“枫桥式公安派出所”创建的价值、现状与策略

司仲鹏

（河南警察学院 治安系，河南 郑州 450046）

一、引 言

二十世纪六十年代初，浙江省诸暨市枫桥镇部分基层干部在实践中创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的管理方式。1963 年毛泽东同志在视察杭州时对枫桥镇的做法非常肯定，并指示公安部要好好总结经验并向全国推广，“枫桥经验”就此诞生。[1]

到了二十世纪八九十年代，我国改革开放逐步深入，各种复杂的社会矛盾也相伴而生。枫桥镇政府和公安机关依靠群众预防化解矛盾，不断完善和发展“枫桥经验”，坚持“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的工作原则，增强群众自我管理能力，“群防群治”的社会治安综合治理模式逐步确立。

2003 年11 月时任省委书记的习近平同志在浙江纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40 周年暨创新“枫桥经验”的大会上，发表了《创新“枫桥经验”维护社会稳定》的重要讲话，指出“枫桥经验”的显著特征“就是抓基层、打基础，依靠广大干部群众，就地解决矛盾纠纷”，要把学习推广“枫桥经验”作为加强社会治安综合治理的总抓手，由此开启了新时代“枫桥经验”孕育、发展的新征程。[2]

2013 年10 月，习近平总书记指示各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义，创新群众工作方法，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。

2019 年2 月公安部对新时代“枫桥经验”的内涵精神进行了解释，并就全国公安机关坚持和发展新时代“枫桥经验”提出了指导意见，积极构建多元化解矛盾、全时空守护平安、零距离服务群众工作机制，努力做到“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”，加快形成共建共治共享的基层社会治理格局。

2019 年5 月公安部决定组织全国公安机关开展“枫桥式公安派出所”创建活动，每两年命名100 个“枫桥式公安派出所”。2019 年11 月命名确定了诸暨市公安局枫桥派出所、兰考县公安局东坝头派出所等 100 个派出所为首批全国“枫桥式公安派出所”，又于2021 年12 月命名北京市西城分局西长安街派出所等 100 个公安派出所为第二批全国“枫桥式公安派出所”。从2020 年开始，全国各省地市也纷纷开始命名地方“枫桥式公安派出所”，比如2020 年4 月河南省公安厅命名了首批全省“枫桥式”公安派出所，[3]2022 年4 月河南省洛阳市市委政法委通报命名18 个洛阳市“枫桥式公安派出所”。[4]

目前“枫桥式公安派出所”创建实践仍在如火如荼的进行，有关“枫桥式公安派出所”创建的理论研究应继续深化拓展。当前关于“枫桥式公安派出所”创建的研究样本主要集中在以浙江省“枫桥式公安派出所”为代表的东部沿海地区。“枫桥式公安派出所”创建活动是公安部加强基层基础工作的战略举措，全国各地区同步展开，东部沿海作为经济发达地区，其“枫桥式公安派出所”建设的先进经验值得全国各地学习，全国东西社会经济发展不均衡，南北地区同样存在差异，研究中西部地区如何因地制宜的开展“枫桥式公安派出所”建设亦需得到重视和加强。因此本文选择我国中部H 省“枫桥式公安派出所”建设过程中存在的问题及原因，立足当地实际，探索我国中部地区具有地域特色的“枫桥式公安派出所”建设路径与模式。

二、“枫桥式公安派出所”创建价值

（一）有利于建立现代警务运行机制

基层公安派出所“降压减负”问题由来已久，人们常常用“上面千条线，下面一根针”来形容基层派出所的工作状况。这些问题实质上源于公安派出所职能定位模糊，或者公安派出所实际工作内容偏离了公安派出所的职能定位。长期以来，尽管“打防结合、预防为主”已经成为理论届的共识，但现实中不少派出所依然坚持“重打击、轻防范”传统工作思路，这从很多地方公安机关对公安派出所的绩效考核指标就能明显看出，也造成很多公安派出所在现实工作中仍然围绕着“案件+打击”展开。新时代“枫桥经验”强调治安预防和基层矛盾纠纷化解，创建“枫桥式公安派出所”应该坚持预防为主和协作治理理念，动员广大人民群众参与社会治安防范，减少违法犯罪，从根本上实现公安派出所“基础牢、出事少、治安好、党和人民满意”的工作目标，实现警务运行机制从被动到主动、从粗放向精准的转变，逐步形成预防为主的现代警务模式。

