长沙市共享电单车协同治理机制构建——基于多中心治理理论

郭斌，李正军

（1.湖南工业大学商学院，湖南 株洲 412007；2.湖南工业大学马克思主义学院，湖南 株洲 412007）

伴随移动互联网、移动支付和共享经济而发展起来的共享单车，自诞生以来就是共享经济的新亮点，它解决了公众出行最后一公里的难题，对缓解交通拥堵和节能减排也起到积极作用［1-2］。基于公众对出行快捷性和远距离出行的需求，通过产品更新及技术升级，共享电单车逐步替代传统共享单车，成为共享出行主流方式。共享电单车快速发展，给公众短距离出行带来极大便利，公众对其接受程度越来越高，共享电单车企业为抢占市场，投放大量产品，导致部分地区电单车数量过剩，严重影响城市市容市貌。同时，由于共享电单车速度比传统单车更快，带来的交通安全隐患也更严重。尽管政府部门采取了一定措施对共享电单车进行规范和治理，但效果不佳，难以从根本上解决问题［3-5］。因此，整个社会需要建立共享电单车治理机制，以加强共享电单车监管，实现共享电单车规范运营和可持续发展。

1 问题提出与研究现状

目前，共享电单车发展仍处于初级阶段，存在监管缺失、针对性法律法规缺乏等问题，其市场存在恶性竞争，给公众骑行带来安全隐患。虽然政府根据共享电单车的发展情况不断调整监管机制，但是由于缺乏系统全面的机制，共享电单车发展依旧问题不断［6］。

共享电单车是在共享单车基础上发展而来的，而共享单车属于新业态，给现行监管机制和法律法规带来了挑战，相关学者也展开了探讨。韩宇琦等对北京市共享单车良性管理方法进行探索，从政府和企业两个角度出发，发现共享单车存在企业过度竞争、资源浪费严重、政府疏于监管、法规不健全等问题，需要政府对其进行干预和监管，引导其良性发展［7］；唐德淼主要从规范公众使用单车角度出发，提出要制定共享单车骑行规范和制度，同时政府需指导并协调制定共享单车行业发展规划，避免行业恶性竞争［8］；王亚东通过对共享单车所有权问题进行分析研究，指出共享单车已经突破传统物权关系，具有一定的公共产品属性，政府应积极参与监管，如规划自行车道和停车点，为共享单车发展提供必要公共服务［9］。通过以上分析可以发现，目前学界对共享单车监管和治理的研究主要集中在政府的公共治理、企业的良性管理等方面［10-11］，缺乏政府、企业和公众共同参与治理的新机制研究。而共享电单车使用和发展中存在的问题比共享单车更多，二者在治理策略和机制上存在异同，因此文章对共享电单车治理机制展开分析和研究。

文章针对共享电单车发展对公共交通造成的实际影响，以多中心协同治理理论为基础，对长沙市共享电单车治理机制展开研究，基于共享经济新业态背景，从治理主体的政府、运营主体的企业和使用主体的公众三方面出发，对长沙市共享电单车发展存在问题及原因进行分析，梳理政府如何更好地发挥其服务、监管作用和其所需承担的责任，找到解决共享电单车治理存在的问题的方法，通过政府、企业、公众三方协同治理，实现共享电单车良性和可持续发展。

2 长沙市共享电单车发展问题及原因分析

2.1 长沙市共享电单车发展存在问题

2.1.1 共享电单车发展迅猛，治理及监管机制缺乏

近年来，长沙市经济快速发展，城区空间扩大，公共汽车、地铁等公共交通工具尚未在城区全面覆盖，尤其是公众前往地铁站和地铁站接驳换乘仍然存在较大问题，部分地区出现公共交通“盲区”。共享电单车骑行轻便，骑行速度较快，公众可使用其快速抵达公交站和地铁站，出行便利性得到大幅度提高。根据哈啰出行发布的长沙市共享电单车出行数据，2020 年全年，长沙市民通过共享电单车累计骑行2 亿公里，大约相当于绕地球5 000 圈，平均骑行距离较2019 年有所增加。共享电单车已经不仅仅局限于“最后一公里”，为长沙市民提供了更远距离的日常出行服务，提高了道路资源利用效率，解决了疫情常态化下公众出行难题。但是共享电单车具有准公共产品属性，且其运营属于新兴经济业态模式，现行的管理体制和法律法规无法对其进行有效监管，尤其是共享电单车的准入和发展缺乏相对应的政策和法规，使资本大量涌入共享电单车领域，造成企业间无序发展和恶性竞争，并带来一系列的社会问题。同时，在电单车骑行、停放等方面，也缺乏对应的监督体制，共享电单车乱骑乱放、损毁、私自占有等现象频发，阻碍其可持续发展。

