刑事附带民事公益诉讼若干问题探讨——以157份判决书为样本

朱德安，张伦伦，杨 飞

（1.天津商业大学，天津 300134；2.天津行通律师事务所，天津 300193；3.天津市红桥区人民检察院，天津 300122）

一、问题的提出

检察机关提起公益诉讼制度在经过两年的试点后于2017 年正式建立，通过修法的方式赋予检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的职能，“重新构建并丰富了检察机关的职权体系”[1]。而被认为“兼具司法效益性和实践优越性价值”[2]的刑事附带民事公益诉讼是2018年两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下文简称《解释》）在民事公益诉讼和行政公益诉讼的基础上新增的案件类型。这一新的案件类型缘起于司法实践中存在着一些不法者所实施的违法行为不但造成了社会公共利益的损害，而且还触犯了刑事法律规定，涉嫌构成刑事犯罪。当发生此类情况时，具有管辖权的检察机关既应作为公诉人依法提起刑事公诉，又可以作为公益诉讼原告提起民事公益诉讼，出于节约司法资源、提高诉讼效率以及妥善确定犯罪嫌疑人的刑事责任和民事责任之需要，《解释》在第20 条规定了刑事附带民事公益诉讼。全面实施以来，“公益诉讼在全国范围取得了‘高歌猛进’的迅速发展”[3]，尤其是刑事附带民事公益诉讼的案件数量逐年攀升，“进入了推广实践和制度深化阶段”[4]。

从统计数据来看（见表1），自2018 年至2019 年的10 月，刑事附带民事公益诉讼的案件数量占据了检察机关提起公益诉讼案件数量的七成以上。这在一定程度上说明现实中确实存在不少既损害社会公共利益又涉嫌刑事犯罪的不法行为，亦表明刑事附带民事公益诉讼这一类型存在的现实意义和研究价值。但从另一角度来说，一项司法制度总是要经历理论的千锤百炼、实践的反复打磨而呈现出螺旋式的发展完善径路。刑事附带民事公益诉讼同样如此，此类案件在刑事方面几无争议，但在民事方面，两年多的正式运行积累尚不算盈实，现阶段还存在规范层面的设计与供给不足以及司法实践层面的操作不统一、结果差异性较大等问题。由于课题组成员研究能力有限，因此本文将探讨的重心置于附带民事公益部分的个别问题上。

表1 检察机关提起公益诉讼案件类型统计（单位：件）

为使得问题探讨更具现实意义，课题组成员在裁判文书网以“全文=公益诉讼、文书类型=判决书、案由=刑事案由”进行检索，获得京津冀地区2019 年及之前的有效判决文书157 份，并以之作为分析样本（见表2）。①实际检索出判决书北京7 份、天津8 份、河北143 份，其中北京同案一二审判决各1 份，进行减除后共计157 份。检索时间为2020 年8 月3 日。从判决结果来看，刑事部分的争议不大，民事部分的诉讼请求基本上都获得了支持；样本中有154 个判决由基层法院审结并生效，只有3 个提起了上诉，其中一个维持原判，另两个仅就刑事部分中的竞合罪名进行了排除而无关附带民事部分。②参见（2020）京03 刑终296 号、（2020）冀08 刑终46 号和（2020）冀05 刑终91 号。从民刑关系来看，刑事附带民事公益诉讼主要与污染环境罪，非法占用农用地罪，生产、销售假药罪等18 个刑法分则的具体罪名相关，且主要集中于第三章第一节“生产、销售伪劣产品罪”和第六章第六节“破坏环境资源保护罪”（约占总量的90%以上）。从具体案情来看，尽管存在失火罪、非法经营罪等个人不明显侵害社会公益的判决，但分析案件事实可以发现实际上也是对生态资源或环境的破坏，如失火造成森林资源损害。如此，样本判决可分作三类并以前两类为主，一是食品、药品类案件；二是环境生态资源类案件；三是其他案件。也可将其分为纯正的损害社会公共利益的犯罪（如破坏生态环境资源类犯罪等）和不纯正的损害社会公共利益的犯罪，主要是指犯罪行为在特殊情况下附带造成对社会公共利益的损害（如失火罪等）。