（二）有利于提高公安派出所工作效能

新时代“枫桥经验”精神内涵指明了公安派出所建设的目标和方向，要围绕派出所维护辖区稳定、守护一方平安、服务人民群众、推进社区治理的职责定位，以全面创建“枫桥式公安派出所”为载体，以落实责任制为核心，改革重塑派出所警务机制，大力推进派出所警务智能化、执法规范化、保障标准化、队伍正规化建设，切实把派出所建设成为坚强有力的基层综合性战斗实体。坚持专门工作与群防群治相结合，切实提升风险隐患的发现力，坚持传统方式与科技手段相结合，不断提升社会整体治安的防控力。

“枫桥式公安派出所”创建活动，以点带面，发挥了示范引领作用，将新时代“枫桥经验”的理念、内容和要求贯彻到公安派出所工作中，革新了公安派出所工作理念、创新了派出所工作思路，从而提高了公安派出所工作的整体效能。

（三）有利于全面提升基层治安治理水平

党的十八届三中全会首次在中央文件中提出要“加快形成科学有效的社会治理体制”，开启了我国社会治理格局构建的新阶段。党的十九届五中全会将“加强和创新社会治理”作为“十四五”期间改善人民生活品质、提升社会建设水平的重要任务之一。中共中央国务院发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中提出基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。治安治理是国家治理的组成部分，派出所是基层治理的主力军，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着重要作用。“枫桥经验”是我国基层社会治理创新的一面旗帜，“枫桥式公安派出所”创建为现代基层治理提供了方向和思路，“枫桥式公安派出所”创建活动是加强基层治安治理的重要内容，有利于提高基层治安治理水平，推进基层治安治理能力和治理体系现代化。

三、“枫桥式公安派出所”创建过程中存在的问题分析

“枫桥式公安派出所”是新时代公安派出所建设的方向和目标，通过“枫桥式公安派出所”创建活动，践行新时代“枫桥经验”，因地制宜地探索基层治安治理新模式，从根本上维护基层社会治安稳定。在当前“重打击轻预防”为重心的公安机关绩效考核机制背景下，“枫桥式公安派出所”创建活动尚未完全推动基层公安工作实质的创新和进步。

（一）重“硬件”轻“软件”

“枫桥式公安派出所”创建代表了公安工作发展思路和警务模式的整体转变，“枫桥式公安派出所”命名是县市公安机关整体工作自然发展的成果体现。在“枫桥式公安派出所”创建活动中，部分地方会投入大量资金到派出所基建工程中，比如重新选址建设营房、对现有房屋重新装修设计，或在路面硬化、园林绿化和外观标识靓化、办公家具更新等方面投入较多。部分市县甚至常常集中全局之力来打造和包装某个派出所，在政策、人员、资金等方面全力倾斜，并全力公关,追求“枫桥式公安派出所”的命名结果。

有些公安派出所的外观会让人觉得很新颖，但派出所的日常管理却存在诸多漏洞，公安工作基础制度落实不到位，民警基本素质也有待提高。有些警务室外观崭新，内部却很冷清，社区警务工作和“一村一警”工作制度不能完全落实，导致警务工作站有名无实，没有扎实开展诸如信息收集、纠纷调解、治安宣教、服务群众等事务；有些社区民（辅）警对业务内容不熟悉、对“一村一警”智能应用平台系统操作不熟练、对辖区重点人口重点单位不清楚，或者社区民警对考核项目仅限于完成指标任务，内容的客观实用性不能有效保证；有些公安派出所尽管建有矛盾纠纷调解室，却很少发挥作用。

