基于典型案例的工商资本租赁农地监管和风险防范研究

常会敏

摘要：【目的】研究探讨工商资本租赁农地监管和风险防范。【方法】结合工商资本在租赁农地时出现的合同签订风险、合同履约监管风险、自然风险、市场风险、技术风险、管理风险、复垦风险进行分析。【结果】各种风险的存在，或将给工商企业带来损失，导致工商企业不能及时支付土地租金，从而引发矛盾纠纷，造成农村不稳定因素。【结论】根据存在的风险提出工商资本租赁农地监管和风险防范的具体办法，提出加强宣传、规范合同管理、加强监督管理、设立保险服务、各部门齐抓共管的风险防范措施。

关键词：工商资本;土地流转;风险防范

引言

近年来，工商资本投资农业，发展现代农业，这一趋势越来越猛。工商资本下乡是把双刃剑，一方面为农业发展带来资金、技术和先进的经营模式，辐射带动了当地经济发展，加快了传统农业到现代农业的过度。但同时，工商资本租赁农地，也存在不少隐患。主要是因为工商资本租赁农地，一般面积较大，期限较长，一定程度挤压了农民生存空间。若指导不力，流转合同不完善，出现纠纷后，双方的权益很难得到维护;若监管不力，会出现“非粮化”“非农业化”。加之投资农业，既要担负农业产业的风险，又要担负工商企业本身运营的风险，双重风险的负担往往会致使企业运营不善，最后无力承担或者延迟支付承包户的租金，增加了社会稳定风险，造成了农村不稳定。本文把工商资本租赁农地作为一个建设项目，结合实际案例，进行风险识别和分析，从而研究探讨切实可行的风险防范措施和办法。

国家在鼓励工商资本租赁农地发展适度规模经营的法律政策是一贯的。2015年，农业部制定的《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》对工商资本租赁农地从适合发展的产业、如何加强规范管理、健全风险防范机制、强化事中事后的监管做了初步要求，要求各地结合实际制定实施意见。2021年，最新修订的《农村土地经营权流转管理办法》第二十八条指出：县级以上地方人民政府农业农村主管部门应当加强服务，鼓励受让方发展粮食生产，鼓励和引导工商企业等社会资本发展适合企业化经营的现代种养业。

笔者多年来在土地承包管理部门基层一线工作，近年来受理了许多土地流转上访事件。多数土地流转事件发生在承包方与受让方之间，面积小，当事人只涉及两三户。这些矛盾经过耐心调解和讲政策，多数都平稳化解了。但近年来接触的几起工商资本租赁农地引发的矛盾纠纷，在当地影响较大，调解处理难度大，发人深思。这几起纠纷，面积大、期限长，涉及农户多，最后都是政府兜底，才得以化解和善后。

1 工商资本租赁农地在合同签订和履行监管及本身运营方面的风险

1.1 合同签订风险

案例一，2015年，某县出现了一起集体上访事件，事件源于当地一个甲龙头企业与村集体签订的土地流转合同出现了争议。该合同涉及该村六组、七组承包户30户，家庭承包地200多亩。合同签订时间2013年，村集体与甲龙头企业约定合同期限为20年，但村集体在代表承包户签订土地流转合同前未与六组、七组承包户签订书面委托合同。后甲龙头企业在流转地块内种植葡萄，进行了大量投资。家庭承包户起初以为流转合同的承包期限是最初村组代表沟通3年期限，而且也只是领了3年的土地流转费用，等到发现合同期限是20年后（承包户怀疑部分村组代表存在土地流转费用的截留），便群起上访。

土地承包仲裁委员会在受理矛盾纠纷后，与当事人进行了耐心细致的调解，但调解无果，最后只能依据村委会在签订流转合同前未召开群众会议;没有承包户的书面委托合同;承包户只领取了3年的土地流转费。三个认定的事实维持了承包户认可的3年土地流转期限。

风险分析：此起矛盾纠纷的根源在于当事人签订土地流转合同时没有经过相关部门的指导，流转合同没有备案鉴证。流转合同的签订的程序不够规范，承包户没有与村组集体签订书面委托合同。从而导致了群体上访事件，进而导致工商资本进行了大量投资后权益受损。