2.1.2 共享电单车数量暴增，影响公共交通安全和市容市貌

小遛共享、喵走、哈啰出行三家共享单车企业率先在长沙推出共享电单车，随后青桔、美团等共享单车企业也争相在长沙投放共享电单车，长沙市共享电单车进入新发展时期。长沙市城市管理和综合执法局的统计数据显示，2019 年长沙市共享电单车数量为10 万辆左右，共享电单车基本处于有序发展状态。进入2020 年后，由于新冠肺炎疫情影响，公众减少了对公共交通工具的使用，共享电单车成为其出行首选。基于公众出行需求的增加，哈啰出行、青桔、美团三家共享单车企业开启新一轮共享电单车竞争，纷纷通过快速投放产品以抢占市场空间。长沙市交通、城管、交警等部门联合发布的数据显示，截至2020 年10 月，长沙市共享电单车总量超过46万辆，这个数量已经远超其市场承载量，导致长沙市核心城区及主次干道共享电单车“车”满为患，严重阻碍公共交通，影响市容市貌。此外，部分电量耗尽的共享电单车被直接丢弃在道路中，造成严重的道路交通隐患。同时，共享电单车车速较快，骑行者骑行时没有佩戴安全头盔的习惯，导致交通事故频发，危及公众出行安全。

2.2 长沙市共享电单车问题溯源分析

2.2.1 缺乏政府监管和治理

在共享电单车发展过程中，长沙市相关政府部门缺乏对共享电单车的整体监管和治理。虽然从2017 年6 月起，相关部门就先后出台了《关于促进互联网租赁自行车定点规范停放，加强非机动车乱停放管理执法的指导意见（试行）》《关于落实共享单车停放管理有关规定的通知》《关于促进互联网租赁自行车规范发展的指导意见（试行）》《关于设立互联网租赁自行车禁停区域及开展电子围栏管理试点工作的通知》等相关规定及要求，但在实际中并未被有效落实和执行，这导致部分电单车企业恶性竞争，电单车投放无序、随意停放，公众骑行无序等。

2.2.2 电单车企业运维和管理缺失

电单车企业过分关注共享电单车投放数量，以期通过投放大量共享电单车抢占市场，缺乏对其运维和管理。共享电单车用车门槛低，导致部分未成年人可对其随意使用；共享电单车速度较快，但骑行者较少佩戴头盔，存在较大安全风险；部分电单车企业为提高公众骑行体验，采取更大型车体，使共享电单车出现违规载人现象，带来较大交通隐患。

2.2.3 公众缺乏规范用车和安全骑行意识

共享电单车采用“无桩”停车，虽然政府和企业划定了共享电单车停车点，但由于违法成本低，仍然存在许多无序停放、乱占道、随意丢弃等现象，不仅侵占公共资源，还影响市容市貌，甚至阻碍道路交通正常运行。同时，由于共享电单车属于非机动车，部分骑行者缺乏道路交通安全意识，违规逆行、闯信号灯、不按规定车道行驶、违规载人等现象频繁出现，带来严重道路交通隐患。

以上三方面相互影响和作用，导致长沙市共享电单车发展面临困境和难题，为保障长沙市共享电单车行业的规范、健康发展，政府、企业、用户三者需要形成合力实现共治共管。

3 多中心治理理论及其运用

3.1 多中心治理基本理论

多中心治理是指在地方公共事务管理中，采用政府分权、民间组织参与策略，通过弱化政府权力和鼓励公众参与公共事务的管理，使权力回归公众，提升公众的自主管理能力，实现政府和公众之间的优势互补。多中心治理要求各主体广泛参与到公共事务治理中，打破政府单独治理局面，实现对治理的多元参与；多元治理中各参与主体拥有平等的主动权和话语权，共同治理、共担责任、协调平衡；各主体充分参与到公共治理中，各方互通有无、充分沟通，建立完善的沟通渠道和利益协调机制，使治理目标更加明确清晰；多中心治理中各方以实际问题为导向，多方合作共同解决问题，可实现治理高效化和结果最优化。