“枫桥式公安派出所”创建过程中内涵建设不足的原因有主观方面的，也有客观方面的。部分民警对新时代“枫桥经验”精神实质把握的不够准确，在认识上对社会治安问题解决之道存在偏差，总是沿用习惯性思维从事公安工作。部分公安机关对“枫桥式公安派出所”创建活动的重要意义认识不足，争创“枫桥式公安派出所”的直接动因是绩效考核量化分值的刺激，根据地方公安机关绩效考核评价办法，如果当地有派出所被命名为公安部或省级“枫桥式公安派出所”，在绩效考核中会有较大的加分及相应的立功受奖。公安机关绩效考核制度是公安工作的指挥棒、风向标，传统绩效考核办法（重打击轻预防）使得公安派出所不得不仍然按照传统套路（强调刑事案件办理）开展工作，公安派出所工作的应然理念要求与实然考核需求的对立是当前“枫桥式公安派出所”创建面临的突出矛盾。

（二）评选程序有待完善优化

公安部“枫桥式公安派出所”的评选名额按照省域分配，各个省份根据所分配的名额进行差额推荐，再由公安部统一检验核定，这个过程中省域“枫桥式公安派出所”的推荐和评选就尤为重要。有的地方在“枫桥式公安派出所”评选过程中过分看重形象外观等“硬件”环境，而对基础工作和内涵理念的“软件”指标要求模糊，导致被命名的“枫桥式公安派出所”名不符实。有些地区考评组成员对“枫桥经验”的内涵和“枫桥式公安派出所”创建的意义认识还不甚了解。有些考察组在现场考核中重“面子”而轻“里子”，不是从“枫桥式公安派出所”的实质标准出发，而是从派出所在接待和迎检方面的准备是否充分、迎检的文本资料是否齐全等方面进行评定判断。无关因素也会干扰评选，比如在省市级“枫桥式公安派出所”评选时的地区间评选结果平衡问题等。“枫桥式公安派出所”评选有实地查验环节，由于参评派出所数量较多，常常会从厅直单位抽选一定人员组成实地查验小组。各个小组在实际查验过程中，在执行查验标准方面宽严不一，也会影响到评选结果的客观公正性。

（三）创建过程存形式化倾向

创建“枫桥式公安派出所”是坚持发展新时代“枫桥经验”和加强基层公安基层基础工作有效举措，目的是完善基层社会治理机制和全面提升基层治理水平。通过争创“枫桥式公安派出所”，能够全面提升公安派出所的社会治安防控能力和水平，实现社会治安环境明显改善和人民群众的安全感、满意度明显增强的目标。各地在创建“枫桥式公安派出所”过程中，不可避免地会到已经被命名的“枫桥式公安派出所”去考查、调研，学习其先进经验和成熟做法，这也正是“枫桥式公安派出所”创建活动开展的意义所在。但是在借鉴其他地区“枫桥式公安派出所”建设经验过程中，要处理好学习与创新的关系，要在学习中不断创新。“枫桥式公安派出所”绝不是只有一种模式，有些地方在创建“枫桥式公安派出所”过程中，存在形式化倾向，“枫桥式公安派出所”创建工作没有融入日常工作，似乎“创建”是单独的一项的工作，这与“枫桥式公安派出所”创建活动的精神是背离的。治安问题一般具有明显的地域性，结合本地治安问题现状，主动融入新时代“枫桥经验”，创新开展社会治安治理，积累符合本地实际的治安工作经验。

四、完善“枫桥式公安派出所”创建的策略

“枫桥式公安派出所”创建活动是新时代公安派出所建设的有效抓手，是推动基层治安治理能力和治理水平现代化的重要举措。扎实推进并创新开展“枫桥式公安派出所”创建活动，使之规范化、制度化，更好的发挥“枫桥式公安派出所”示范带动作用，以点带线，连线成面，促进新时代基层公安工作的整体提升，全国各地“枫”光无限。

