的履行。此种理解是否正当？笔者并不认同这种狭义的理解模式，认为这里的“任免”和“职务”应做广义的理解，职务、职级以及级别都与职务密切相关，因而可理解为能决定公职人员职务或职级的就属于任免机关、单位，这样有利于调动其积极性。所以对于前例而言，县农业局有任免的建议权和日常管理权，组织部门有任免考察决定权和发文权力，因而都是任免机关、单位。

其二，“管理权限”的阐释。“管理权限”是多重法规范的概念。《监察法》第16条第1款第一次使用“管理权限”的表述，是指干部管理权限(26)中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，北京：中国方正出版社，2018年，第116页。。这是监察体制改革前纪委、监察机关所遵守的案件管辖之基本原则，而原反贪机关则按照属地进行管辖，只是在中央、省、市、县则按照职务高低进行管辖划分。监察体制改革后，纪委监委仍然按照干部管理权限分级负责管辖。《政务处分法》中管理权限的标准和《监察法》中管理权限的标准是一致的，问题是管理权限是指人事管理权限，应如何理解？笔者认为，按照《政务处分法》第3条第2款之规定，其即是对编制或人事任用权在本单位的公职人员具有教育、管理、监督的权力。

其三，“依法”中“法”之界定。对“依法”中的“法”应当如何理解这一问题，理论界的争议是任免机关、单位适用的法包括哪些？且是否受到《政务处分法》基本原则、方针的指引？笔者认为，首先这里的法包括实体法与程序法，实体法是指《政务处分法》中第二章、第三章的规定以及《检察官法》《法官法》等规制各主体的实体法律。程序法包括后者的程序性规范，事实上后者都是兼有实体与程序的综合性法律。在习近平法治思想指引下，根据《法治政府建设实施纲要(2021—2025)》的依法依规依纪、严肃规范精准慎重问责的要求，不论是立法还是行政问责，前提是必须依宪依法依规。从《政务处分法》第2条的条文结构来看，只有第二章、第三章适用于任免机关、单位，但未明确总则的适用问题，而第2条第1款规定本法适用于监察机关的政务处分，那么总则仅仅是在监察机关给予政务处分时予以适用。作为监察活动的实践总结，各任免机关、单位作出政务处分应当更加严于监察机关，进而规范权力行使，保障人权。从这一原理出发，应在处分过程中依相关法律规范进行处分，相关法律规范的目的与原则达不到《政务处分法》之要求的，则参照《政务处分法》的基本原则及方针进行处分。该法的基本原则在第4条、第5条、第6条的基础上还包括禁止双重处分原则。“惩前毖后、治病救人”的方针以及“惩戒与教育相结合、宽严相济”的基本原则(27)《中华人民共和国公职人员政务处分法》第4条规定：“给予公职人员政务处分，坚持党管干部原则，集体讨论决定；坚持法律面前一律平等，以事实为根据，以法律为准绳，给予的政务处分与违法行为的性质、情节、危害程度相当；坚持惩戒与教育相结合，宽严相济。”第5条规定：“给予公职人员政务处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。”第6条规定：“公职人员依法履行职责受法律保护，非因法定事由，非经法定程序，不受政务处分。”，贯彻于整体处分法律规范体系的始终。1942年2月，毛泽东同志在《整顿党的作风》中提出“惩前毖后、治病救人”方针，其是团结全党的方针，是党的优良传统(28)戴军：《学习毛泽东关于“惩前毖后、治病救人”的思想》，《党建》2021年第8期，第35-36页。。监察体制改革以来，充分运用该方针和原则，取得了案件办理的政治效果、社会效果、纪法效果的有机统一。因而，应当明确“依法”中的“法”之内涵以及其与《政务处分法》基本原则的关系。

