城市社区治理创新问题研究*——以烟台市芝罘区为例

冯 聪

(中共烟台市委党校，山东 烟台 264003)

《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中强调，基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。近年来，芝罘区委、区政府高度重视社区治理工作，不断探索社区治理方式，提升社区治理水平，构筑起共建共治共享新格局。

1 芝罘区社区治理的主要成效

近年来，芝罘区委、区政府紧紧围绕推动烟台“首善之区”、区域高水平发展、人民物质文化生活更加美好为目标，以深化实施“基层党建支撑战略”为主线，按照“强党建、实根基，善治理、增活力，优服务、促和谐”的要求，逐步建立起基层党委领导、政府主导、多方参与、共同治理的基层治理体系[1]，社区治理走出一条共建共治共享的新路径。

1.1 实现社区党建全覆盖

坚持以党建引领社区治理。芝罘区采用“街道党工委—社区党委—网格党支部—楼栋党小组”的四级网格管理模式，优化了社区网格化管理，全域提升了社区党建水平和为民服务能力。充分发挥出社区党组织的领导核心作用，将企事业单位、社会组织、小微企业、党员人才、楼片长、志愿者等党建资源充分整合利用起来，破解了社区治理和党建“两张皮”的困境。

1.2 形成资源整合新格局

实现资源有效整合。将辖区内居民、企事业单位、群团组织、社会组织等纳入社区治理。社区治理不再仅仅是社区工作人员的事情，区域内各资源都融进了社区共同体。同时，积极推动居民自治，依托“阳光17议”社区协商平台，稳步推进社区协商，让社区居民参与讨论协商，提高居民的参与度和满意率，有效保障群众参与社区公共事务的权利。

1.3 实现各类保障全覆盖

落实各类政策，实现各类保障全覆盖。一是确保人才保障。建立了“1+3”社区工作者全链条职业体系，实现社区工作队伍标准化、运行模式标准化，引领社区工作向专业化、规范化发展。二是确保资金保障。加大财政刚性投入，强化社区工作者薪酬保障，高标准落实社区各类经费，通过开展汇报评议方式进行评比奖补，让每笔资金花到群众的心坎上。三是确保阵地保障。完善“1+13+N”党群服务阵地体系，推进党群服务中心标准化建设，对街道和社区党群服务中心进行整体提升，提升活动阵地功能发挥。

2 芝罘区社区治理的主要做法

2.1 以党建为引领，强化一个领导核心

芝罘区坚持社区党委引领统筹，树立社区治理的大党建理念。充分整合辖区大单位、市区两级“双报到”单位、党员、社会组织等党建资源，努力营造凝聚多方合力、共同参与的氛围。

构建区域化党建多方联动机制。各社区按照各自实际，编制“区域化党建地图”，整合利用各类党建资源，充实壮大“大党委”制。如中台社区，从辖区内重点企业、事业单位、社会组织等单位选聘出18名兼职副书记、兼职委员，原本从事业务类型、领域不同的单位以及社区组织在党委核心的“吸附作用”下，均被纳入社区治理服务“中心圈”；在党组织领导下自主开展议事监督、管理服务等各项社会工作，区域内单位间互动互联互融机制不断增强，专家人才、场所经费等优势资源得到有效下沉、充分整合，成为社区为民服务的有力支撑。

推行党员“双管双责”机制。芝罘区探索推行了以机关事业单位在职党员为主体、以到社区等基层单位报到并开展服务为重点的党员“双管双责”机制，引导党员力量下沉。

建立“党建+网格管理”模式。以党建红色网格为依托，对社区人员进行分类管理，通过网格党支部、党员中心户辐射城市社区服务，对低保户、失业者等困难群体进行“直接管理”。

2.2 以多元融合为核心，打造共治共享新局面

芝罘区建立起了以社区党委为核心、以社区居民为主体、辖区内社会组织和驻区单位共建共治共享的治理新局面。

充分发挥居民的主体作用。社区治理由“漠不关心，不该我事”向“全民参与，人人有责”转变。通过宣传教育等方式不断引导居民逐步实现自我管理、自我教育和自我服务。如大疃社区推行的“自治式物管”。鼓励老旧小区居民在居委会的指导下，由居民代表、楼片长、志愿者等共同参与，成立楼栋自治管理委员会，通过“民事、民议、民定”确定收费和服务标准，弥补公共服务短板，努力改善老旧住宅区居住环境和生活秩序，不断提高服务水平，形成“一股绳”“一盘棋”联动共治的工作格局。

