群众路线视域下社区警务的时代价值及实现

林慧青 ，董少平

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

引 言

党的十九大和十九届四中、五中、六中全会决议中，明确提出实现社会治理现代化与建设更高水平平安中国的战略目标。随着社会治安防控体系建设的逐步推进，社区警务已经成为新时代社会治安治理贯彻群众路线的重要抓手和建设平安中国的基础保障。在新的历史条件下，群众路线的思想内涵不断丰富，以群众路线为指导的社区警务也被赋予新的时代价值。因此，如何实现新时代社区警务的价值目标已经成为当前亟待解决的问题之一。

今年是我国社区警务战略正式提出二十周年，我国学术界围绕社区警务展开的研究却已有三十年之久。纵观既有成果，前期主要从社区警务战略推行的背景入手，阐述了社区警务的基本原则和内涵。在此基础上，学者们也立足中国社会背景与治安状况完成了对社区警务的再界定。之后，有关社区警务研究的视角更加多元化。尽管如此，学界就何为中国特色的社区警务、如何认识其与群众路线之间的关系等问题尚存争议，对不同时期社区警务的核心价值如何演变、新的历史条件下社区警务所蕴含的价值目标为何、该价值如何实现等问题也尚未全面厘清和系统阐述。鉴于此，本文将以群众路线为视角，通过阐明群众路线与社区警务的关系，廓清社区警务的内涵及本质，进而明晰不同历史时期社区警务的价值取向，最后阐明新时代社区警务的价值目标并为其实现提供可行思路。

一、我国社区警务的本质精髓

我国社区警务从最初的公安工作方式到成为国家与社会治理中的重要战略，离不开对群众路线的坚持贯彻。尤其是新中国成立以来，群防群治、专群结合的群众路线在社区警务实践中的恒定性与影响力更为显著。基于此，笔者认为，我国社区警务具有鲜明的本土性，其本质和精髓即为群众路线。

（一）群众路线的核心要义

明晰群众路线的核心要义是阐明社区警务本质的首要前提。群众路线是党的生命线，党的各项工作都以群众路线为基本遵循。中国共产党第二次全国代表大会上通过的《组织章程决议案》提出“党的一切运动都必须深入到广大群众里面去，”此时党的群众路线思想便已初步萌芽。之后党的多次会议中都进一步强调了革命运动开展过程中组织群众和引导群众的重要性，并认识到“党的总路线是争取群众”，直至明确提出“群众路线”［1］。党的八大上，“群众路线”概念首次写入党章［2］。虽然之后党的多次会议和全国公安工作会议上都从不同方面强调了群众路线之于公安工作、矛盾化解以及社会安全稳定的重要意义，但直至党的十一届六中全会上，才对群众路线作出了明确、简洁的概括，即“群众路线，就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。具体而言，一切为了群众即意味着党的各项工作都必须围绕人民群众的利益和需求展开，满足人民群众对美好生活的期待和向往是群众路线的重要价值追求。一切依靠群众即强调党的各项工作的开展和落实都离不开人民群众，人民群众的力量是无限的、智慧是无穷的，人民群众是历史的创造者。党的各项事业必须紧紧依靠群众、发动群众、组织群众，为新时代中国特色社会主义事业的发展提供不竭动力［3］。从群众中来则强调要全面了解群众心声、掌握群众意见和需求，党的各项决策要以群众的实际需求和愿望为依据。而到群众中去即强调以群众需求为基础制定的各项政策、所做的各项决策最终仍然要回到群众中落实，并依靠群众去检验。总之，群众路线将人民群众放在首位，要求党的各项工作以人民群众的根本需求和根本利益为中心展开。

（二）社区警务的本质阐释

20 世纪60 年代初，英国警务专家访问我国期间，曾惊异于中国人口最多而发案最少的社会治安现实，将中国治安经验带回英国，提出了“社区警务”战略［4］。 可见，社区警务的精神内核在我国早已形成，我国是实际开展社区警务最早的国家之一，我国公安工作的历史也是具有鲜明本土特色的社区警务史。对于我国社区警务的理解，学界有不同的认识。有学者认为其既是一种具体的警务工作，也是警务工作开展所依据的思想或理论，同时也是一种警务战略［5］。这一认识未能厘清基础警务工作、警务思想、警务理论以及警务战略之间的关系。其中，警务战略具有更为广泛的内涵与范畴，其理应涵盖一般的警务思想与理论，并且指导具体的警务工作；警务思想与警务理论也只是警务战略中的重要组成部分。因此，社区警务不能理解为一定区域内的警察工作，不能理解为在某一特定人群内所进行的警察工作，更不能理解为一种由公众参与的预防犯罪的方法［6］。社区警务本身具有很强的综合性，应当以系统性思维和开阔的视野进行认识和理解。理论上，社区警务是一种预防为主、重在治本的警务战略，涉及警察勤务的全方位，不是单纯的派出所民警或责任区民警的勤务［7］。其强调以群众的安全需求为核心，并充分动员群众力量的参与,既注重警察主体与社区之间的互动，也可延伸为国家力量与社会力量之间的互动。

