地方政府公债融资途径分析

郑延生

我国现阶段部分地方产生了较大的债务风险，这些债务风险成为了威胁地方经济安全和国家社会稳定的主要因素，而地方政府面对这些债务风险，主要的出路就是发放公债进行融资。但针对是否应该赋予地方政府发行公债融资的权利一直存在很多质疑的声音。在由中央政府代发公债的第二阶段，很多专家学者针对地方政府自行发放公债进行融资的权利进行了讨论，明确了地方政府发行公债融资的可行性和必要性。但我国现阶段很多地方政府还没有进行自主的公债发放，仍是选择由中央政府代发地方公债。这就使得地方政府不能根据当地的实际情况进行充分的公债融资途径选择，不能充分发挥公债资金的效果，公债融资也不能起到原本的作用。本文将通过对地方政府公债融资途径的相关分析，对我国现阶段地方政府公债融资途径的完善提出一些切实可行的建议。

一、我国不同阶段公债融资途径回顾

（一）第一阶段：国债转贷资金时期

我国最早从1998年开始了国债转贷这一形式的公债融资，国债转贷指的是由国家定额增发国债，并将这些国债由国家财政部门转贷给省级政府，再由省级政府将这些国债资金转贷给市县政府，层层下达，最终用于地方的基础设施建设、经济社会发展以及工程项目上面，国债到期后再由地方政府将国债转贷资金的本金和利息一起交还给中央政府的财政部门。在1998年发放国债转贷资金以前，我国的政府财力一直存在着向上集中的现象，尤其是在78年到98年之间，我国地方的财政收入相比于全部财政收入的比重降低了34%，而地方政府的财政支出相比于全部财政支出的比重提高了18.5%，这些相反的数据意味着当时地方财权与地方事权的极度不平衡，直接影响到了国家财政与地方财政的收支，地方政府不得不通过其他手段弥补地方财政入不敷出的现象。

此后在1998年我国中央政府又发放了大量的国家债券，这些债券大多被用到了两个地方，一是归入了中央政府直接预算支出的项目中，被用于中央自身的建设发展以及帮扶地方项目建设发展上面；二是将这些国债转贷给了地方政府，由地方政府自己对这些资金进行支配，大多用于了地方政府和中央部门联合的项目建设中。值得注意的是，国债转贷资金在转贷给地方政府的过程中，产生的债务无法纳入到地方政府当年的预算当中。虽然国债转贷资金是以国家的名义和信用作为保证，通过财政部门向全社会发行的公债融资，但从一定程度上来说，国债转贷资金还不算是一种地方公债，虽然公债发行出去后最大的使用者是地方政府，但地方政府在使用后仍然需要在一定期限内将本金和利息交还给中央政府。

（二）第二阶段：中央代发地方政府公债时期

中央代发地方政府公债指的是地方政府上报了自身的资金需求，而中央政府对地方政府的资金需求进行审核之后，对地方政府的偿债能力进行一定的分析，确保最终能够连本带息的收回资金，然后与地方政府进行共同的协商研究进行公债的发放，到期后由地方政府自行偿还本金和利息。同时，省级政府还可以根据不同项目的特点，审查落实相关还款资金的来源，并在本身的范围内对还债资金进行统一的筹措与归还。

从2009年起，我国使用的国债转贷资金已经不能有效的解决地方政府的融资问题。所以我国出现了最早的由中央代发地方政府公债的方式。虽然地方政府也通过融资平台等多个渠道进行建设资金的筹措，但这个过程存在较严重的不合规性，这种使用土地抵押向银行借贷的方式导致了我国地方政府融资平台规模急剧扩张的同时，也使得财政风险不断累积。因此，在2010年为了预防债务风险的产生，满足地方政府的融资需求，中央开始实施代发地方公债制度增加地方政府的财政可用资金。

（三）第三阶段：地方政府独立发放公债融资时期

地方政府独立发放公债指的是省级地方政府能够独立的发行地方政府公债，在一定范围内择优选取承销商并实施债券定价制度。虽然在2011年由中央代发地方政府公债取得了一定的成效，地方财政资金缺口有了一定的缓解，但北上广等经济发展比较快的地区仍然不能满足其资金需求。因此，中央决定将发放公债的权利交给地方政府，在2011年正式将上海、深圳、浙江、广州作为试点实行地方政府独立发行公债制度，这标志着公债融资进入了由地方政府独立发放公债融资的新时期。