表2 样本判决中的罪名分布

二、诉前程序问题

公益诉讼诉前程序是指检察机关作为适格原告提起公益诉讼的前置程序。具体而言，在民事公益诉讼中，主要指代诉前公告制度，即“检察机关拟提起公益诉讼的，应当依法公告”①参见《解释》第13 条。，其目的在于敦促法律规定的机关或有关组织依法提起公益诉讼。倘若在公告期届满后，法定主体仍不提起诉讼的，检察机关方取得适格原告主体资格。在行政公益诉讼中，指的则是检察建议制度，即“检察机关应当向负有监督管理职责的行政机关存在违法行使职权或者不作为而致使国家利益或者社会公共利益受到侵害时提出检察建议，督促相关行政机关依法履行职责”②参见《解释》第21 条。。相关行政机关不依法履行职责的，人民检察院遂有权依法提起行政诉讼。某种程度上可以认为，上述诉前程序的规定昭示检察机关作为提起民事公益诉讼的起诉人具有代位性和补充性以及作为提起行政公益诉讼的原告具有后置性的特点。

（一）应否公告之争

当法律规定的机关或有关组织主动抑或在公告期届满前依法提起民事公益诉讼，相关行政机关的违法行为得以及时纠正，依法履行职责时，则该案件纠纷即作为通过诉前程序得以解决的公益诉讼案件，而无需由检察机关再行提起公益诉讼。司法实践中，诉前程序的适用率一直居于高位，由检察机关提起公益诉讼的案件数量相对较少。据统计，2017 年7 月至2019 年9 月，全国检察机关共立案公益诉讼案件有214740 件，其中办理诉前程序案件187565 件、提起诉讼6353 件，诉讼立案比不足3%。③数据来源《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》。在立案办理的公益诉讼案件中，行政公益诉讼案件占据了绝对多数，达到了95%左右；而在行政公益诉讼案件中，通过诉前程序提出检察建议的约90%（见表3）。换句话说，诉前程序是我国当前公益诉讼案件得以解决的主要途径。正如最高人民检察院民事行政检察厅胡卫列厅长所言，诉前程序案件数与诉讼程序案件数的实然比例是我国检察公益诉讼制度的一个鲜明特点，二者是检察机关办理公益案件的两种不同方式；而就同一案件看，又是检察机关办理公益案件的两个不同阶段。诉前与诉讼，在时间上前后衔接，在作用上相互补充，共同服务于保护公益、促进依法行政这个根本目的。诉前程序具备分流、过滤功能，能够节约检察机关的资源成本，体现相关公益诉权主体的主体地位；同时诉讼程序又为诉前程序发挥作用提供了必要保障、强化了公益保护的刚性。

表3 近两年公益诉讼件数统计（单位：件）

不难发现的是，《解释》第20 条作为刑事附带民事公益诉讼的正式法源依据，即“那些可以从体现为权威性法律文件的明确文本形式中得到的渊源”[5]，并没有明确该类型公益诉讼案件应否需要履行诉前程序，即公告程序。法律规范上的模糊或者阙如往往会造成司法实践中的肆意。在样本判决的表述中，主动公告、没有公告、拒绝公告的皆而有之。其中，未进行诉前公告程序的是主流做法，主动公告的有36 起，只占样本总量的22.9%。在“王佳雪等非法采矿”①参见（2018）京0117 刑初224 号。“郭某污染环境”②参见（2018）冀0606 刑初23 号。等案中，代理人认为“起诉人因在提起公益诉讼之前没有履行公告程序而不具有提起附带民事公益诉讼的主体资格”，法院却以“根据《解释》规定，民事公益诉讼中人民检察院拟提起公益诉讼前应当公告，本案系刑事附带民事公益诉讼不受该条款限制”为由拒绝进行公告。但也有判决认为“人民检察院经依法公告，无相关组织或机构提起公益诉讼，因此人民检察院具有资格作为公益诉讼起诉人提起诉讼。”③参见（2019）冀0535 刑初65 号。既然立法者认为刑事附带民事公益诉讼是一项新的公益诉讼案件类型，若是以民事公益诉讼存在诉前公告程序要求为参照似乎并不充分，倘若不进行诉前公告又存有不适当剥夺了法律规定的机关或有关组织作为民事公益诉讼主体之资格的疑虑。学界关于应否履行公告程序的问题同样存在两种不同的声音。支持“履行说”的学者认为，检察机关作为法律监督机关，公益诉权的取得具有代位性和后置性，应当以履行前置公告程序为前提，如不履行该程序，相当于篡夺了法律规定的机构或有关组织的诉权，适格主体的公益诉权将失去用武之地；[6]从《解释》的规范布局来看，关于刑事附带民事公益诉讼的内容规定在《解释》的第二部分“民事公益诉讼”中，同时提起附带民事公益诉讼是检察机关的选择性权利；此外，《解释》载明了其未规定的地方可以适用民事诉讼法的相关规定，按照民事公益诉讼则履行公告程序便是应有之意。[7]“无需公告”观点的得出则主要基于以下理由：刑事附带民事公益诉讼是区别于民事公益诉讼的新的案件类型，而并非机械的合并；[8]“检察机关应当成为公益诉讼的最佳主体且成为唯一的提起主体”[9]而自然取得附带民事诉讼的原告资格；刑事附带民事诉讼中应以刑为主，公告程序可能会妨碍刑事正常审理进程，不能“因民累刑”；此外，刑事诉讼与民事公益诉讼一并进行能够减轻被告人诉累，避免重复，提高案件特别是简单案件的办理质效。[10]