1.2 合同履约监管风险

案例二，2019年，某村村民反映“乙企业拖欠承包户土地款长达15年”。有关部门接到此案件后，进行了认真调查。调查发现：乙企业为了建设科技示范园，于2005年与某村签订了150余亩土地租用合同，涉及该村三个组的家庭承包地，合同期限15年，租金五年一付。但合同在履行过程中，乙企业将土地租金拨付给该村委会和组集体。村委会和组集体在安排使用土地租金时，没有经得承包户同意，将部分租金用于村组公益事业，没有发放到每个承包户，从而引起矛盾纠纷，纠纷一度上访到省农业部门。

此矛盾纠纷，因为时间跨度长，加之有的村干部不配合工作，土地承包管理部门职责有限，调查工作一度陷入僵局。后在纪检部门的配合下，才查清各组的资金拨付和使用情况。最终涉及村组及镇政府拿出了化解矛盾纠纷的方案，安排专人做承包户思想工作，妥善处理了此矛盾纠纷。

案例三，2014年，丙种子公司流转农户300亩承包地进行种子培育，2016年，此种子公司放弃经营，土地再次流转给丁。丁后来因为各种债务压力跑路了，造成承包户的租金没人支付，承包户又不能进地的局面。

风险分析：这两起矛盾纠纷的根源在于流转合同签订后，没有在土地承包管理部门备案，也没有机构进行监管，从而导致经营主体的土地租金没有及时直接分发给承包户，导致了土地流转租金挪作他用，且土地再流转时无人支付租金的困境。

1.3 自然风险、市场风险、技术风险、管理风险

工商资本投入农业产业后，因為农业产业本身就是弱质产业，在整个生产过程中面临着许多不可抗拒的风险，诸如市场风险、自然风险、技术风险以及管理风险等，如果不能有效防范，也会为以后矛盾纠纷的出现埋下隐患。

案例四，2020年12月，某县政法部门接到承包户反应戊苗木公司两年都没有付土地租金了。经过调查，该苗木公司从2015年开始在该县的七个村进行苗木经营，与七个村的承包户签订了土地流转合同，合同期限2015年到2024年，承包费600元一亩，流转总面积一度达到7 000多亩。合同履行到2019年，苗木市场疲软，该公司资金周转出现困难，从而导致不能及时给承包户拨付租金问题。

在政府有关部门的协调下，该苗木公司支付了拖欠的半年租金，还差一年半租金没有支付到位。

风险分析：这起矛盾的出现是因为工商资本投入苗木市场后不能好好规避和抵御面临的诸多风险所致。据有关人士分析，前些年随着国家房地产的兴盛和城市化建设的发展，使得苗木行业出现暴利局面。因为苗木行业的门槛低，大量资本涌入苗木产业，苗木面积迅速扩张，从而造成了苗木市场当前的不利局面，市场越不利，资金周转越困难，企业越难投入大量人力进行苗木管理。企业不仅缺乏技术管理，甚至连防盗都难以做到。因为流转面积大，老百姓的素质不是很高，苗木丢失也非常严重。

1.4 复垦风险

案例五，2002年，某集团发展畜禽养殖，租用当地农村家庭承包地1 000多亩，盖了鸡舍以及厂房进行畜产品加工。该集团与承包户签订的合同期限至2032年，租金是一亩地880元。这租金相当于当地种植小麦或者玉米一年的纯收入。但据当地承包户反应，这家集团公司已经出现了入不敷出的局面。

风险分析：耕地一旦改变了种植业用途，如遇到规模经营主体运营不佳，难以为继的局面，承包户不仅收不到土地租金，更重要的是，经营占地难以恢复耕地用途，恢复的成本将很大。

针对风险必须有相应的风险防范措施和办法。2015年起，中央、省、市分别制定了工商资本租赁农地监管和风险防范试点办法。经调查，试点办法的实行除了土地流转试点外，鲜有县级部门试行。因而工商资本租赁农地疏于监管，暴露出了很多问题和矛盾。如何有效规避上述风险，确保工商资本的权益不受损害，从源头上减少矛盾问题的发生，维护稳定的农村社会发展环境，各地根据实际制定本地实施办法，已经迫在眉睫。

2 工商资本租赁农地监管和风险防范的具体办法

2.1 大力宣传工商资本适合发展的产业

2021年，中央一号文件指出：提升物质技术装备水平，强化现代农业技术支撑;深入推進农业绿色发展，持续改善农业生态环境;大力发展乡村富民产业，提升产业链供应链水平。

因此，鼓励各家庭农场、合作社、农业龙头企业等经营主体在对国际、国内市场考察后，发挥自己的技术资源优势，尽量利用当地的自然禀赋，发展资本技术密集产业，从事农产品加工流通和农业社会化服务;发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等现代种养业;投资开展土地整治和高标准农田建设，开展农业环境治理和生态修复。