（一）深化理念认同，明晰“枫桥式公安派出所”创建的价值

首先要科学认识新时代“枫桥经验”精神实质。新时代“枫桥经验”是新的历史条件下，加强党的领导，充分动员广大人民群众积极参与社会治理，全面化解矛盾纠纷，是实现社会长治久安的治本之策。新时代“枫桥经验”为公安派出所建设提供理论指南，通过开展“枫桥式公安派出所”创建活动，真正把新时代“枫桥经验”落实到公安具体工作中。只有真正认识新时代“枫桥经验”思想内涵，才能将其内化落实到公安机关日常工作之中，从根本上促进基层社会治理水平的提升和治理能力的现代化。其次理性看待“枫桥式公安派出所”创建活动。创建“枫桥式公安派出所”是深化公安机关改革的重要内容和全面提升公安整体工作水平的战略举措，对于夯实基层基础、推进社会治理创新具有重要意义。“枫桥式公安派出所”创建具有全局性、基础性，先进派出所的创建是要实现以点带面的效果，发挥示范引领作用，从而推进整个公安工作高质量发展，在新的历史条件下更好服务与党和国家工作大局。再次，高度重视“枫桥式公安派出所”创建工作。这种重视要体现在扎实工作和对“枫桥经验”精神内涵的深刻理解方面。“枫桥式公安派出所”创建过程中，更应关注“里子”、“软件”建设，围绕公安核心工作和基础工作，加强制度建设，以实现提高人民群众的安全感和满意度为目标。

（二）坚持群众路线，创新开展公安基层基础工作。

“基础牢、治安好、出事少、党和人民满意”是新时代公安派出所的工作目标。新时代公安派出所工作目标的实现根本上依托于公安派出所能力的提高。新时代“枫桥经验”就如何加强公安基层基础工作提供了具体的方法路径，比如党建引领、依靠群众、不断创新、源头治理等。其中尊重人民群众的首创精神是“枫桥经验”得以保持其旺盛生命力的关键。[5]二十世纪六十年代枫桥干部首创说理斗争改造“四类分子”实现治安稳定是一种制度创新，到新世纪建设“和谐枫桥”“平安枫桥”“自治法治德治三治相结合”的新时代“枫桥经验”同样是枫桥民众不断追求创新的结果。正因为始终尊重人民群众的首创精神，才有了“枫桥经验”穿越六十年历史时空的品质与活力。

践行新时代“枫桥经验”，创建“枫桥式公安派出所”，要不断夯实公安基层基础，要具体落实到不断创新基层治安工作方式方法上。比如Q 县公安局T 派出所在“一村一警”警务机制的基础上，推行“一村一警助理”①，利用村干部对本村人熟、地熟、情况熟的优势，有效收集治安信息，增强对社会治安的驾驭和控制。[6]Y 市公安局探索重性精神病人管理服务“三三”工作法，明确派出所的监督管控责任、民政局的救助服务责任、精神病医院的收治监护责任三个主体，做到了协调治理。[7]S 县公安局深入推进基层治理，在派出所工作中采取“根系延伸工作法”,构建“干部+群众”的基础工作框架，以基层公安派出所为主导，以“警务智能平台”和“警务微信群”为纽带，组织乡镇（街道）基层党政干部、村组干部、治安积极分子、热心公益事业的知名人士和具有一技之长的基层群众，从上至下建立起“主根”“次根”“细根”“毛细根”四个层级，呈根系状的信息体系，促进社情民意的上通下达，维护社会秩序。[8]

（三）严格评选标准，规范“枫桥式公安派出所”实地考察程序

各地公安机关非常重视“枫桥式公安派出所”创建工作，建立客观公正的“枫桥式公安派出所”评选机制尤为重要，也更能增强“枫桥式公安派出所”命名的分量、使命和责任。公安部和各地公安机关也都制定了“枫桥式公安派出所”创建活动方案，对指导思想、创建原则、命名标准、活动程序等提出了相关的要求，但在具体实施层面仍处于探索阶段，需要进一步优化完善，比如“枫桥式公安派出所”评选的实地考察环节相对粗放，需要进一步细化，保证“枫桥式公安派出所”评选活动的公正公平。