因此，社区警务的本质即群众路线。首先，社区警务是以群众路线为指引的警务战略，是公安工作坚持和贯彻群众路线的具体体现。其次，社区警务注重依靠人民群众力量，实现警察主体与社区其他主体之间互动合作是其应有之义。并且随着“管理”向“治理”的转变，社区警务所强调的互动主体已经不仅仅是“警察与社区”“国家与社会”，而是一种与社会治理现代化紧密衔接、同频转变的多元主体间的互动。最后，社区警务的目的便是保障人民群众的安全利益，实现社会安定、人民幸福、群众满意。

（三）社区警务与群众路线的关系解读

群众路线是中国共产党革命、建设和改革历程中一以贯之的重要领导方法与工作方式，是各项工作稳步推进的鲜红生命线，同时也是社区警务的本质所在。群众路线表明了坚定的群众立场、蕴含了鲜明的群众观点、饱含了深厚的群众情感，坚持紧紧依靠群众并及时回应群众是各项实践中屡试不爽的关键法宝。进入新时代，习近平总书记提出“以人民为中心”的重要论述，并强调“把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”［8］，在一脉相承的基础上进一步深化了群众路线的理论内涵、拓展了群众路线的实践要求。而社区警务工作从来都是治国理政的重要方面，一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去，使社区警务工作深深扎根于群众之中，这是社区警务永远立于不败之地的根本保证和政治优势，也是公安机关的优良传统［9］。在社区警务工作中，只有坚持对群众路线的贯彻，才能保持同人民群众的血肉联系，顺应人民群众的期盼，赢得人民群众的信任和支持［10］。另一方面，群众路线的价值取向与社区警务的价值目标具有相通性，最终都是为了实现和满足人民群众的美好期待和向往。因此，群众路线的工作方法、基本理念对社区警务都具有指导性和适用性。作为公安工作长期践行的警务思想与警务战略，社区警务在群众路线的指引下发挥了重要作用，不仅推动了我国基层警务模式的变革，同时也提升了我国基层治理的能力和水平，对全面建设社会主义现代化国家具有重要意义。正是群众路线的精神实质赋予了社区警务鲜活的生命，社区警务理论与实践的发展也不断丰富着群众路线的内涵、扩充着群众路线的适用范围；随着群众路线内涵的丰富和发展，社区警务也日益显现出更加特殊的地位和更加鲜明的时代价值。

二、社区警务核心价值的历史流变

我国社区警务的推行实施也与党的发展壮大、时代的发展进步同频，党的历史发展阶段对应着群众路线的演变历程，同时也是社区警务的发展历程，更见证着公安工作中社区警务对群众路线的一路坚持和贯彻。社区警务作为社会治安治理体系的重要方面，其所蕴含的价值追求不仅与社会治理的目标和价值具有共通之处，而且随着时代的进步不断转变更新，体现出鲜明的时代性。

（一）安全价值：从“社会稳定”到“平安中国”

对安全价值的追求是公安工作中社区警务乃至社会治理最基本的目标追求，也是个体、群体以及整体的“人”于社会中生存发展的基本保障条件。然而，受具体社会环境的影响，不同历史时期的治安治理工作也有其各自的侧重之处，对于安全价值的追求也呈现出不同的倾向性。随着社会的变迁和对安全需求的变化，社区警务的安全价值已经从争取最基本的社会安全稳定逐步转向平安中国建设。

社区警务正式确立之前并不意味着社区警务本身并不存在，其思想一直伴随着群众路线和“枫桥经验”形成发展逐步酝酿。因此在我国社区警务战略正式确立之前的很长一段时间，其价值取向与价值追求蕴含在群众路线与“枫桥经验”之中。中国共产党成立后即投入到为人民求解放、谋幸福的伟大事业中［11］。但由于中国共产党成立初期所处的国内外形势十分复杂、社会矛盾十分尖锐，进行民主主义革命并取得胜利、争取民族独立便成为中国共产党在这一时期的主要目标。因此早期党的群众路线主要运用于指导消除内乱、打倒军阀、建设国内和平、尽可能维护人民安全。新中国成立之初，清除土匪、打击恶霸、镇压反革命以及“三反”“五反”运动成为治安工作的重点内容。对此，在党的领导下，专门机关与人民群众的力量相结合，重建了社会秩序、维护了社会面的基本稳定、保障了绝大多数人民群众的基本安全。而改革开放初期受十年动乱的影响，社会处于新旧行为、新旧制度的交替和冲突状态，违法犯罪高发，不稳定因素众多。因此，此时社区警务对安全价值的内在追求仍然体现为尽快稳定社会秩序，为经济建设提供良好环境。