广泛动员社会力量。全区共有400多家社会组织、7万多名社区志愿者，已成为社区治理、为民服务的重要力量。如大海阳社区，成立了全市首家社区众爱公益项目孵化基地。在此基础上，制定全面孵化培育方针，培育出“心灵港湾情感联社”“去哪儿儿童服务社”等新型社区社会组织[2]。部分社会组织和近百名志愿者还参与了新冠肺炎疫情防控工作，如物资发放、电话核实、上门摸排等，使社区的防疫工作真正实现了联防联控、群防群治。

2.3 以队伍建设为重点，构建高效便民服务

在城市社区治理中，芝罘区高度重视队伍建设，始终坚持以队伍建设为重点，加快综合素质能力提升，着力构建高效的便民服务。

加强社区工作者队伍建设。2019年，烟台市制定了《烟台市社区工作者职业体系建设办法(试行)》，对社区工作者的选拔任用、教育培训、薪酬待遇、职业发展等进行全面规范[3]。中共芝罘区委党校成立社区学校，实施社区工作者“能力提升”工程。在主体培训班中，专门开设社区工作者培训班，并聘请相关领域的教授和专家为社区工作者授课，提升社区工作者的工作技能。同时，依托驻烟高校资源，如山东工商学院、烟台大学等建立起社区治理顾问团、社会工作专家队伍，加大对社工人才的培养力度。

加强社区志愿者队伍建设。芝罘区在2012年成立了志愿服务指导中心，探索打造“善行芝罘·微公益”服务品牌，先后开展了“四点半学校”“爱心假日”“情暖兄弟”“幸福28”“美丽天使”等“微公益”关爱行动。

加强楼片长队伍建设。出台《关于加强社区楼片长队伍建设的意见》，强化楼片长工作职责，逐步建立起“楼栋消化、社区消解、街道消融”矛盾问题解决机制，通过抓牢抓实楼片长队伍提升居民自治水平。

2.4 以平台搭建为推手，创新社区服务理念

芝罘区坚持以平台搭建为推手，不断提升城市社区综合服务信息管理、社会治安综合治理、公共法律服务、医疗卫生服务水平，探索社区发展治理新路。

建立综合服务信息管理平台。搭建“89000民生服务中心”，将全区各类便民服务、政府公共管理服务和社会志愿服务资源整合在一起，把智能服务与人工服务、网上信息办事与落地实体服务有效结合起来，提供全覆盖、零距离的为民服务。

建立社会治安综合治理平台。实施区综合管理中心、街道园区综合管理中心、社区综治中心三级联动，共同治理[4]。其中，区综治中心建立了一个以“数据中心系统”“网络管理系统”“数据应用系统”三大系统为主要架构的“云平台”，通过分析各类数据，为维稳和治安工作等方面提供决策依据；街道园区综合管理中心完善横纵交织的信息采集网络，通过“云平台”实现数据采集、信息和服务联动对接，并实行重大矛盾纠纷集中调处、应急处置联动执行、维稳形势综合研判，做到问题“一揽子”解决。

探索公共法律服务新模式。建立“一社区一法律顾问”制度，推动社区法律顾问工作全覆盖从“有形”向“有效”转变[5]。由社区与律师签订聘用合同，明确工作职责，为社区组织和群众提供即时法律服务，广泛开展法律进社区活动。同时，着重加强社区普法宣传教育，加强社区法德共促会、法律管家工作室等法制机构建设，深入开展“法德共进”工作。

建成基本医疗卫生服务体系的基本框架。推进“医养结合”养老模式，大力支持医疗机构在养老机构内的建设，提高养老服务质量和水平[6]。

3 芝罘区加强和创新社区治理的对策措施

尽管芝罘区社区治理取得了多方面的成就，但仍存在一些问题，如多元主体共同治理效果不佳、社区治理体制不完善、居委会工作中行政事务占比过大、队伍建设问题等。基于芝罘区的实际情况以及在社区治理中存在的问题，为进一步提高社区治理水平，加强基层治理体系和治理能力现代化建设，应从五个方面持续加强和创新社区治理。