（二）公告亦需规范

随之而来，2019 年12 月6 日生效的两高《关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》（下文简称《批复》）明确规定“人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼，应履行诉前公告程序。对于未履行诉前公告程序的，人民法院应当进行释明，告知人民检察院公告后再行提起诉讼。因人民检察院履行诉前公告程序，可能影响相关刑事案件审理期限的，人民检察院可以另行提起民事公益诉讼。”从实践角度看，《批复》已然能够为刑事附带民事公益诉讼诉前程序是否必要问题画上句号以致在操作上不存争议。《批复》显然是回应了对公益诉讼侧面的关照，诚如“需认识公益诉讼的独立性以及在程序上与刑事诉讼的可分性，不能过分地强调诉讼的附属性，使公益救济问题淹没在国家追究、惩罚犯罪的过程中，反而不利于对公益保护”[11]。但这仅仅解决了“应否公告”的问题，而没有就“如何公告”作进一步规定。

课题组认为，刑事附带民事公益诉讼履行公告程序后，可能会面临两种境遇不同的裁判情形。一种是公告期届满后法律规定的机关或有关组织未提起诉讼，检察机关取得原告资格。在不影响刑事案件审限的场合，刑事附带民事得以合并审理；倘若影响刑事案件审限，检察机关则可以先行审理案件刑事部分或者另行提起民事公益诉讼。此种情形下，公诉人与起诉人、刑事被告与民事被告同一，即案件诉讼主体一致，依据刑事审限要求，案件刑事部分与民事部分或同期判决或分别判决，本质上并未对案件的顺利办理造成困扰。比如在“马士新污染环境案”①参见（2019）津0114 刑初188 号。中，为防止刑事案件审判的过分延迟，对案件刑事部分先行审理后于2019 年7月10 日作出刑事判决，附带民事公益诉讼部分则于2019 年9 月6 日审理终结。另一种则是公告期届满前，法律规定的机关或有关组织提起诉讼，该种情形《批复》中并未提及。由于此时的公诉人与起诉人并非一体，实际上可以构成相互独立的刑事案件和民事公益诉讼案件，二者之间的联系之处在于被告同一、案件基本事实相同。此时检察机关仅能就刑事部分提起公诉，失去了对民事部分的诉权。

