政府投资建设项目可行性研究的基本逻辑与编制方法研究

蒋卫平 谭渊

(深圳大学土木与交通工程学院，广东 深圳 518060)

0 引言

政府投资是指为了满足政府与社会之间的供与求关系的一种行为和过程，旨在既能体现政府职能，又能满足社会需要，巩固国家的发展战略[1-2]。政府投资建设项目为完善公益性和公共基础设施、促进区域协调发展、推动科技进步发挥了重要的作用[3]。然而，政府投资建设项目普遍存在项目投资超概算、项目进度超期、“三边工程”无法杜绝等问题[4-5]。深圳市发改委2019年政府投资项目稽查报告(内部报告)显示，多数项目存在投资调整较大、进度明显滞后、控制措施不当等情况。

这些问题很大程度上都可追溯到项目前期决策阶段，因此作为项目建议书和项目初步设计之间关键过渡阶段的项目前期决策阶段在项目可行性研究中就显得尤为重要[6]。可行性研究是继项目建议书批准后，在充分调研的基础上，通过对项目建设的必要性、技术可行性、经济合理性等综合性的研究和论证，对不同方案进行对比分析，最终确定方案，为投资决策提供科学依据[7]。这一工作的成果是可行性研究报告，并且经批准后，可作为初步设计的依据[8]。

尽管政府投资建设项目可行性研究报告具有严谨和详尽的规范格式，但大量的可行性研究报告却因遵循格式而流于形式，对项目前期决策并未形成严谨的逻辑思路，而且对一些关键问题缺乏有针对性的详细论述。同时绝大多数项目可行性研究报告对项目决策中的一些关键问题进行了有意或无意的回避，这些关键问题包括项目建设必要性、功能定位、建设规模、投资规模、建设风险等。本文的研究旨在对项目可行性研究的关键问题决策形成清晰和严谨的逻辑思路，并对可行性研究的编制要点进行阐述[9-10]。

1 政府投资建设项目可行性研究的基本逻辑

政府投资建设项目使用政府投资，建成后发挥公益效用，因此在项目前期决策阶段应更加规范和严谨。对此，本文提出政府投资建设项目可行性研究的逻辑框架，如图1所示，即按照“为什么建”“建什么”“如何建”的逻辑顺序展开。

(1)“为什么建”。项目“为什么建”，主要通过分析项目建设的必要性来阐述。首先，对当地公共服务需求与公共服务供给进行分析，得出公共服务缺口；其次，对公共服务需求进行详细分析，审查是必须立即解决还是分期逐步解决；最后，根据当地政府的物力和财力，决定是否对项目进行建设。

(2)“建什么”或者说项目“建成什么样”。首先，要回答的是项目建设功能定位的问题，包括功能规模和功能标准。功能规模，即满足多少人的公共服务需求；功能标准，即公共服务的水准和等级。以医院建设项目为例，需要回答满足多少人的就医需求，需要提供多少张床位，并明确提供医疗服务的水准，是建成三甲医院还是其他等级的医院。其次，根据建设项目的功能定位，参考相关建设规范及建设管理经验，确定项目建设规模和建设标准。最后，结合工程建设造价定额以及投资估算经验，确定工程项目投资估算及项目投资规模。

(3)“如何建”。在确定建设规模和投资规模之后，确定项目建设方案，包括技术方案和管理方案。技术方案又包括设计方案和施工技术方案；管理方案包括项目管理组织机构安排和项目实施进度安排。风险管理包括项目建设风险的识别、评估和应对策略等内容。

2 编制方法

针对项目可行性研究逻辑框架中的问题，应提出有针对性的解决办法，包括区域公共服务供给与需求调研、定额估算法、类似项目借鉴等方法。

(1)区域公共服务供给与需求调研[11-12]。收集当地供给的数据，收集人口、特定服务人群的数据，通过人口(或特定人群数量)估计未来需求。走访典型的类似项目，获取需求和供给的第一手资料，以提高对项目预判的感性认识。项目建设应该满足或部分满足预测需求与现有供给的差额。

(2)建设规模估算方法。按照人均定额乘以需要满足的人群数量。针对不同细分需求进行分项估算，汇总得出项目建设规模。例如：医院建设，可根据需要满足的床位数量和平均床位所占建筑面积得到项目的建筑面积。

(3)投资规模估算方法。每分部分项工程按照建筑面积乘以单位面积造价定额(或经验数据)，汇总得出项目整体投资规模。例如：一个项目可以分为基础工程、主体工程、装饰工程等，每分部工程可以参考造价定额进行估算。