进入改革开放和社会主义建设新时期，党面临的主要任务是继续解放和发展生产力，为社会主义现代化建设提供物质条件，维护国家安全的重点是保障社会稳定。新时代之后，党中央更加重视安全问题，并赋予安全更加丰富的内涵。习近平总书记对此提出了蕴含三重含义①黄文艺认为，“平安中国”主要在三种意义上使用。其中，狭义上的平安中国是指社会治安意义上的平安社会，中义上的平安中国是指政法机关所推进的平安中国建设，广义上的平安中国是指总体国家安全观意义上的大平安。参见黄文艺.“平安中国”的政法哲学阐释［J］.法制与社会发展，2022（4）：21.的“平安中国”原创性表述，建设更高水平的平安中国已经成为我国“十四五”发展的重要目标任务，社区警务的价值目标便与平安中国建设紧密联系。为实现这一目标并建成更高水平的平安中国，中央曾要求全国政法干警紧密围绕人民群众的安全需求，动员并引导广大群众加入违法犯罪的预防和处理工作，推进平安建设社会化。为此，全国范围内公安机关紧紧依靠人民群众开展各类突出违法犯罪治理工作，通过收集群众发现的线索及时查证处理，呈现出“全民扫黑、全民反恐、全民反诈”的局面，充分体现了社区警务安全价值发展演变的特点。

（二）秩序价值：从“一维现实秩序”到“多维立体秩序”

秩序是维系人类共同生活的必需品，是人类社会的基本价值追求［12］。具有一致性、连续性、确定性的特点，①博登海默认为，秩序与无序是相对的概念，在这一层面，“秩序意指在自然进程和社会进程中都存在的某种一致性、连续性和确定性”。参见【美】博登海默.法理学：法律哲学和法律方法［M］.邓正来,译.中国政法大学出版社，2017：234.通常被理解为一种相对稳定的状态，同时也体现为法律或者规则体系。在治安学论域中，安全与秩序之间处于一种相依互动的关系状态。具体而言，安全是秩序的实质内容，秩序是安全的规则形式［13］。因此，通过将个体、群体、整体的行为限制在既有的秩序规范之中，构建良好的社会秩序，是社区警务的应有之义，也是社区警务落实过程中不懈追寻的价值目标。而具体的秩序构建和秩序维护则需要立足于现实问题和现实需求，尤其是信息革命的持续对人类社会生活产生了巨大影响，在带来诸多便利的同时也引发了涉及虚拟数字空间或社会的秩序问题，使社区警务的价值面向不得不随之拓展。

在以互联网为代表的信息化产品普遍进入人类社会生活之前，人们的生产生活领域主要在有限的现实物理空间，而且用于生产生活的方式手段也较为单一。因此，这一阶段社区警务包括社会治理，对秩序的关照主要围绕现实物理空间或现实社会秩序的构建与维护展开，所面临的都是如何通过对传统违法犯罪的打击控制来构建良好的秩序或者如何通过对既有秩序的不断优化进一步保障传统的公共安全需求满足。在我国迈入信息化时代之前，破坏社会秩序的犯罪主要集中体现为故意杀人、故意伤害、强奸、抢劫等无需利用信息网络技术手段即可完成的传统犯罪，同时存在许多传统的违法问题，社区警务的用武之地大多都在预防和控制这类传统违法犯罪，构建良性秩序。与之相应，当时所形成和依托的法律制度与规则体系的触角也并未延伸至虚拟空间。因此，这一时期我国社区警务在秩序层面的价值追求和实现主要立足于现实的物理社会，这一秩序价值也具有一维性。

而20 世纪90 年代末，随着信息革命浪潮的到来，不仅提升了人们在现实物理空间的生产生活能力、提供了更具丰富性和探索性的虚拟网络空间，同时在这一虚实同构的双重空间中也产生了更加多变的秩序与更加多样的秩序需求，要求我们同时立足于现实社会与虚拟社会，平衡一元空间与多元空间、兼顾一维秩序与多维立体秩序。具体则体现为传统违法犯罪网络化以及新型违法犯罪形式的不断涌现，旧有的传统秩序价值难以回应现实秩序价值的迫切需要，要求社区警务的秩序价值选择在原有基础上向虚拟空间延伸和拓展。加之近两年兴起的数字革命与数字社会治理推动了“物理社会—（信息）网络社会—数字社会”的转变，也要求社区警务的秩序价值选择不能仅仅驻足于传统的一维现实空间，而必须转向多维立体秩序的构建和维护。

（三）法治价值：从“传统法制”到“现代法治”