案件的办理离不开证据的搜集和事实的发现，由于案件基本事实相同，客观上两个案件的证据与事实应该是一致的，加之民事公益诉讼并不能直接获取刑事侦查所固定的证据和发现的事实，既然如此，两个案件所经历的上述环节便是重复进行的，就可能面临浪费司法资源之诟病。一方面，打通一条证据与事实共享的通道以消解重复查证带来的资源浪费则涉及新的司法制度的建立，这一更加复杂化的处理方式显然不可取。另一方面，肯定的是，《民事诉讼法》所确立的“检察机关支持起诉”制度在此处并不适用②参见《民事诉讼诉法》第14 条、第15 条。。因为按照规定，“检察机关支持起诉”制度中被支持人是“受损害的单位或者个人”，被告人是“损害国家、集体或者个人民事权益的机关、社会团体、企业事业单位”。而在民事公益诉讼中，受损害的是社会公共利益，行为人多为自然人，二者存在较大的抵牾。“诉讼成本的高低是衡量一个国家的诉讼机制是否完善的重要标准之一……控制并降低诉讼成本以便提高整个社会的诉讼效益……成为诉讼制度改革的直接动因和基本价值取向”[12]，加之单独提起民事公益诉讼的管辖法院为中级法院，倘若民事部分另案起诉则彻底成为两个独立案件，亦不可取。如此一来，唯有允许法律规定的机关或有关组织作为附带民事公益诉讼的原告一同参与案件审理，才能够实现“案件信息与线索的共通、证据收集与举证的联动，避免刑事诉讼请求与附带民事公益诉求的竞合、参与主体减少而使得程序简明、节约沟通成本与司法资源”[13]以及发挥前者专业领域优势、规避检察机关就民事部分进行和解、调解、撤诉会遭遇主体适当性的疑问。这一构造已有普通的刑事附带民事诉讼程序作为支撑，且公益诉讼中的刑事与民事部分的连接更加紧密。

此外，公告的形式问题亦需要规范。就公告的主体而言，一般理解应当是由检察机关进行公告，但在“路晓锋非法采矿”①参见（2019）冀0582 刑初12 号。“胡金胜、刘忠污染环境、非法经营”②参见（2019）冀0706 刑初7 号。等案中却是人民法院在受理案件后进行公告，而非检察机关先行公告。就公告的载体来说，样本判决中有的在全国性的《检察日报》《人民法院报》或地方性的《河北法制报》刊登，有的在检察机关、案发地镇政府、行政村的公告栏张贴，也有的在“正义网”等网站发布。在“岳炜等非法生产、买卖、运输制毒物品案”中辩护人就提出“公益诉讼起诉人的公告送达方式有问题，应该在全国性的报纸上公告。”③参见（2019）冀0924 刑初79 号。从《批复》可以看出，公告的主体只能是检察机关，人民法院对未履行公告的具有监督职责，但非公告主体。公告载体的选择应以便于相关权利主体发现公告内容、从而积极提起公益诉讼为原则，否则公告便形同虚设。其与“赔礼道歉”公告不同，后者只需载体具有一定覆盖面即可。“国家级或全国性报纸”虽然覆盖面广，但种类较多，指向性仍然不足，也易造成混乱，不能期望相关权利主体逐一订阅。课题组认为，根据业务习惯，可以明确指定《检察日报》《人民法院报》等一两类报纸作为专门刊登载体。由于报纸刊登会产生一定费用，相关权利主体在地域管辖、专业领域等方面存在差异，故而最便捷、经济的方式就是在最高检网站开辟专门的公益诉讼公告专栏，分区域、分门类（如环境污染类、食品安全类等）地进行刊登。

三、证据与责任问题

证据是证明案件事实的根据，是用以认定案情的手段，只有经过证据证明了的案件事实才能夯实裁判的基石。“证据裁判的一个普遍性的现象性功能就是约束法官的自由心证。”[14]而裁判的本质，从内容上理解，就是表明是否需要承担责任、承担何种责任以及如何承担责任。依循这个逻辑，证据与责任的关联便在于前者是后者的必要条件。一般认为，刑事证据标准会当然地高于民事，但在刑事附带民事公益诉讼的场合并不完全适用。在责任承担上更是存在明显的不同。承前所述，在刑事附带民事公益诉讼案件中刑事部分争议不大，此处探讨的证据与责任问题主要仍是民事公益部分的。

（一）第三方证据之采信

刑事附带民事公益诉讼案件中，刑事部分与民事部分在证据搜集、证明目标及侧重等方面存在差异是刑事诉讼与民事诉讼两大程序自身的区别性使然。尤其是在危险犯或者行为犯的场合表现得更加淋漓尽致。例如在“邱兵投放危险物质案”④参见（2019）冀0825 刑初306 号。中，检察机关提起刑事附带民事公益诉讼，在刑事部分中只要证明行为人客观上实施了投放危险物质之行为且足以危害不特定多数人的人身安全、主观上持故意态度即构罪；但在民事部分，还需证明行为人实施的投放危险物质之行为造成了现实的环境污染结果以及需对该结果进行量化处理以明晰责任的多少。这是因为，民事责任承担以客观存在的损害结果为基本前提，因而行为人生产假药但未销售的行为通常只单独提起刑事公诉，而销售假药的行为则很有可能提起刑事附带民事公益诉讼，这在样本判决中占了12.1%。那么如何证明客观损害的存在及量化处理便成为证据发挥作用的主要阵地之一。尽管法定证据制度下的纯粹的证明力形式评判规则已被各国刑诉法所摒弃，但毋庸置疑的是证据也需要披上合法的外衣，即法定的证据种类。

