自贸区联盟：制度型开放新机遇

冯奎 王铁铮

[摘要] 自贸区作为我国新时代深化改革开放的试验田，在制度型开放进程中发挥着龙头和示范作用，是推动区域一体化发展的重要载体。自贸区分布与城市群布局具有高度一致性，正成为城市群协同发展的窗口。京津冀三地自贸区建设启动以来，聚焦重点领域和关键环节进行了大量积极而富有成效的探索，实现了自贸区建设的高位开局。京津冀有建立自贸区联盟的基础条件，通过打造京津冀自贸区联盟，突出三地自贸区在产业引领、要素集聚和制度创新等方面的引擎效应，推动区域一体化合作与自贸区联动发展，构建京津冀对外开放的点线面战略布局。

[关键词] 自贸区联盟;  京津冀协同发展;  制度型开放

[中图分类号] D616         [文献标识码] A         [文章编号] 0529-1445（2022）03-0053-04

京津冀协同发展和建立自贸区，是党中央、国务院在新形势下全面深化改革和扩大开放的战略举措。京津冀三地自贸区自建设以来，在重点领域开放、优势产业培育、改善营商环境、促进区域协同等方面取得了显著成绩。京津冀具备建立自贸区联盟的基础条件和必要性，通过成立自贸区联盟，同步推动制度和政策创新成果落地，共同促进自贸区与重大国家战略联动，共建国际化营商环境，完善自贸区产业协同机制，联合打造京津冀协同开放新高地。

自贸区联盟的显著特点与发展方向

自贸区作为我国新时代深化改革开放的试验田，在制度型开放进程中发挥着龙头和示范作用，是推动区域一体化发展的重要载体，自贸区分布与城市群布局具有高度一致性，正成为城市群协同发展的窗口。2021年5月，随着我国第一个自贸区联盟——长三角自由贸易试验区联盟在上海成立，自贸区发展正式进入联盟时代。联盟将整合现有自贸区各功能性平台资源，合力推进更高水平的制度创新、更高质量的创新发展，营造更优的营商环境，进一步深化城市群自贸试验区联动发展。

作为自贸区和区域联动发展的重要载体和平台，自贸区联盟具有4个显著特点：一是区域战略的系统性。自贸区联盟在结合各自贸区的实际条件推动差异化改革创新的同时，加强优势互补，长板共享。二是改革发展的协同性。联盟将强化自贸区之间的协同联动，更高水平、更高质量地落实国家深化自贸区建设的各项任务，提供更多可复制可推广的经验。三是参与主体的多元性。联盟从市场主体的需求出发，以自贸区具体项目建设为纽带，搭建多样化、多元化、多层次的交流平台，让企业有实实在在的获得感。四是市场要素的流动性。联盟在数据、技术等现代新型要素的自由流动方面可以主动探索新机制、新模式、新场景。

自贸区联盟需要担负起5个方面的重要任务。一是打造促进构建新发展格局的枢纽。自贸区联盟具有政策创新和空间资源的双重优势，是联通国内国际两个市场的重要枢纽。促进国内大循环，自贸区联盟围绕企业、要素、产业、市场和政府5个维度推动体制改革，为国内大循环清除路障;畅通国内国际双循环，自贸区联盟通过国际化的市场准入标准、统一的法律法规、高效透明的行政服务吸引外资进入国内市场，推动我国从商品和要素流动型开放转向规则、规制、管理、标准等制度型开放，成为我国“引进来”与“走出去”的桥梁纽带。二是为我国对标国际高标准投资贸易协定积累有益经验。当前，国际高标准经贸規则和谈判中新议题不断涌现，对扩大市场准入、知识产权保护、数据跨境自由流动等提出更高要求。自贸区联盟对标国际高标准经贸规则和通行做法，进行压力测试，有助于加快我国与国际贸易伙伴的自由贸易协定谈判，提升我国国际经贸规则制定的话语权，为我国参与和引领国际规则制定奠定坚实基础。三是打造区域一流营商环境样板。建设自贸区联盟，按符合现代市场经济通行原则建立贸易投资自由化规则，有助于在更大区域内打造公平、稳定、可预期的国际一流营商环境，在商事、投资、贸易、事中事后监管等重点领域深入研究破解改革的重点难点，实现资源配置效益最大化和效率最优化，为全方位对外开放提供更全面的制度保障。四是率先下好推动重大国家战略的先手棋。自贸区联盟与重大国家战略联动，全力服务“一带一路”建设，同京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区建设深度对接，培育发展新动能，为推动我国经济实现高质量发展奠定新基础。五是推动区域发展优势互补和转型升级。自贸区联盟制度创新，既强调特色，又要求综合，更要提高政策之间的系统集成和政策合力，突出区域综合优势，以自贸区为连接点，实现域内各地资源禀赋与产业基础所形成的优势与特色之间的互补。对重大改革任务集中攻坚、联合发力，强化叠加放大自贸区效应，形成一批跨区域、跨部门、跨层级的制度改革新成果。