(4)项目风险分析方法。积极吸取已建类似项目的风险管理经验，同时针对本项目的特点和具体情况，对未来建设中可能出现的各类风险进行系统识别，并对风险的影响进行预估。针对各类风险特点，制定有针对性的风险管理办法。

3 案例——深圳某医院直线加速器机房及配套用房建设项目可行性研究

深圳市某医院是深圳市龙岗区最大的一所综合性医院，也是区属最大的急救、医疗、教学、科研、康复和保健中心。放射治疗是三甲评审的重要项目之一。为了满足医院“三甲”复评以及当地病人肿瘤放射治疗需求，项目决定建设放疗科直线加速器机房及配套用房。在深圳市加快推进民生工程，提高人民生活福祉的背景下，该项目的建设很有必要。

3.1 区域公共服务供给与需求调研

深圳市某医院为区属中心医院，主要服务于全区患者。从放射治疗设备看，全区目前没有医用直线加速器。从需求角度看，全区目前常住人口397万，为深圳市第二人口大区。深圳市龙岗区卫生健康局的统计数据显示，2013年至2017年龙岗区常住人口新发恶性肿瘤分别为2736例、3129例、3506例、3708例和3869例。区域恶性肿瘤的发病人数逐渐增加，并且有年轻化的趋势，这需要不断提高肿瘤医治的服务和能力。

根据医用加速器国际配置标准，每100万人口需配置2～4台加速器，目前欧美等发达地区已达到标准的3倍。我国台湾地区2300万人口规模与深圳相类似，配置了160台直线加速器和3台质子治疗机。然而，深圳市作为特大型国际化城市，正在开展放疗的直线加速器数量仅有12台，放射治疗资源极度缺乏。

若按照国际标准配置，仅考虑目前常住人口需求，龙岗区就应配置6台直线加速器。按照深圳市医疗资源的统筹安排，最后决定在该区配置2台直线加速器。

在建设直线加速器的同时，还应考虑放疗床位的设置。到2025年，预估肿瘤放疗科总住院人数1378人次，平均住院日14.25d，病床开放天数365d，病床使用率95%。需要配置的放疗床位数：1378×14.25/365/95%=56(张)。

3.2 项目建设规模估算

按2间直线加速器机房(拟一用一备，备用机房内部不装修)建设，为远期发展预留空间，待业务需求增长到一定水平后再装修备用机房并购置另一台直线加速器。

(1)住院用房。住院用房需求参照《龙岗区公立医院建设标准提升指引》(深龙发改〔2019〕172号)进行测算。医院编制床位1075张，医院7项基本设施用房床均建筑面积指标为125m2/张，其中住院部所占比例为37%～41%，该项目拟增设20张放疗科病床，并需增加建筑面积925～1025m2。

(2)设备及诊疗用房。参考《综合医院建筑设计规范》(GB51039—2014)，2间直线加速器机房(拟一用一备，备用机房内部不装修)、1间CT模拟定位机房、1间MRI模拟定位机房(不含内部装修)及相关配套用房，建筑面积需求为3175m2。

(3)其他功能用房及人员配置。该项目建设不新增员工人数，因为现有肿瘤内科、放疗学科人员齐备，项目建成后人员配置从现有医护团队中进行调配。

整体建设规模：住院+放射治疗用房=(925～1025)+3175=4100～4200(m2)。

综上分析，该项目的总建筑面积需求为4100～4200m2。为了保证用房空间充足，项目总建筑面积应为4200m2。

3.3 投资规模

该项目投资估算的汇总见表1。

表1 投资估算汇总表

3.4 风险管理

参考类似已建项目经验并根据该项目具体特点制定风险管理策略。该项目建设地点毗邻居民住宅区，民众不知情而对加速器辐射的恐慌会导致滋扰施工等，这有可能成为项目建设的最主要风险。因此，在项目可行性研究阶段采取了项目建设公示、定期公告以及走访居民等风险管理措施。

4 结语

政府投资建设项目其资金来源于政府资金，目的是完善城市基础设施，满足公共需求，提高人民福祉。为了集约使用政府资金，发挥政府投资建设项目的功效，需要在项目前期决策阶段有严谨的思路与逻辑。本研究提出了“为什么建”“建什么”“如何建”的决策逻辑框架，以及针对关键决策问题的应对方法，并结合深圳市某医院直线加速器机房及配套用房建设项目案例的可行性研究加以说明，旨在提高我国政府投资建设项目可行性研究水平。