以涉嫌污染环境犯罪附带民事公益诉讼案件为例，该类案件民事责任承担的主要方式包括恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等，在样本判决中的语词表述通常为“于本判决生效之日起××日内妥善处理，如逾期未处置，由××代为处置，处置费用由被告人承担”“支付生态环境修复费”“支付专家咨询费或鉴定费”“在省级媒体公开道歉”①参见（2018）冀0128 刑初60 号、（2019）冀0923 刑初14 号、（2019）冀0535 刑初86 号、（2018）冀0131 刑初223 号等。等。由于环境污染修复的专业性较强，被告人通常并不具备恢复原状的技术手段，转而支付修复费用成为更为普遍的方式。由此，确定修复费用的多少亟待证据加以证明，作为起诉人的检察机关亦不具备自证能力，依赖第三方证明成为不二之选。样本判决中，第三方主体既有如北京市水产科学研究所等的科研院所，也有如环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心等的专业评估机构，还有如天津合佳威立雅环境服务有限公司等民营企业，亦有行业领域的专家学者等。造成这一现象的原因是客观上评估鉴定的实际需要与市场体系在对应关系上存在较大悬殊。有学者直接指出，生态损害鉴定领域存在有相应资质的鉴定主体不多、权威性不足等问题，导致检察机关办理公益诉讼案件时鉴定主体难找，进而影响到对相应的违法犯罪行为的有效且合理的惩处。[15]问题便在于，第三方出具的能够直接影响被告人民事责任的鉴定意见到底具备多大的证据效力。譬如，在“闫帅、邹福曾污染环境案”②参见（2018）京0107 刑初126 号。中代理人提出“应急服务费单价及土壤修复费单价不具有客观性”，法院并未就该问题直接回应，而是认为“起诉人所提诉讼请求有专业机构出具的调查报告、检测报告等为依据”予以支持。而在“黄某非法采矿案”③案件来源于骆东平等发表的《长江大保护背景下的检察公益诉讼实证研究——以宜昌市伍家岗区人民检察院为例》一文，载《三峡大学学报（人文社会科学版）》2020 年第2 期。中，对于行为人非法采矿行为造成的生态破坏所需的修复费用，检察机关通过考察多家鉴定机构得出的鉴定意见是100 多万元至400 多万元不等。显现的问题便是，不同的修复方案对应的修复成本存在较大差异，不同方案所能达到的修复效果之间难以比较。对于被告而言，最低修复成本的方案接受程度无疑更高。但实际上，检察机关并未也不可能就作为被告承担责任之根本依据的损害结果的得出进行多方求证，人民法院也未就缘何采取此种鉴定意见进行必要说理。可以理解，在检察机关看来，多方求证与修复效果的对比毫无疑问会增加大量诉讼成本，有违诉讼经济性。

这也就可能造成“在对于如何鉴定损害发生前的状态和功能、如何确定生态修复所需的费用等问题在理论和实践上仍然存在争议的情况下，允许检察机关在民事诉讼中向被告请求损害赔偿，极有可能会将被告至于更大的风险之中”[16]的隐忧，即使附带民事公益诉讼大获全胜，但法律效果与社会效果的双重实现才是定纷止争的终极目标。课题组认为，可以尝试采取“一手抓说理、一手抓灵活处理”的方式予以解决。具体而言，一方面，检察机关在诉状以及证据材料中尽可能地具体说明所采信的第三方证据的原因的合理性、资质的合法性、结论的权威性，人民法院在裁判文书中予以适当载明。另一方面，形成以“允许被告人自行修复或自行委托修复后，提供合格检测报告”为主，以“代为修复，费用由被告人承担”为辅的判决样式，给予被告人以灵活性，将寻求第三方的工作交付被告人自行支配。这样做能够最大程度上保障被告人对结果的认可，寻求“生态修复的最优方式与侵权人实际承担责任的能力如何进行有效的平衡”[17]同样是值得思考的问题；也能在一定程度上减轻检察机关、人民法院的工作量。