建立实地考察专家库。“枫桥式公安派出所”候选单位实地考察专家的来源要广泛且有代表性，分别有来自理论和实务界的专家，并适当增加来自基层一线民警。评选专家对“枫桥式公安派出所”创建的原则、标准、要求和该向工作的价值非有较为深刻的认识，同时对新时代“枫桥经验”、公安派出所工作、公安群众工作、矛盾纠纷排查化解等公安业务工作比较熟悉，在派出所建设方面有较深厚的理论修养，或者有较为丰富的派出所实践工作经验。从“枫桥式公安派出所”评选专家库成员中再组建现场考察小组，具体实施现场考察工作。避免临时性、拼团式现场考察组织。

注重对候选派出所内涵建设的考察。首先考察民警警务理念、工作实效和创新应变能力等方面。通过座谈了解被考察民警是否具备法治理念、治理理念、预防理念、服务理念、创新理念、科技理念等现代警务理念，对新时代“枫桥经验”是否有较为深刻的认识等。其次，着重对派出所工作能力的考核，如服务群众能力、矛盾纠纷化解能力、治安案件查处能力、辖区群众的安全感和满意度等方面。还要注重考察公安派出所的创新应变能力。社会治安状况不是一成不变的，挑战社会治安的新形势、新问题不断出现，派出所民警要善于学习，不断采用新技术、新手段，根据发展变化的态势创新社会治安应对之策，才能真正实现辖区的长治久安、党和人民满意的目标。

建立科学的现场考察工作机制。现场考察工作组应实行民主集中制工作原则，考察组成员体通过实地考察走访，对检查情况独立评判，然后集中讨论，考核小组组长负责汇总，并形成现场考查意见。鼓励派出所之间参相互观摩、相互评价，同时也可以彼此学习、取长补短，完善自身工作。[9]创新现场考察方式，比如采取体验的工作方法，通过模拟警情、模拟纠纷等形式实地考察公安派出所的应对处置能力，或者考核组成员住所参与派出所工作，住所专家通过一至三天实地观察，对派出所工作作出客观检验与评价。

（四）主动融入“枫桥经验”，构建区域特色的社会治安防控机制

新建设的“枫桥式公安派出所”不应该是已经命名的“枫桥式公安派出所”的克隆与复制，应是深刻理解新时代“枫桥经验”的精神实质，针对当地治安特点和文化特色，创建的具有地域特色的新时代“枫桥式公安派出所”。比如农村派出所和城市派出所、山区派出所和城郊派出所、经济发达地区的派出所和经济欠发达地区的派出所面临的社会治安状况是不同的。一定要立足本地实际，将新时代“枫桥经验”主动融入日常工作，创新开展基层治安治理活动，努力创制适合本地的基层治安治理新模式。Y 县公安局Z派出所探索创“三三三二”警民同心工作法（即思想政治、规范执法、民意警务建设“三建同步”，警民、警律、警法联调“三联解忧”，安全防控、重点管控、群防群控“三控同力”，实现群众安全感、满意度“两大提升”），与“枫桥式公安派出所”创建活动深度融合，发挥基层党组织的先锋堡垒作用，排查整改各村安全隐患，发现并化解矛盾纠纷，从源头治理，维护辖区基层社会治安稳定。[10]

（五）建立动态评价机制，保证”枫桥式公安派出所”的长久生命力

创建“枫桥式公安派出所”是系统工程，不仅包含“创”，还包括“建”，“创”与“建”是一体的。“枫桥式公安派出所”的命名是对前期工作的肯定，但不是终点，基层治理创新和服务人民群众是永远的追求。按照新时代“枫桥经验”的精神内涵和新时代公安派出所工作目标的要求，不断提高公安派出所矛盾纠纷化解能力、服务群众能力、处警执法办案能力，全面提高基层治安治理水平。