(二)明确双重管辖冲突处理规则

笔者赞同前述理论观点中的第一种观点，但需予以补充。笔者认为，在职务违法和一般违法方面，任免机关、单位具有优先处分权，但对于领导班子成员需给予政务处分的，则由监察机关进行处置，而且适用“发现制”原则，即对于监察机关发现的线索，则由监察机关主导分配。缘由在于，一是《政务处分法》二审草案曾规定复杂或重要案件由监委负责的原则(29)秦前红编著：《〈中华人民共和国公职人员政务处分法〉解读与适用》，北京：法律出版社，2020年，第9页。，但正式稿取消了该规定。这一变化有两种原因，第一种可能是重要、复杂的语义过于模糊，是否规定意义不大；第二种可能是确立主体责任优先的内在逻辑。第二种情况是正当、合理的，理由在于监察机关应坚守“监督之再监督”职责定位，聚焦关键少数(30)本书编写组编写：《〈中华人民共和国公职人员政务处分法〉学习问答》，第16页。，这也契合“坚持抓住领导干部这个关键少数”的要求(31)《习近平法治思想概论》编写组：《习近平法治思想概论》，北京：高等教育出版社，2021年，第236-242页。。也就是说，监察机关的监察监督要求主体责任先行监督，而专责监督更应是监督领导班子和“一把手”履职尽责。对相应主体单位的领导班子以外人员的违法行为，一般“先”应由任免机关、单位负责处分。这也是《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》的规定及其精神之要求，符合监察机关不能兼当“运动员”和“裁判员”的改革要求。另外一个原因是《监察法》的目的，特别是“全覆盖”和“深入推进反腐败工作”的目的要求任免机关、单位的处分权和监察机关的监察权同步推进，不能用专责监督代替主体责任，也不能用主体责任代替专责监督，必须两轨同进、高效协同，才契合《监察法》《政务处分法》之目的。从现实角度讲，监察机关的派驻机构、信访部门、案管部门作为监督“一把手”和领导班子成员的一线机构，容易发现线索，发现后应结合案情由监察机关主导分配事宜，原则上应由监察机关进行处置。监察机关自主发现“一把手”和领导班子成员涉嫌违法，在一定意义上变相激励了任免机关、单位主动先于监察机关履行职责。如果由监察机关先行自主发现，就可能涉及主体责任的追究问题，倒逼任免机关、单位积极履行监督职责。对于上级监察机关而言，下级的监察对象数量相对较多，全部由上级监察机关监督难免挂一漏万，因而前述观点也符合现实运作情况。因此，在规则构建中要确立任免机关、单位处分优先的原则，但对于任免机关、单位“一把手”或领导班子成员原则上由监察机关处分，对于监察机关主动发现的，由监察机关负责管辖分配，从而防止任免机关、单位为规避责任而提前予以处分。

(三)明确监察机关监督任免机关、单位处分的法律概念

笔者并不赞同引入人大常委会裁决机制，毕竟作为立法机关，其并不擅长处理日益复杂的具体案件的争议，且案件数量的增加可能消耗立法机关的资源。从《政务处分法》第3条第3款来看，处分违法和不当是并列性结构，违法包括实体违法和程序违法，对违法是不是意味着不当这一问题，应结合行政法合理性原则的引入加以判断。笔者认为，对于标准而言，“应当处分”应按照一般处分标准处置，较易判断，对于违法和不当，应在其前加限定词。“违法”是指违反《政务处分法》第一章、第二章、第三章之实体规定以及明显的程序违法行为，“不当”是指明显不当，起提示性作用。同时，增加程序处理的争议解决制度，可参照《监察法实施条例》关于“职务犯罪认罪认罚从宽处罚建议”的程序设计，鉴于上下级监察机关属于领导与被领导关系，对于与任免机关、单位的争议建议由本级监察机关形成意见后交由上级监察机关予以审批，上级监察机关自收到材料后15个工作日内予以批复。如取得上级监察机关支持，则监察机关应予以严格监督、纠正错误，任免机关、单位应尊重监察机关的决定。如果本级为国家监委，则按国家监委意见处置。因而，对于违法、不当的情形应当以定义和列举的方式予以明确，将“给予的处分违法、不当的”解释为“给予的处分违反《政务处分法》第二章、第三章以及明显违反程序法以及给予的处分明显不当的行为”，建立程序性争议认定规则，即由国家监委出台规范性文件，参照职务犯罪认罪认罚程序，设置上级监委审批规则，从而促进争议解决。