地方政府独立发放公债，实施年度发行额管理制度，地方政府独立发行公债的过程中，应该由公债承销商自主选择主承销商。并且由主承销商提供上市交易等服务，从而有效实现地方政府公债收支的规范化管理。

总而言之，地方政府在选择相应的发行公债融资途径时，应该对地方政府的融资需求和环境进行调查分析，提高对于地方融资需求进行监督管理的能力，加强债券市场对地方政府公债发行的认可程度。与此同时，在地方政府公债融资之后，必须对公债资金的使用进行严格管理，提高公债资金的使用效益，还应该结合地方政府的实际情况以及地方政府资金使用需求，建立偿债准备金制度以及偿债风险预警制度，预估地方政府的偿债能力并按照相应的比例对债务进行偿还。除此之外，还应该建立财政风险预警制度，对地方政府发行公债以及偿债的过程进行及时的监控管理，并针对地方政府债务中可能会出现的问题进行及时处理，做好风险应对工作。

二、地方政府公债融资的必要性、可行性及存在问题

（一）地方政府公债融资的必要性

1.地方政府公债融资有利于健全分税制度，落实地方政府财政权利。举债权是对各级政府财权进行规范调整的重要措施，在我国对各级政府的事权以及财权进行合理规划时，就顺理成章的提高了地方政府的举债权。从我国目前的财政实际情况来看，我国地方政府在面对基础设施建设以及项目规划时，筹集资金的能力比较缺乏，导致地方政府的财政资金收支不平衡，在建设过程中经常出现资金不足的风险，甚至部分地方政府会因为财力匮乏，导致不能为人们提供良好的服务。再加上地方政府有很多规章制度的限制，无法通过自身盈利来实现财力的自由，不能够通过自身建设解决财务问题，所以，只有增加地方政府的举债权，并对分税制度进行一定程度的完善，才能够实现地方政府对于建设资金的筹措，满足当地人们对公共基础设施以及政府服务的需求。

2.地方政府公债融资有利于提高地方建设基础设施的能力。我国现阶段处于经济比较健康稳定且持续性发展的新时期，这就要求相关部门能够在推动经济快速发展的同时还要提高经济发展的质量，取得良好的经济效益，以满足人们对美好生活的向往。地方政府为了实现这一目的应该加快地方基础设施的建设，提高地方政府的服务质量，保障地方经济结构的不断提升，推动地方经济的快速增长。除此之外，我国现阶段的经济社会发展中仍然有一些矛盾和问题，例如，经济社会发展的过程中需要不断扩大内部需求和就业率，从而实现宏观的经济目标，这种方式又与地方政府以及地方经济的发展有着极为密切的联系，需要政府部门对投资项目进行扩大并积极进行资金的筹集。针对我国现阶段的经济发展情况来说，我国现阶段地方政府的整体资金比较匮乏，缺少对项目建设的资金投入，这就导致了地方政府的项目进展比较缓慢，地方政府的城市化也受到了一定的阻碍。只有充分对地方政府融资发展重视起来，才能够通过地方政府公债融资扩大项目及建设资金来源，保证城市化建设以及更多项目资金的投入。这在一定程度上加快了地方政府基础设施建设的进程，推动了地方政府经济的快速发展。

3.地方政府公债融资有利于健全金融市场，宏观上对经济体系进行整体调控。要想对我国现阶段的经济市场以及金融体系进行调节，就必须加强地方政府公债融资的能力。针对我国现阶段的地方政府经济债券市场进行分析，公债融资的本质属于地方债券市场的组成部分，公债融资的实施也具有债券市场的优势和特点。比如，地方政府债券与国家债券相比，安全系数比较低，但地方政府债券与企业债券相比，安全系数又比较高。对于收益来说，地方政府债券与国家债券相比，收益率比较高，但地方政府债券与企业债券相比，收益率比较低。以上也充分说明了地方政府债券是介于国债与企业债之间的种类，有着相对来说比较高的安全系数以及收益，其经济收益也比较稳定。因此，地方政府公债融资会对当地的债券交易市场产生一定的影响，使得当地的投资者能够有更多的投资选择，当地政府的公信力和影响力也能够使得投资者更加积极主动的进行投资。当然，地方政府公债融资也能够在一定程度上严格打击当地债券市场中的不法行为，使当地债券市场中的不良融资渠道无处遁形，得以营造更加和谐良好的融资市场环境。