建立“枫桥式公安派出所”动态评价机制，对“枫桥式公安派出所”命名后的后续建设持续跟进监督。上级公安机关每两年对已经命名的“枫桥式公安派出所”的日常工作进行统一考评，特别是其示范引领作用的发挥、相关制度的推广宣传、人民群众的安全感和满意度等方面，这是“枫桥式公安派出所”创建活动的内在要求。[11]施行“枫桥式公安派出所”名录退出制度，如果已经被命名的“枫桥式公安派出所”出现“工作滑坡”，已经不再符合“枫桥式公安派出所”的命名标准，适时予以警告或“摘牌”处理，保证“枫桥式公安派出所”命名的“含金量”，以及督促“枫桥式公安派出所”永葆奋斗精神。

（六）加强公安文化建设，铸造“枫桥式公安派出所”公安品牌

习近平总书记在党的二十大报告中指出，“推进文化自信自强，铸就社会主义文化新辉煌”。公安文化作为不可或缺的“软实力”，具有理念引导、强化共识、行为约束、动力激发、滋养心灵等功能，对于民警理性价值观的培养和形成具有重要意义，将深刻影响着公安民警思维与言行。[12]公安品牌是公安文化建设的重要内容，公安文化品牌是公安机关核心价值、情感、观念等文化因素的总和，是公安先进文化的浓缩与展示。[13]在人民公安派出所的发展历史上，先辈们始终秉持着全心全意为人民的思想，坚守在维护社会安宁、服务人民群众第一线，留下了光辉灿烂的文化印迹，如南宁市中山派出所的“扁担精神”[14]、哈尔滨市公安局东莱街派出所的“百家熟”、“拒腐蚀永不沾”、“警民鱼水情”三件“传家宝”[15]等。正是这些精神和文化激励一代代派出所民警矢志不渝的服务民众、维护辖区安宁，这些派出所也自然成为了人民公安派出所中名牌派出所。

在新的历史条件下，“枫桥式公安派出所”创建过程中要树立品牌意识和历史使命，要自觉融入文化建设内容，让“枫桥式公安派出所”创建活动成为优秀公安文化的传承与接力。被命名的“枫桥式公安派出所”是优秀公安派出所的代表，代表了高质量的基层公安工作，代表了更加坚强有力的基层党组织、更加和谐的警民关系、更富活力的社会治安创新能力和更加安全社会治安环境。“枫桥式公安派出所”成为公安派出所建设的品牌，在维护社会治安中传承公安文化，在文化继承中更好的服务群众和维护社会治安秩序。

五、结 语

公安派出所是公安机关最基层最一线的机构，在打击违法犯罪、维护社会治安秩序、服务辖区民众方面发挥了重要作用。加强和完善公安派出所工作是公安工作的永恒主题，“枫桥式公安派出所”创建亦是是整个公安机关的工作，要站在公安工作全局的角度高度重视“枫桥式公安派出所”创建，整个公安机关要以创建“枫桥式”公安工作派出所为契机，实现公安机关整体工作思路的革新与治安效能的提升，将新时代“枫桥经验”内涵理念全面落实到整个公安工作中，或者扩展到整个政法机关和政法队伍，②实现基层治安治理体系和治理能力现代化，建设更高水平、更高质量的平安中国。

注 释：

①根据河南省“一村一警”警务机制要求，在农村地区一行政村配备一辅警：根据“一村一警务助理”内容要求，除按照每个行政村配备一辅警的同时，每个自然村再设立一警务助理，警务助理来源主要为治安积极分子或村干部。

②中共河南省委、河南省人民政府2022 年3 月14 日发布的《关于做好二〇二二年全面推进乡村振兴重点工作的实施意见》中，提出创建一批“枫桥式公安派出所”“枫桥式人民法庭”“枫桥式司法所”等。