法治是社区警务的又一基本价值选择。中国法治建设历经法制创建新时期、依法治国新阶段、全面依法治国新时代三个历史阶段［14］。在我国社区警务萌芽、确立、发展与创新的各个阶段，党和国家对法治的重视程度不断增强，虽然新中国成立之前主要由党的各项政策指导社会治安工作，但新中国成立之后我国便逐步开始构建中国特色社会主义法律体系、建设中国特色社会主义法治国家。这期间经历了“法律体系基本成型”到提出“依法治国”基本方略再到推进“全面依法治国”的发展过程。由于我国社区警务的精髓在于坚持党的群众路线，社区警务的法治价值也紧随党和国家的方针政策不断演变。

在新民主主义革命时期中国共产党取得政权之前，社区警务的实践与社会治安治理的实施主要在根据地范围内在党的政策指引下展开，具有普遍约束性和强制性的法律制度尚未成型。新中国成立之后，国家开始逐步制定基础性法律，并于1954 年颁布和实施了我国第一部宪法，强调人民群众当家作主，参加国家和社会事务的管理，为当时的社区警务工作提供了法律依据，保障了我国社会主义过渡阶段各项任务的顺利完成。1957 年，我国第一部《治安管理处罚条例》颁布，明确反映了群众路线在社区警务和治安管理工作中的坚持贯彻，希望通过广大群众的自觉自愿参与来管理破坏公共秩序的少数不法分子。党的十一届三中全会上确立了社会主义法制建设的“十六字方针”①这一版本的十六字方针指“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”，这一时期虽然仍处于社区警务的萌芽阶段，但是专群结合的公安工作仍然严格依照既有法律展开，是对法制建设方针的基本落实。1997 年，我国在既有的法律体系基础上确立了依法治国的基本方略。此后不仅制定了基层农村和城市自治组织的相关法律，而且正式通过了治安管理处罚的专门法律，为公安工作的开展提供了更为完备的法律依据。在依法治国基本方略的背景下，我国正式提出了社区警务战略，此时有法可依已经不再是社区警务仅有的价值选择，执法过程与结果的双重合法性也成为社区警务工作必须把握的重点。

进入新时代以来，“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程”成为现代化法治国家建设的基本方针，全面依法治国成为新时代中国特色社会主义的重要战略任务。法治建设的“新十六字方针”也体现了新时代法治公安的要求和社区警务工作落实的最终价值目标。《法治社会建设实施纲要（2020—2025 年）》强调“健全社会公平正义法治保障制度，保障人民权利，提高社会治理法治化水平。”社区警务战略的实施作为社会治理的重要内容，其新时代的法治价值目标已然随之转化为对实践中权利与权力的依法保护和限制、对公平正义的维护等为核心的全面法治的追求。

三、新时代社区警务的价值目标

实现新时代社区警务价值深化的前提是将社区警务置于国家治理和社会治理体系的维度之中。中国特色社会主义进入新时代后，社会的基本矛盾已经发生转变，人民群众对美好生活的需求更加广泛和多元。而以群众路线为核心的社区警务战略的贯彻仍然是社会治理的基础工作，也是从微观入手回应群众广泛性需求的重要方式。十八大以来，群众路线已经上升到指导党治国理政的新高度，实现了对党的群众路线的重大发展。党中央也将社会治安问题提高到社会主义和谐社会建设的战略高度，要求持续加强社会治安防范、完善和优化社会治安防控体系，提升社会治安治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。基于此，新时代社区警务的价值理应在总体的安全、秩序、法治价值基础上进一步深化。

（一）人民至上

社区警务作为社会治理体系中的重要内容，将人民群众置于首要位置是其新时代必须坚定的价值选择。社区警务战略的精髓在于党的群众路线，而党的群众路线主要经历了人民主体论、人民标准论、人民利益论、人民本位论、人民中心论五个思想发展阶段［15］。不同发展阶段的理论命题不断演变，其蕴含的内在思想也不断丰富和更新。但从根本上讲，不论其命题形式与实质内涵如何发展，个体、群体以及整体的“人”这一主体在社区警务以及整个国家和社会治理体系中的重要地位未曾动摇。而且，新时代共建共治共享社会治理格局的形成要求国家社会治理要始终坚持群众路线，发挥全社会力量，解决社会难题，满足人民群众更高层次的需求［16］。进入新时代以来，社区警务在扎根于基层社会治理的基础上不断创新，与新时代“枫桥经验”深度融合，创建了“枫桥式”社区警务，凸显了社区警务的优势和时代特点。