3.2 多中心治理理论在共享电单车治理中的运用

在共享电单车治理中，由于其具有公共产品和市场化产品的双重属性，不能完全通过制定规章制度对其进行监督和规范，也不能单纯通过市场化方式放任其发展，需要以多中心治理理论为基础，联合政府、单车企业、公众三方，建立联合治理机制（见图1），通过有效的监督和治理，实现其可持续发展。

图1 共享电单车多中心协同治理机制

多中心治理是共享电单车实现共治共享的理论基础。将多中心治理理论应用到共享电单车治理中，可避免产生由政府或电单车企业单一主体主导治理的局面。多中心治理理论将政府、企业和公众联合为共同主体，使其一起参与共享电单车治理，可充分发挥政府统筹能力，以及市场回应性强、效率高的特点，同时还充分顾及公众用车需求与利益，综合多主体、多手段，实现共享电单车共治共享。

此外，将多中心治理理论应用到共享电单车治理中，可使共享电单车治理主体的界限更明确。在共享电单车多中心治理时，政府需要进行权力和责任转移，研究制定治理共享电单车的整体策略和准入行为准则，同时运用法律、政策、市场调节手段等为共享电单车的生产、投放和有效治理提供依据。电单车企业则需要在政府行为准则范围内，开展共享电单车投放、运营和管理等，引导公众文明有序用车，避免过度市场竞争。公众则需要根据政府和企业制定的行为规范，做到规范、文明、安全用车。

4 长沙市共享电单车多中心协同治理机制构建

为保障共享电单车在长沙市可持续发展，有必要对其开展协同治理，构建长沙市共享电单车多中心协同治理机制。在共享电单车多中心协同治理机制中，政府通过制定共享电单车治理政策和发展规范，引导企业有序投放共享电单车，并为交警监管公众骑行提供依据；企业通过升级共享电单车产品，为公众骑行安全提供保障，并联合城管部门划定电子停车围栏，利用物联网及人工智能等技术，规范共享电单车的停放；公众通过提升自身安全用车意识，佩戴安全头盔文明用车，避免出现违法载人、违规逆行等行为，减少交通安全事故的发生。通过政府、企业、公众三者协同，建立三方协同治理的共享电单车治理机制，结束共享电单车野蛮发展、企业混乱竞争、公众无序用车的局面，规范共享电单车的发展和使用，为长沙市民提供更加全面的用车服务。

4.1 强化政府监管，完善法律法规

4.1.1 强化政府监管能力

长沙市按照“控制规模、减少主体、严格执法、规范管理”的要求对共享电单车进行全面整治。从2020 年11 月开始，长沙市交通运输局等部门约谈小遛共享、喵走、哈啰出行、青桔、美团等6 家共享电单车企业，要求其全面清退无牌共享电单车。2020 年12 月1 日，长沙市开始实施的《关于促进互联网租赁自行车规范发展的指导意见》，指出要对共享电单车投放实行配额管理，综合长沙城区实际需求和各运营企业运营情况，共同确定共享电单车配额。长沙市通过制定政策强化共享电单车源头治理，解决过度投放等问题。目前，通过审核的共享电单车都悬挂“长沙G”专段号牌投入使用，后续长沙公安交警还将协同市交通运输、城管执法部门，建立互联网租赁自行车企业服务质量考评机制，对全市互联网租赁自行车企业履行管理主体责任、车辆生产、经营管理等情况进行综合评估，并进行定期考核，考核结果作为企业配额管理定期调整的重要依据。

4.1.2 加强企业监督管理

长沙市以交通运输局为主导推进联合执法，严惩运营乱象。各部门通过定期开展联合执法，检查企业合规情况及所属互联网租赁自行车违规投放、违规停放问题，对不认真履行管理主体责任、车辆不符合要求、不按照经营管理要求和服务协议提供服务的企业，视情况开展约谈、处罚、通报，经通报仍不采取有效措施的，视情况采取调整配额、限制运营区域、强制退出市场等措施。