(四)体系性完善任免机关、单位处分的程序性内容

解决任免机关、单位依“法”中的程序性完善问题，是便利处分及强化任免机关、单位管理职责的务实之举。程序是处分的步骤和方法，令人信服的处分应包含实体正义和程序正义。程序正是以看得见的方式实现的正义，因其感触性、直白性、过程性、交涉性的特点(32)樊崇义主编：《诉讼原理》(第二版)，北京：法律出版社，2009年，第155页。，有时比实体正义更为重要。笔者认为，应体系性完善程序性内容。首先，在经验不足的情况下，可以明确援引性法律规定。如对于任免机关、单位处分规范中程序不完善的内容，可以通过引入《政务处分法》的相关规定，增强立法的衔接性，而不是模糊地表述为“有关规定”。其次，要遵循差异化程序设计原则，这也是《政务处分法》第2条第2款的立法意旨，但对于作为基本要素的初核、立案、调查权限和程序、证据、处分程序、送达、入档、申诉的规范要齐全，注意对任免机关、单位处分制度设计的灵活性考量。同时，明确与监察机关的案件处理衔接制度，确立一般情况下先由本机关、单位进行处置，复杂、疑难的或者需移送监察机关处置的，经与监察机关派驻机构沟通后，按有关规定处置。最后，应加快各专门处分规范制度的完善进度。《政务处分法》实施一年多来，相关的专门处分条例还未就与前法不衔接或者是存在漏洞的程序性问题进行完善，建议各专门主体主管单位通过课题立项的方式，利用高校的学科优势和实务部门的实践优势，综合确定课题复合型申请人，及时、高效形成研究成果，以加快各专门主体程序性处分立法进程，从而确保能够公正、高效地建规立制，不断充实中国特色政务处分法治体系，为世界贡献处分法治的“中国方案”。

(五)制定合理的考评考核制度

合理的考评考核制度是履行主体责任和监督责任的重要基础，也是发挥好考评考核“指挥棒”作用的逻辑前提。制定关涉任免机关、单位和监察机关的党风廉政建设考评考核制度，需按照有利于加强对所管人员教育、管理和监督的原则以及促进所管人员清正廉洁、履职尽责、勇于担当的目的予以确定。在双轨制度方面，应基于有利于主体责任与专门监督责任同向发力、高效协同的原则加以确定。

结语

“主体责任优先、专责监督补位”是实践中达成共识的处理监察机关和任免机关、单位处分关系的理想模型，不但能最大程度避免监察机关既当“运动员”又当“裁判员”，还能有效协调双重主体的监督权。监察体制改革背景下，由于制度供给还存在不足，主体单位如任免机关、单位的监督作用发挥还不够，仍需依赖监察优先或者说是监察主导的实践运行路径来进行处分活动，监察主导是这一现状下较好的解决路径。认真检视这一现状可以发现，监察机关囿于较为简单案件中，消耗了过多的监察资源，真正用于监督“一把手”和领导班子成员的精力以及发挥监督保障执行、促进发展完善的功能的精准性尚显不足。《政务处分法》双轨处分制度，虽为理想型模型提供了制度性解决方案，但毕竟经验摸索还显不够，在法的原意与双主体关系方面仍存在理论研究不足的问题。这导致制度立法不够严谨，进而形成实践中、理解上的问题。因而，本文对任免机关、单位管辖的判断标准，相关概念的理解，监察机关与任免机关、单位的关系等问题，在学者已有研究的基础上进行了实证性、文献性、规范性研究，以促进双重主体同向发力，一体实现不敢腐、不能腐、不想腐战略目标，但仍需进一步探讨理想型处分模式的特点及具体制度的构建路径，特别是监察对象权利的救济制度构建问题，以架起双轨处分更为精细、明确和可操作的制度体系，夯实其理论基础。