“以人民为中心”思想统领和贯穿国家与社会发展的各个领域、各个环节、各个方面，必然同时也是引领社会治理实践的核心理念和价值根基［17］。在社区警务实践中，人民群众的参与和行动不仅能够推动社区警务的开展，而且能够为社区警务的创新提供更多可能。因此新时代社区警务应当更加突出人民至上的价值理念。这不仅意味着社区警务战略的实施离不开广大群众的行动、参与和支持，也意味着社区警务实践必须从人民群众的安全需求和利益出发，紧紧依靠广大群众的力量，实现治安秩序良性运转。当然，这里的人民群众不限于个体的公民，而是泛指国家正式力量之外的个体、群体以及整体，包括群团组织和社会组织、逐步壮大的市场化力量与新社会阶层、社会工作者等。人民至上既是目的也是手段，目的即是要以实现和满足人民的利益需求为价值目标；手段则是指这一切价值目标的实现从根本上离不开人民的智慧和参与。具体而言，社区警务坚持人民至上首先是要为人民群众提供安全稳定的生产生活环境，防范各类安全风险。无论在何种形态的国家和社会，体现个人自由和安全的公共生活体系都是其得以生存和发展的核心要素［18］。因此，充分发挥新时代社区警务的优势，立足于群众本身，以人民群众对个体安全和公共安全的需求为导向，紧密围绕影响人民群众安全感的核心问题，是实现个体安全与公共安全协调统一体现人民至上价值理念的第一重含义。其次，社区警务坚持人民至上理念要最广泛地引导和组织广大人民群众投身治安治理和平安建设，通过发挥人民群众的主观能动性和创造性，依靠人民自身的力量创建其所追求的平安，此为新时代社区警务人民至上价值理念的第二重含义。

（二）合作共赢

党的十九大提出，社会治理应“打造共建共治共享的社会治理格局”，这意味着社会治理要通过主体和过程层面的共建与共治最终实现成果层面的共享，这也正是新时代我国社会治理对合作共赢价值追求的总体要求。所谓合作是指“社会治理体制机制的良性运行依靠社会成员共同维系、联动融合、协同推进。”［19］合作共赢的价值取向也蕴含着我国社会管理模式向社会治理模式的转变。新时代社区警务所追求的合作共赢价值首先应以主体的多元性为前提，因为合作首先是建立在不同主体之间的一种关系；其次，合作强调目标的一致性，各主体之间基于共同的目标而建立合作关系；最后，合作主体之间需要具备基本的信任和统一的制度规范。在合作共赢的价值体系中，合作是实现共赢的前提和基础，共赢是合作的最终目标，各主体通过良性的合作满足各自的利益需求，实现共赢。

新时代社区警务要求实践者秉持合作共赢的价值追求，且这种价值追求不再是过去口号性质的倡导建议，而是真正从制度与观念上将基层社会非正式力量纳入社区警务工作中，并以特定共同目标为指引开展良性互动。具体而言，社区警务的合作共赢价值一方面强调社区警务的实践思路与方向不是单一的，可以根据实际不断探索创新；同时社区警务实践所依托的主体不再局限于警察主体和普通群众，公安机关之外的其他国家正式力量以及个体群众之外的其他社会非正式力量都是其实践主体，而且社区警务实践的方式方法、依托的平台、使用的工具都呈现出多样性特点。另一方面则强调社区警务的具体实践方式、依托的平台、社区警务的实践共同发挥作用，形成合力。社区警务的开展从来不是公安机关一力承当，也不是公安机关与其他部门的简单合作，而是特定地域范围内各个主体为保障其自身及其所处环境安全有序而采取的集体行动。此外，在社区警务实践所取得的成果方面，需要在实现安全有序的普遍性和集体性利益的前提下，保障各社区警务实践参与者个体的合法权益和应当得到的公平正义，以此体现共赢价值。

总体而言，新时代社区警务的合作共赢价值是对治安秩序构建和维护过程中公共性、合作性以及共同性的突出和强调，而公共性、合作性以及共同性正反映了当前社会事务的复杂性和对治理力量以及治理所需要的手段和方式需求的多元性。因此，以公安机关为代表的国家正式力量、社区中各类组织、驻社区单位以及社区民众合作起来，通过集体合作提供公共产品和服务、优化社会秩序便成为当下社区警务追求的重要目标。

（三）效能提升

党的十九届四中全会首次明确提出：“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，之后在多次重要会议和场合中治理效能的转化和提升问题都被反复强调，彰显了提升治理效能在新时代社会治理现代化进程中的重要地位。同时，国家治理效能强调治理价值的先导性、治理主体的多元性、治理手段的适当性、治理过程的有效性、治理目标的公共性与治理任务的完成度［20］。新时代社区警务战略已不仅仅是公安机关立足基层社区所开展的具体警务工作，其早已成为国家和社会治理现代化进程中的重要组成部分，当前社区警务战略实施的效能直接影响社会治安防控的效能和社会治理的整体效能。因此，新时代社区警务战略也应当将效能提升作为最高目标追求，以此指引公安工作的具体开展。