解决好构建自贸区联盟的重点难点问题

随着2015年天津自贸区、2019年河北自贸区、2020年北京自贸区1和服务业扩大开放综合示范区先后建立，京津冀三地自贸区成为引领区域开放的先手棋，为区域一体的对外开放格局创造了条件。但是与协同打造区域开放的目标相比，当前三地自贸区建设还存在一些需要关注和解决的重点难点问题。

自贸区建设工作机制有待进一步完善。管理体制机制有待改革，目前省（直辖市）级层面已形成“领导小组+办公室+若干协调工作组”的管理运行机制，但总揽推进三地自贸区制度创新、具有国际视野的专业化研究力量还需要进一步加强。统筹协调能力有待提高，统筹协调力量不强，部分组团统筹协调机制不顺，管理机构自身人员配置不强，难以突出组团自身特色和对组团进行有效规划运作，部门间协调不畅。普遍缺乏专业的园区运营公司，项目落地（招商）、服务运营职能比较弱，各组团缺少相应的产业促进激励机制，难以高效承担组团运营管理职责。外向协调不力，北京大兴国际机场综合保税区横跨京冀两地，需要按封关区域统一运营，亟待建立由京冀两地政府一次性充分授权、单一管理机构依授权独立管理运营的管理体制，避免多头管理引起的行政成本增加、效率低下等问题。政策普惠度有待加强，目前已落地见效的政策与制度创新多为单个突破性政策或项目，缺少普惠性，部分企业在执行政策过程中感到透明度和清晰度不足，获得感不强。

对外开放的综合优势有待培育。缺少集成化开放政策体系，京津冀三地自贸区建设围绕重点产业和关键要素深化全产业链改革、全环节开放的探索还不足，目前政策突破偏碎片化，改革系统性、集成化不够，缺少一批具有战略性、系统性的开放政策集成创新，实现“1+1+1>3”的政策突破能力有待提升。政策创新和项目推进仍需进一步发力，一些含金量高、关注度高的政策落地进展尚不理想，京冀联合设立全国自愿减排等碳交易中心、实行产业链供地等任务需加强沟通衔接，加快从梳理项目向引项目、落项目转变，从单点突破向龙头带动、形成产业集群集聚的速度仍需加快。不同片区发展不均衡现象明显，部分自贸区园区基础设施建设、服务保障能力、开放型经济发展等方面还需加大推进力度，以快速提高区域国际化水平。

区域协同开放仍需进一步对标国际规则。服务业制度创新力度有待加强。对标国际贸易谈判中服务贸易相关规则和标准要求，围绕服务业发展新模式、新业态、新产业的制度创新和开放型经济体系治理能力有待提升，主动实现自贸区与服务业扩大开放综合示范区（试点）框架下的协同联动。部分创新开放政策仅适用于本组团，在本省（直辖市）范围内推广还需部委授权，更难以在京津冀区域复制推广。国际化服务保障能力有待提升。目前入驻三地自贸区的专业服务机构层级和数量都还存在较大差距，国际人才社区建设、与国际接轨的涉外教育医疗机构、多语种的公共生活服务等是吸引国际高端人才在京津冀聚集的重要支撑，但当前三地自贸区在相关服务保障方面还不能完全满足国际人才的需求。国际化人才队伍支撑不足。当前在引进境外专业人才的过程中面临着职业资格互认从业限制、居留许可等许多掣肘因素。

建立京津冀自贸区联盟的战略举措

京津冀三地具备建立自贸区联盟的基础条件和必要性，通过建立自贸区联盟，凸显三地自贸区在产业引领、要素集聚和制度创新等方面的引擎效应，构建京津冀对外开放的点线面战略布局，打造具有国际竞争力的世界级城市群。