（二）惩罚性赔偿之证立

从样本判决来看，附带民事公益诉讼被告人的责任承担方式主要包括：禁止从事相关行业、在一定级别的报刊上刊登道歉声明、采取一定的补救措施、支付或赔偿相关费用等。其中，能否进行公益性惩罚性赔偿问题备受关注。大部分涉嫌“销售假药”“销售有毒有害食品”“销售不符合安全标准的食品”等犯罪的附带民事公益诉讼中都提起了三倍或其他数额的惩罚性赔偿诉讼请求，且均得到了支持。①参见（2018）冀0638 刑初155 号、（2020）冀0633 刑初131 号、（2018）冀0609 刑初268 号等。有学者直言，“没有‘惩罚性赔偿’，消费民事公益诉讼就难以发挥其真正的价值，对违法经营者的惩罚力度过低，违法犯罪的成本也极低，不利于鼓励正当经营的市场行为。”[18]也有学者同意类似观点，“惩罚性赔偿提高经营者的违法成本，鼓励消费者积极维权，最大限度保护消费者合法权益。惩罚性赔偿的请求权基础不仅限于侵权责任，还包括违约责任。”[19]但与公益诉讼不同的是，私益诉讼中的自然人是相关案件的直接受害者，也是买卖合同的相对方，其主张的惩罚性赔偿能够直接起到补偿、安抚之效；而公益诉讼中检察机关是代为行使诉权的起诉人，检察机关自身权益未受侵害，亦非合同当事人，其因他人受损害而获得利益似乎存在法理上的不适。在公益诉讼之后受害人能否再次提起私益的惩罚性赔偿的诉讼请求也存在疑问。倘若前者阻却了后者，是否会面临公益之名越界私益之实的疑问；倘若前者并不阻却后者，那被告人所承担的赔偿责任就显然过重。

在私益领域仅单纯提起惩罚性赔偿的诉讼请求本身在规范上并不存在障碍。例如《民法典》第1207 条规定“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，或者没有依据前条规定采取有效补救措施，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”；《消费者权益保护法》第55 条规定“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元”等等。因而在上述领域内，自然人的相应诉讼请求得到支持于法有据。在公益领域，尽管国家能否成为被侵权人未有规范予以明确，但《民法典》第1232 条规定了“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”。另外，一些指导性文件也似乎释放了某种信号，如《关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》规定：“对于食药领域的民事公益诉讼案件，可以探索提出惩罚性赔偿的诉讼请求，增加违法行为人的违法成本，从根本上遏制食药领域侵害社会公共利益的违法行为。”有学者表示，“实践中有对消费民事公益诉讼立法、司法解释尚未规定的损害赔偿之诉的突破性尝试……惩罚性赔偿责任确有必要适用于公益诉讼”[20]。

与一般性赔偿所具有的补偿受害人损失功能不同，惩罚性赔偿可以认为“兼具公法和私法责任的属性”[21]，其对责任人的惩罚能够遏制继续实施危害不特定多数人合法权益的行为，在一定程度上保护了社会公益。与环境生态资源损害类的公益诉讼相区别的是，食品药品类案件中存在的多数的具体的消费者都是能够提起民事诉讼的合法主体。因此，一方面需要在较高的规范层面给予公益惩罚性赔偿以制度支撑，细化赔偿金的管理与分配；另一方面也应调和公益赔偿与私益赔偿之间的关系。对于有学者主张的“私益诉讼先于公益诉讼则都可处以惩罚性损害赔偿金，但公益惩罚性赔偿金中应减去私益惩罚性赔偿金，如私益诉讼是公益诉讼的后续诉讼，则不给予个人惩罚性赔偿金。”[22]虽然具有较强的操作，但在“私益诉讼是公益诉讼的后续诉讼”的场合也确属私益对公益的妥协，还应加强对受害人的说理。而在赔偿金的确定上，以原有的法定倍数为参照似乎并不契合公益诉讼的需要，因为在私益诉讼中，违法者与受害人是一对一的关系，受害人所获之赔偿已然大于其损失但并不一定会给违法者带来整体上的惩罚性效果。在公益诉讼中，倘若以违法者违法所得概括地倍数化处理，数额便会十分巨大，继而可能造成执行难问题。因而需综合考量违法者的违法所得、对公共利益的损害程度、责任承担能力的限度以及刑事部分的罚金或者前段行政处罚等。