进入新时代以来，社区警务战略已经在不断创新发展中形成多种模式、呈现出不同形式。基层治理中网格化管理、“枫桥式”派出所建设、“枫桥式”社区警务等都是社区警务战略实施和创新的成果。而当前论域中的治理效能是“效”与“能”的紧密结合，不仅是对治理效率、效益以及绩效的综合反映，而且是对参与能力、执行能力、领导能力以及治理能力的综合体现。因此，社区警务对治理效能的提升便要求当前社区警务工作不仅要摒弃曾经将社区警务局限为公安工作与治安防控、只注重局部效率、短期效益以及小范围绩效的倾向，转而立足整个社会治理体系、更加注重整体效率、能够取得的长期效益以及总体绩效；也要综合关照社区警务实践者各方面的实践能力以及整体的治理能力，向系统协同、全局长远的目标发展。客观而言，将社区警务战略实施与社会治理效能提升相结合，是对新时期社区警务战略定位的准确把握，只有将社区警务战略实施置于国家和社会治理体系之中，才能发挥社区警务的最优价值。社区警务提升治理效能的价值目标逐步实现，也将进一步促进社区警务本身的转型升级。换言之，当社区警务战略的实施有效促进了国家和社会治理效能的提升，社区警务的内涵与地位也会发生相应转变。

社区警务战略通过其紧密联系群众的优势，对人民内部矛盾的化解、社会治安防控体系的完善、社会治理能力的提升发挥着最基础性作用。坚持专群结合、群防群治的社区警务战略仍然是新时代背景下加强社会治安防控体系建设、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。因此，新时代社会治理效能的提升仍然离不开社区警务战略的实施，国家和社会治理效能的提升也是新时代社区警务战略本身所蕴含的内在价值追求。

四、新时代社区警务的价值实现

新时代社区警务的价值目标与国家和社会治理的最终目标应当具有方向上的一致性甚至影响上的相通性。人民至上、合作共赢、效能提升不仅是新时代社区警务所追求的价值目标，同时也是国家和社会治理现代化的应有之义。在新时代社区警务的价值体系中，人民至上是其最基本、最核心的价值目标；合作共赢则立足于人民至上的价值基础之上，在追求人民至上的过程中坚持合作共赢，同时也通过合作共赢保障人民至上的价值；而人民至上与合作共赢的价值实现最终都将促进治理效能的提升。尽管这三重价值分属于新时代社区警务价值体系中的不同维度，但在其实现的过程中应当坚持具有共同指向性的基本进路。从主体、机制、技术以及制度四个维度出发回应新时代社区警务的价值追求，不仅立足于社会治理的整体架构，同时也能够兼顾社区警务的多维价值，是一种更具系统性的价值回应路径。

（一）构建多元化的社区警务共同体

在共建共治共享社会治理格局建设背景下，社区警务作为社会治理的重要内容，呈现出多元性的鲜明特点。尽管社区警务在理论上反复强调专门机关与群众力量相结合的重要性，实践中也努力争取社区民警与群众的共同配合，但实际中仍然难以摆脱“强国家—弱社会”模式的影响，所取得的效果不尽如人意。而且不论理论还是实践中都存在一个可能的误区，即将群众路线中的群众与“专群结合”的“群”限制为社区群众，致使已有的“专群结合”尚不能满足当前对多元主体共建、共治与最终成果共享的基本要求。因此，新时代社区警务的首要任务便是在明确主体多元化要求的基础上，在社会治理体系建设中，构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社区警务共同体，以此回应特色鲜明的时代价值选择。

构建多元化的社区警务共同体即立足社会治理体系，科学分析社区警务的应然主体构成，将社会中的各类主体都纳入社区警务的主体范畴，而不仅仅是社区民警与社区居民。中国共产党的领导是中国之治的最显著特征和最大优势，新时代社区警务的价值实现首先必须坚持党的领导。不论是要通过社区警务的实施实现人民至上或者合作共赢抑或是治理效能提升，坚持党的领导并提升基层党组织的能力都是第一位的。党不仅以社区警务共同体中的领导主体身份独立存在，同时党的领导又深入各个主体之中并贯穿社区警务的全过程，基层公安机关、社区居委会及其工作人员、社区社会组织、普通群众等参与社区警务的一切主体都要在党的统一领导下展开工作。为此，继续加强社区警务各主体中党组织的建设，统一和强化各主体对社区警务思想精髓的认识与实践要领的把握，发挥党员同志在实践中的表率作用，显得尤为重要。公安机关作为社会治安治理中最具代表性的政府主体，在社区警务实践中不仅应当主动承担起法定责任，在法定范围内行使职权、履行职责，同时还应紧密团结其他政府主体，在社区警务工作中保持密切沟通、高效协作。社区居委会作为群众性自治组织同时也作为社区警务开展的重要主体之一，其自治性也赋予其社会性的基本属性，与政府主体之间应当形成良性的协作、配合、支持关系。此外，社区中的各类组织也应当发挥其协同作用，共同构成社区警务的社会协同主体。