3.1 加强党建引领

发挥基层党组织总揽全局、引领带动、协调各方作用，组织群众，凝聚群众，服务群众，确保党的主张落到实处。

构建大党建格局。坚持以党建为引领，以提升组织力为着眼点，构建“大党建”格局，真正实现治理重心下移，推进以社区党委为核心，社区同向发力，多元共治局面的形成。不断增强区域内单位间互动互联互融，使专家人才、场所经费等优势资源得到有效下沉、充分整合，成为社区为民服务的有力支撑。

加快社区治理创新与基层党建工作的深度融合。基层党组织在社区治理中应始终当好“领航者”，实现上下沟通、前后指挥，既要统筹，也要协调。将党员和党组织的先锋旗帜作用真正激发出来，切实让党员在解决群众“天大的小事”中展示出自身的价值。同时，逐步构建定位准确、框架清晰、功能明晰的党建工作格局，消除社区治理中的各类桎梏。

3.2 提升多元主体的参与积极性

在社区治理中要求辖区内各个主体的广泛参与，大家的事情大家办，形成自我服务、自我管理、自我监督的新格局。

培育居民社区意识。目前，社区居民与社区公共利益之间的联系还不够紧密，因此，必须充分利用社区内资源，扩大社区公共服务范围，加强社区居民与社区公共利益的联系，促进社区公共利益的形成。通过树立典型、网格化管理等手段让居民认识到自己在社区治理中发挥的作用，激发起居民由“要我参加”到“我要参加”的参与主动性。

提高各方社会力量参与积极性。结合辖区丰富的资源，通过塑强党组织核心引领，将辖区内企事业单位、社会组织、小微企业等整合利用起来，形成区域间合力，有效解决热点、难点问题。社区党委可以定期召开联席会议，邀请辖区内的医疗机构、餐饮服务机构、养老机构等为社区居民提供各项服务，充分实现资源共享，提高社区治理活力。

3.3 完善城市社区治理机制

为深入推进社区治理，不断探索建立符合社区实际的常态化管理机制。

构建科学合理的社区考核评议机制。结合实际适当扩大综合评议范围，可将社区共驻单位、物业公司、社会组织等其他治理主体的评价意见纳入到社区综合评议中。

建立街道办和社区之间的双向评价机制。形成街居工作双向评价机制以转变街道部门工作人员的服务态度，提升服务能力，减轻社区工作压力。

3.4 厘清街道和社区的权责边界

理顺主体关系和权责边界，向社区放权赋能。

切实转变街道办职能。积极落实《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确界定街道办和社区居委会的职责，应当由街道办部门承担的法定职责，不得要求城市社区居委会承担；应当由街道办部门承担的行政工作不能过分强调城市社区的“属地管理”责任。

科学规范社区职能。区分自治事务和行政事务的类别，对各项服务进行科学分类。同时，进一步理顺社区与社区各类组织之间的关系，完善各类组织精深打捞居民需求、参与服务的工作体系。

3.5 加强社区工作者队伍建设

为了适应新时代社区治理工作的需要，应当建立一支规模大、能力优、保障好的社区工作者队伍。

优化人员配置。设立社会工作专职岗位，可以通过政府购买服务、统一招聘等方式给社区配备专职工作人员。抓实社区党组织“带头人”队伍建设，把优秀社区党组织书记选拔到街道领导岗位[7]。根据不同社区的实际情况，将每300～400户配备1名社区工作人员，每个社区不少于5人的标准适当提高，减轻社区工作负担。

完善职业保障体系。健全完善以薪酬为重点的职业保障体系，提高社区工作人员的职业保障水平。将薪酬制度与市场制度联系起来，构建薪酬体系动态平衡，根据每年的任务完成数量及完成效果划分不同的工资标准，能者多劳，多劳多得。可以借鉴发达地区经验，建立社区工作激励机制，落实补贴、绩效等制度，设立专项表彰奖励资金，对表现突出或者在社区工作中作出突出贡献者，及时进行表彰奖励。

规范管理。逐渐形成“全科社区工作者”新机制，实现“全科全能”。此外，健全完善社区工作者坐班值班、错时延时、分包网格、预约上门、入户走访、服务承诺、结对帮扶、代办服务等工作机制，密切与社区居民的联系，对群众需求及时响应，最大程度满足服务群众需求。