（二）地方政府公债融资的可行性

1.地方公债融资有比较大的发行空间，认购者也比较多。对我国现阶段的储蓄率进行分析，我国储蓄率仍然比较高，尤其是平均储蓄水平比较突出。结合我国现阶段的实际情况对这一现象进行研究发现，我国的储蓄率高存在着两个方面的原因，第一是人们的投资渠道比较少，没有安全系数比较高收益又比较可观的投资渠道；第二是股票投资的风险太高，很多人缺少专业的投资知识，对于整个家庭来说，很难承受股票投资失败的风险。但随着人们的投资意识不断增加，人们更期望能够选择一种比较安全、收益稳定的投资项目。虽然地方公债跟国家公债、企业债相比有不足之处，也没有突出的特点，但其稳定性比较强，能够有一定的收益和保障，这就使得地方政府公债成为当下可供人们选择的国债以外的第二种投资方式。

2.政府在公债发行融资方面有着较丰富的理论和经验。虽然地方政府还没有形成比较完善系统的公债发行经验，但我国在国债、企业债的发行经验比较多，对债券的种类、发行方式、利率等都有着较深入的了解。再加上我国对于经济人才的培养比较迅速，在债券市场中有着非常多的专业型人才，这些都为地方政府独立发行公债提供了实践经验和基础保证。

（三）我国现阶段地方政府公债融资存在的问题

1.地方政府债务的主体多元化，债务的规模不断扩张。问题：我国现阶段还没有比较完善的法律对地方政府举债资格进行一定程度的限制，这就导致了对地方政府融资主体没有明确的约束。地方政府也在事权的影响和压力下形成了多头举债的现象，造成难以控制地方债务规模的现象。根据2010年的统计，全国地方政府的债务余额在十万亿元左右，其中，由地方政府承担直接还款责任的数量达到了六万亿元左右，地方政府直接或者间接进行担保的债务规模也达到了惊人的三万亿元左右。这些庞大的政府债务规模，使得地方政府的举债主体逐渐变得多元化。对策：建立规范有效的多渠道融资体系。针对债务主体多元化、债务规模持续扩张这一问题，地方政府应该建立科学规范的多渠道融资体系。对于难以用税收承担的资金项目，可以采用地方公债筹资的形式，将这一类债务负担进行延迟，从而实现现阶段的成本支出与经济收益相匹配，并借此积极发展地方公债的市场，使地方公债市场也成为地方政府进行多渠道融资的有效形式。并且，地方政府还可以优化发展项目的融资，使证券融资、股票融资等形式都能够为地方公共基础设施的建设进行项目融资。此外，地方政府还可以使用土地融资等方式规范融资渠道，促进多渠道融资体系建设的顺利进行。

2.地方政府债务的隐蔽性比较强，透明度比较差，不能有效控制风险。问题：自实施地方政府公债融资制度以来，由于地方政府融资渠道的增多，使得债务结构变得更加复杂，再加上部分地方政府在进行公债融资时信息披露制度不健全，很多债务资金就没有纳入地方政府财政预算管理，使得地方政府无法有效的掌握这些债务的准确信息，审计部门也不能进行有效的监督管理。除此之外，还有部分地方政府借用公债融资的明义进行一些违法的融资活动，这使得中央更加无法对地方政府举债融资情况进行一个确切的掌握，对地方政府的债务风险难以监控。对策：清理隐形债务，增加债务风险预警。要想提高地方政府债务风险检测能力，就必须根据地方政府的实际情况和财政承受能力建立完善的债务风险预警机制，不仅要规范地方政府的收支，提高地方政府的财政预算，还要加强对地方政府债务的详细管理，提高地方政府财政收支的公开透明，使地方政府的债务处于正常的范围内，从而到达预防债务风险产生的目的。

结语

综上所述，由于我国现阶段地方财政存在较严重的失衡现象，导致了地方政府的职能难以发挥，地方政府的工作效率和质量也逐渐下降，这些现象直接影响了地方的健康稳定发展。因此，通过地方政府公债融资将国家财政向分权性的公共财政过渡是一个必然的结果。只有推动地方政府公债融资权利落实，做好地方政府公债融资监管，才能够使地方的民生建设更加繁荣。不论是从供给角度还是需求角度来说，我国地方政府都应该增加公债融资途径，在实际的推行过程中不断积累经验，使得地方政府有更多的融资选择和融资方式，缓解地方政府财政压力过大的困境。与此同时，还需要结合当地的实际情况，选择合理的地方政府公债融资方式获得财政资金，通过多种途径积极地开展地方政府公债融资工作。