需要强调的是，在多元化的新时代社区警务共同体中，只有将党的领导、公安机关的负责、社会组织的协同以及公众的参与作为一个整体来理解，才是对新时代群众路线的完整诠释。

（二）建设“软硬结合”的社区警务规范体系

社区警务制度规范是指通过规范社区警务主体行为和社区警务基本范围、明确社区警务主体权责分工而促进社会秩序良性运转的各种规范的总称，由国家颁布并由国家强制力保证实施的相关法律法规及规范性文件等“硬法”与社区、社会组织或群众自发形成并自觉遵守的村规民约等“软法”规范均属于社区警务制度规范的范畴。其中，“硬法”规范具有相对稳定性和强制性，在社区警务实践中对主体行为发挥具有普遍的严格限制作用。而“软法”规范能够对“硬法”规范所不能直接触及或无法触及的更为广阔、更为微观空间的主体及其行为起到补充性引导作用。同时“软法”规范也因其制定主体无严格限制、制定过程注重协商、具体实施更为灵活、形式体系更为开放等特征，与“硬法”规范相互配合，共同实现社区警务的价值目标。因此，构建并完善“软硬结合”的社区警务规范体系对有效促进多元主体行动、保障人民利益、实现人民至上和总体治理效能提升都具有重大意义。

社区警务“软硬结合”规范体系构建的关键在于实现“软法”规范与“硬法”规范之间的紧密衔接和相互兼容。首先，各地立法及行政机关在国家基本法律体系的架构下，以《关于加强社会治安防控体系建设的意见》、全国公安工作会议精神等为指导，行使地方立法权，制定涵盖主体职责分配、公安政务服务、信息管理、生活服务、社会保障、教育服务等各方面符合当地实际的基础性“硬法”规范，作为地方社区警务运行的基本制度框架和“软法”规范创制完善的依据。其次，在城市、社区、行业等不同范围内制定具有全面性、可行性与实效性的“软法”规范，如矛盾纠纷调处化解制度、违纪违法线索举报指南等。并从物质、精神、道德等多个层面入手建立配套激励约束机制，保障“软法”规范发挥实际效果。最后，保障和强化社区警务“软法”规范与“硬法”规范的顺畅衔接性和协调兼容性。不仅要调整和修改“软法”规范中与“硬法”规范不相适应的部分，而且要使二者之间形成相互作用的关系。可以根据“软法”规范的实效性与影响力对“硬法”规范作出适度调整，如将约束性与实效性明显的柔性规范在地方性法律法规中予以体现，同时将“硬法”规范中与社区安全事务密切相关的内容嵌入居民公约类“软法”规范中。

同时，社区警务制度规范体系的建设和完善还应当契合新科技与社区警务深度融合的背景，将网络化、技术化手段在社区警务实践运用过程中可能引发的新风险和新问题纳入规制范围。如人脸识别技术在社区警务运用中可能存在侵犯公民隐私权、个人数据信息滥用甚至泄露等问题。

（三）完善协同高效的社区警务机制

新时代高效协同的警务机制以多元化的社区警务共同体和“软硬结合”的社区警务制度体系为基础，是为满足社会治理效能提升的需要，使社区民警、驻社区单位、社会组织以及广大群众为实现社会安全有序而发挥各自作用的过程，同时也是社区警务实践开展的重要载体和关键依托。社区警务运行机制也是一个复杂的系统，在该系统中需要社区警务各主体就警务理念与实践达成基本共识，进行信息共享和权力的适度分配调整。

首先，社区警务工作的开展或社区安全秩序的维护需要以各主体之间达成基本共识为前提，即建成必要的共识达成机制。一方面，由于社区警务各参与主体的固有立场存在差异，公安机关或社区民警作为国家权力主体，往往容易从公权力行使和工作效率的角度出发思考社会秩序维护和公共安全保障问题；而普通社区群众则更倾向于从个人或其所属群体的角度出发思考问题，因此，为避免主体之间认识偏差对实践工作的影响，有必要使不同主体就影响社区安全的不同问题分别达成共识。另一方面，各主体自身的认知水平、综合素质也不相统一，因此也需要注重对各主体思想认识上的引导。其次，信息的及时共享是社区警务共同体采取有效行动的基础，社区安全治理离不开社区成员之间良性有效的连接、互动和沟通［21］。信息共享机制的构建主要是为了给身份各异的不同社区警务主体提供实时交流平台，以弥合主体信息掌握层面的差距。一般而言，社区民警掌握较为全面治安专业知识与相关政策、制度信息，同时也借助权力和技术优势掌握部分情报信息，但基层的违法犯罪线索与安全隐患问题仍然离不开社会性主体的及时发现和迅速反馈。因此，信息共享机制的构建，不仅在于促进社区群众、社会组织与社区民警之间的信息互通，也在于为其他主体提供信息反馈的平台，实现安全隐患与违法犯罪信息的有限共享。最后，是治安权共享机制建设。治安权虽然属于国家主权的范畴，不容转让、不容分割，但我们这里所谈的治安权共享，即在社区警务实践中需要赋予社会性主体相应的治安权，这种治安权不同于公安机关所享有的治安权，其因主体的特殊性而具有社会属性，也可以称为“社会治安权”。享有社会治安权的主体包括社区安保力量、物业组织、村居委会、社会组织等非政府主体力量［22］。只有赋予其参与社区警务的合法性权力，才能够真正实现社区警务主体的多元化。