四、余论

有学者通过对比2016 年7 月至2017 年6月之间环境公益诉讼案件数与同期环境资源刑事、民事、行政案件数以及二者的判决数，得出“环境公益诉讼立案数较以往有明显提升……但和环境刑事、环境民事和环境行政案件相比不成比例，存在严重的偏在性”[23]。课题组认为这一结论的实然性略显不足，其选取的时间不具有代表性，公益诉讼自2018 年开始迎来长足发展；同时论者也忽略了大量通过诉前程序得以解决的案件也是公益诉讼的组成部分。一味地追求立案数和判决率并非公益诉讼设置的初衷，社会公共利益的保护、修复及其替代措施、不法的纠正等才是其最终归宿。

此外，相关法律及司法解释关于刑事附带民事公益诉讼类型的规定有限，当面临突发重大公共事件抑或民法典时代的新情势时可能产生畏缩情绪。这是因为规范明文所列举的刑事附带民事公益诉讼适用情形只有“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益”两类，似乎掣肘了该制度作用的发挥。例如，“韩家兵侵犯公民个人信息案”①参见（2019）冀0633 刑初182 号。中，人民法院在判决侵犯公民个人信息罪成立的同时也支持了“赔偿损失、在国家级媒体上向社会公开赔礼道歉”的诉讼请求。再如，在新冠肺炎疫情较为严重时候，全国检察机关办理涉口罩等防疫物资监管、医疗废弃物处置等领域公益诉讼案件2829 件。②数据来源2019 年度《最高人民检察院工作报告》。随着民法典时代的到来，私权与社会公共利益的交集也将更加密切。于是就有学者提出“检察刑事附带民事公益诉讼的案件范围在司法实务中并不完全局限于法律规定的生态环境和资源保护、食品药品安全等领域，扩张之势已成现实。”[24]当然也有学者认为“坚持以刑事附带民事公益诉讼的客观范围，在实践中亦应当遵循限缩的原则，控制该程序的提起，防止检察机关权力在民事诉讼领域的过分扩张”[25]。据统计，检察机关近年来对法律明确赋权领域之外人民群众反映强烈的公益损害问题探索立案7950 件，便是最直接的正面回应。③数据来源2019 年度《最高人民检察院工作报告》究其本质而言，“检察机关介入公益诉讼的程度主要取决于其提起公益诉讼的条件之高低，与案件类型的范围关系不大，因为各类型的公益诉讼均以维护公共利益为核心目标……”[26]，以公共利益保障为旨归下的制度适用圈必然有所突破。

总之，目前来看，刑事附带民事公益诉讼制度还较为粗疏，规范位阶较低、规范体系亟待建构，其中缘由不乏如秦前红教授所指出的“从立法思路层面考虑……只对相对宏观和实践中已经明确的内容作出规定；至于更为细致的内容，可以先不做规定，经过实践探索后，今后可以通过修改法律的方式加以完善，以免规定过于细致限缩了实践探索的空间，以及实践突破规定的情形发生”[27]等考量。但诸如附带民事部分上诉主体问题、刑事不起诉或撤诉后附带民事部分如何处理问题、赔偿款项是否需要设立专门账户及其使用监督问题等经过学者的讨论已经基本明晰。再如附带民事部分能否调解问题，尽管有学者提出“不应鼓励调解、和解，即使进行调解、和解也应进行程序限制”[28]，公益诉讼的目标之一是使得受损的公共利益得以恢复或得到赔偿，课题组认为，倘若调解所能达至的效果与作出判决一致，调解未尝不可，反而能够节约司法资源、提高被告的积极性。样本判决中也不乏调解结案的实例。对于这些理论上已然争议不大，但实践中尚未统一的问题可以先行通过规范予以确定，毕竟，法律的大厦不是一天建成的，对上述问题的持续研究将有助于刑事附带民事公益诉讼更加合理有序地在法治轨道上发展完善。