推动制度和政策创新成果落地。在三地自贸区率先打造制度型开放标准体系。争取国家层面支持，推动《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等国际经贸规则率先在三地自贸区内开展试点，加快建立与国际高标准规则接轨的自贸区制度框架，形成与国际投资、贸易通行规则对接的监管模式，构建高效、便利、透明的政府管理体制。提升三地自贸区开放能级。率先在自贸区开展除国家禁止的重点领域外的商事登记确认制试点，进一步提升商事主体登记便利化水平;推动北京大兴国际机场综合保税区向特殊保税区升级，探索更高水平的贸易自由化、便利化政策和制度;研究制定北京天竺综合保税区、天津东疆综合保税港区、曹妃甸综合保税区国家跨境贸易便利化标准化试点工作方案，加快推进全流程通关创新改革;加快实施自由贸易账户本外币一体化功能试点，探索三地自贸区资本自由流动和自由兑换。推动三地自贸区数字要素自由流动。加快推动京津冀数据跨境流动试点，逐步建立健全发展利益和安全利益并重的数据跨境流动机制;积极对接和运用国际数字贸易规则，制定京津冀通用的重要数据保护目录和数据安全风险评估、监测预警、应急处置机制，加快构建与国际接轨的高水平数字贸易开放体系。建立健全自贸区开放型经济风险防范体系。进一步完善行业管理、用户认证等管理措施，运用人工智能、区块链、5G、大数据等技术手段，推动建立涵盖组团管理机构、行业主管部门、区内企业和机构的一体化信息管理服务平台，建立基于数字化治理的风险精准监测和预警机制。

深化自贸区与创新驱动发展战略和京津冀协同发展战略联动。充分发挥自贸区与服务业扩大开放综合示范区（试点）政策叠加效应，研究制定率先在自贸区先行先试的服务业扩大开放政策清单，推动一些难度比较大、风险相对高的服务业扩大开放政策率先在自贸区落地试验，将制度创新的经验做法率先在三地自贸区推广。推动自贸区与创新驱动发展战略深度相融。加快出台自贸区内研发机构科研设备进口免税实施细则和技术转移税收政策，通過保税等政策进口国际高精尖技术设备;大力吸引国内外顶尖研发机构、跨国公司、“双一流”高校等研发转化部门入驻三地自贸区，联合建设公共实验室;探索境外风险投资基金直接投资境内创新企业，通过自由贸易账户体系、扩大外商投资股权投资企业试点（QFLP）范围等方式，引入境外具有科技创新企业投资经验的海外投资基金投资京津冀创新企业;加快建设面向国际的京津冀知识产权交易中心，推动知识产权跨境交易便利化，提高知识产权专业化服务能力。促进京津冀三地自贸区联动发展。探索建立三地自贸区标准化信息共享平台，实现三地自贸区企业的信用等级、经营情况、人才信息等数据开放共享;进一步扩大三地自贸区政务服务“同事同标”范围，完善京津冀一体化征信体系，探索建立通关审批、检验检疫、物流服务、监管互认制度，建立健全区域要素自由流动的体制机制。

建立共建国际化营商环境联动机制。扎实推进区域营商环境优化。推动建立区域企业投资项目统筹协调机制，促进投资管理服务“一张网”建设。以法治化、国际化、便利化为导向，全面实施负面清单管理制度，依法依规给予内外资企业同等待遇;深化“放管服”改革，大幅取消和下放审批事项，简化审批流程、压缩审批时限，提高行政审批效率和服务水平;加强公平竞争审查和反垄断执法，加快构建以信用为核心的监管机制。规范三地通用的行政许可办事流程。推动建立互联互通、资源共享、通办互认的电子服务平台和网上办事大厅，研究建立统一的政务综合信息平台，加大对现有行政执法部门机构与职能整合力度，强化在交通、环保等重点领域的审批、监管与执法合作，构建统一的监管执法体系;建立跨省市相关部门间联合审批、共同执法、应急响应协同的工作机制，推动三地统一监管标准，实现异地协同监管;建立统一的食用农产品产地证明和检验互认制度，完善食品药品安全监管联动协作机制，健全京津冀质量监督体系，提高协同监管能力。

着力完善三地自贸区产业协同机制。强化自贸区产业园区共建与产业政策对接协调。积极研究制定产值分计、社会保障、高新技术企业、产品、专业技术人才、劳动用工资质跨省市互认等政策措施，促进产业顺畅转移承接。构建区域合作与发展的平台及执行体系。推动建立区域内各类行业协会，承担行业内的相关标准、质量检测和资格认证等的统一制定和执行，并通过自律、自治等方式进一步规范企业行为，推进行业资源的优化配置，鼓励企业跨区域合作。按照城市群沿重点交通轴线集聚发展的规律，结合“轨道上的京津冀”建设，推行“铁路+土地”为主的投资模式，依靠土地综合开发收益来弥补铁路建设成本。对北京、天津等重点城市中心的地铁建设与沿线商业开发进行评估，盘活空置厂房、楼宇及老轨道闲置资源，积极开展铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用。

[参考文献]

[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[M].北京：人民出版社，2021.

（作者简介：冯奎，民盟中央经济委副主任、国家发展和改革委员会城市发展中心研究员;王铁铮，民盟中央生态环境委委员、民盟北京市委经济委委员、北京市科学技术研究院副研究员）

责任编辑 / 曹   晶