在社区警务主体达成基本共识的前提下，促进主体间的信息共享，并赋予社区警务社会性主体必要的治安权，保障其参与的合法性，如此便体现出新时代社区警务运行机制的特色。

（四）推动科学技术与社区警务的深度融合

技术是由价值到实践的中间连接环节，技术是价值的实现方式，价值是技术的目标指引［23］。我国传统的社区警务工作往往以社区民警进行大走访、大排查的方式收集治安信息、处理治安问题，虽然保障了特定时期社区警务的持续开展，却使基层民警承担沉重工作压力。近年来，各地以公安大数据建设为基础，探索了一系列线上社区警务工作方法，一定程度上释放了警力资源，推动着社区警务模式的变革。尤其在信息技术、数字技术与社会发展深度融合的时代背景下，全国公安厅局长会议明确提出“必须大力实施公安大数据战略，着力打造数据警务、建设智慧公安，综合运用各种技术手段构建立体化动态数字防控体系，努力实现更精准的管控和更精细的治理。”①大力实施公安大数据战略着力提升公安机关核心战斗力四论贯彻落实全国公安厅局长会议精神-公安部网站https://www.mps.gov.cn/n2255079/n5967516/n5981117/n5981187/c6016281/content.html.访问日期：2022 年7 月24 日.为我国新时代社区警务与科学技术的嵌入式发展指明了前进方向。

不论科技如何发展、社会如何变迁，社区警务始终围绕社区最基本的组成要素——“人”展开，包括满足和解决个体、群体以及整体的各方面需求，为满足不同需求、平衡不同主体利益过程中产生的矛盾冲突，以及由此引起的其他事、物等基本问题。因此，技术对社区警务的深度嵌入应当首先表现为对社区人口信息的实时掌握，以更加高效的登记方式替代传统的电话访问甚至上门走访。在掌握基本人口信息的基础上，保障广大群众的基本安全生活环境，并通过对不同群体的需求进行分类，提供精细化和有针对性的服务。其次，发挥对社区中人群密集、人流量大的重点区域、特殊行业等公共场所的智能化防控。通过对监控和记录数据的分析评判场所安全系数，预防和发现安全隐患，主动识别和发现出现的重点人员，并且实现信息实时推送，实现提前防范。最后，将技术手段运用于社区的日常安全维护，在推动智能门禁、人脸识别、车辆识别等社区安防措施实施的同时，限制人脸信息、车辆信息以其他个人涉及个人隐私信息的存储与共享，完善被识别人或被获取人的“告知—同意”机制。虽然技术的嵌入能够很大程度上提升社区警务的效能，对新时代社区警务价值实现具有积极促进作用，但我们也要明确技术的双重属性，警惕其潜存的风险。

当前信息技术与社区警务的结合也使多元主体一体化的特征更为明显，可以通过搭建社区警务共同体平台，实现各个社区警务主体的实时互动。当社区安全隐患出现时，社区民警、社区居民、社会组织、驻社区单位等主体可以在该平台协商处理，社会性主体无法解决的问题可以再由社区民警或其他政府主体出面，实现矛盾纠纷调处、查询、评定的网上办理，不仅能实现社会主体的广泛参与，也能够提高社区治理的实效。与此同时，还可以持续探索并充分发挥大数据技术的预测功能，将其与社区警务工作相结合，实现多维立体的社会治安防控体系。

结 语

我国社区警务是具有本土特色的警务战略，当前已经成为社会治理和平安中国建设的基础性工作。社区警务的持续发展和创新离不开群众路线的指引，随着群众路线思想内涵的丰富和国家治理体系和治理能力现代化的推进，社区警务的时代价值也在不断深化。安全、秩序与法治是社区警务最基本的价值目标和价值选择，经历了从“社会稳定”到“平安中国”、从“一维现实秩序”到“多维立体秩序”、从“传统法制”到“现代法治”的演变。新的时代背景下，社区警务将以人民至上、合作共赢、效能提升的时代价值为目标置身国家和社会治理现代化进程，并通过多元化的社区警务共同体构建、“软硬结合”的社区警务规范体系建设、协同高效的社区警务机制完善和科学技术与社区警务的深度融合来实现。社区警务的价值随着时代发展不断演变，群众路线在新时代也呈现出新的形式和特点，只有牢牢把握社区警务的本质就是党的群众路线在社会治安治理中的具体体现这一基本观点，才能使我们更进一步理解社区警务战略的时代价值。