4.1.3 加强公众违规用车处罚

从2021 年8 月1 日起，长沙公安交警开展共享电单车交通违法集中专项整治，重点整治共享电单车骑行者不按规定佩戴安全头盔的现象，惩戒措施包括：第一次不戴头盔被交警处罚的用户，限制其一个月内不得使用共享电单车；第二次被交警处罚的，限制其两个月内不得使用共享电单车；第三次被交警处罚的，限制其一年内不得使用共享电单车。长沙市交警部门发布的数据显示，截至2021 年8 月30 日，长沙交警共查获共享电单车骑行者不戴头盔案件20 476 起；共享电单车头盔佩戴率达到了78.33%，较7 月提高25.67% ；16 515 名未戴安全头盔骑行者的信息数据被推送给全市8 家运营企业，实施限制其使用一个月的联合惩戒措施。

4.2 优化企业运维，提升服务水平

4.2.1 优化升级电单车产品，保障用车安全

电单车企业应根据《湖南省电动自行车管理办法》相关规定，在共享电单车中增加配套头盔，骑行者需佩戴好头盔骑行，否则车辆无法启动。同时，交警部门通过开展“一盔一带”检查，对未佩戴头盔的共享电单车骑行者进行查处，为公众出行安全提供保障。此外，在共享电单车使用中增加人脸识别，使用者首先需要通过人脸比对，完成骑车人身份确认后才能骑行，这可以有效杜绝16 周岁以下未成年人使用共享电单车，也有利于交通违法行为人确认和发生交通事故后的保险理赔。同时，企业对共享电单车坐凳长度进行改进，不得变相为违法载人提供方便，有效遏制违法载人现象的发生，通过产品升级，为公众骑行安全提供保障。

4.2.2 利用电子围栏技术，规范电单车停放

电单车企业与长沙市城管部门联合协作，由城管部门根据城市管理规定，设立共享电单车停车电子围栏。电单车企业利用物联网、智能精准停放等技术，引导用户骑行至指定区域，并按照规定停放好共享电单车，如用户停放不规范或者随意摆放，则无法进行还车操作，共享电单车将发出 “请将车辆垂直于路面停放” 的提示，以解决共享电单车无序停放的难题。同时，电单车运营企业利用大数据技术，建立车辆运营调度平台，加强共享电单车的调度和运维管理，以实现对共享电单车的精细化运营。

4.3 提高公众安全意识，引导规范文明骑行

4.3.1 培养公众安全用车意识

目前，电单车企业通过技术手段，在用户解锁共享电单车时，配套语音提示“交警温馨提示，请您佩戴好头盔，安全骑行”，所有共享电单车用户必须先取出配套头盔并佩戴好，否则无法启动。同时交警对未佩戴头盔骑行者需进行监督和处罚。政府和电单车企业通过监管和使用技术手段等策略，培养公众安全骑行意识，减少交通安全事故的发生，保障公众出行安全。

4.3.2 引导公众规范文明骑行

目前，政府和电单车企业通过设立奖惩制度等方式，积极引导用户文明骑行、规范停放。如通过奖励积分等形式，引导公众对违规停车、违法载人等现象进行举报，实现素质文明共享，加快实现社会文明和谐。

5 结论与讨论

综上所述，通过建立长沙市共享电单车多中心协同治理机制，长沙市共享电单车无序投放，公众违规停放、违规骑行等问题得到明显改善。通过协同治理机制的建立，政府探索出针对共享电单车的有效管理方法；共享电单车企业通过智能化硬件、大数据计算和人工智能等技术，实现对投放车辆的总量监测、停放感知和区域管控，达到共享电单车总量可管、停车秩序可控的目标；公众则通过使用更加便捷和安全的共享电单车产品，自觉遵守道路交通安全规范，满足自身多样化出行需求。长沙市共享电单车多中心协同治理机制可成为共享经济下政企合作治理的典型案例，为政府在共享经济背景下实现管理机制创新带来启示。这不仅可以在其他城市的共享电单车治理中进行推广，还可为未来政府对其他共享经济新业态的规范和治理提供参考。