2.2 加强工商资本租赁农地合同的规范管理

目前，各经营主体在签订流转合同时，对土地承包管理法律政策普遍欠缺了解。这就要求我们的土地流转管理服务人员第一时间指导普法到位。

第一，使用规范的土地流转合同文本，并一式四份，双方当事人各一份，村集体一份，镇土地承包管理部门一份。

第二，土地流转的期限必须符合法律政策规定。2018年新修订的农村土地承包法规定“耕地的承包期届满后再延长30年”。这一法律规定赋予农民稳定的土地承包权，给承包户吃了一颗“定心丸”。但本次土地确权的承包期限都是原二轮承包期限，即二轮期满后就不再享有承包权。土地流转的原则之一为“不能超过二轮承包的剩余期限”，因此，经营主体如果要流转更长期限，土地流转合同条款可附加一条：若二轮承包到期后，该地块承包关系不变，流转期限至某年某月某日。

第三，指导双方签订合理的土地流转费用。可以先定一个费用基数，此后随着物价上涨，每三年或者五年增长一个幅度。

第四，如果经营主体同村、组集体签订土地流转合同，村、组集体必须有承包户的书面委托，且委托书必须载明委托的事项、权限和期限。

第五，给经营主体讲明转包、转让的区别，入股和互换的概念，以防当事人在签订合同的时候乱用术语，以至于当事人的权利义务不能很好的约束，将来出了问题也不能维权。

第六，土地再流转时，应当事先取得承包方的书面同意，并向发包方备案。

土地承包管理部门应保障经费，抽出大量时间和精力用于土地流转的法律政策宣传，可以根据实际案例编写微电视，利用当前的新媒体、自媒体进行广泛宣传。

2.3 加强农商资本租赁农地的监督管理

工商资本租赁农地要坚持以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标，坚持依法自愿、尊重农民主体地位，坚持经营规模适度和农地农用的原则。不得损害农村集体经济组织和利害关系人的合法权益，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境，不得改变土地的所有权性质及其农业用途，确保农地农用，优先用于粮食生产，制止耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”。

要实现对工商资本租赁农地的有效监管，县级部门必须尽快建立土地经营权流转市场或者产权交易市场，引导工商资本入市进行监管。各地根据实际，制定符合本区域合理上限的控制和准入制度。根据面积大小，分级审核和备案，健全多方参与、管理规范的风险防范机制。流转市场要真正担负起政策咨询、信息发布、合同签订指导、权益评估、交易鉴证、融资担保、档案管理以及土地流转合同的履约监管等职责，引导和促进土地经营权有序规范流转。

2.4 设立风险保障金以及履约保证保险等形式的保险服务

土地流转费用可以提前支付一年，让承包户一定程度上的放心。有的工商资本租赁土地面积较小，期限较短，可以不交风险保障金;有的工商资本在承担了承包户的租金以及维持自身运营后，很难再交风险保障金。但涉及整村组流转土地，涉及农户较多、风险较高的项目必须设立风险保障金。政府也可以适当补助，帮助建立完善的风险保障金制度。

各地保险机构可以为土地承包经营权流转提供履约保证保险等多种形式的服务。

2.5 明确各部门的职责，齐抓共管，互相支持配合

乡镇土地承包管理部门负责本区域的土地流转的合同的签订指导、建立台账以及鉴证备案。对工商资本流转租用土地情况进行动态监控，指派专人监管规模经营主体的合同履行情况，合同租金是否及时足额支付，是否再次流转。县级土地管理部门负责建立流转交易市场，建立全国联网的农村土地承包信息平台，建立土地承包经营权流转合同的网签制度，提升规范化和信息化水平。自然资源部门负责对租赁农地“非粮化”“非农化”情况进行监督，并对违法行为进行纠正和惩治。财政部门负责对符合产业发展的规模经营主体进行补贴和扶持，并加强风险保障金的管理。各部门发挥自己优势，各司其职，密切配合，齐抓共管，营造联合监督管理、惩戒机制。

2.6 加强农村经营管理队伍建设

确保工商资本租赁土地指导监管等职责有人担，确保土地承包纠纷仲裁委员会的正常运行。笔者所在县级一线基层部门，深感农村经营队伍的薄弱。许多科室都是一个人，老中青不衔接，出现了矛盾纠纷常常是抽调几个科室人员组成调查调解小组。各乡镇农经部门没有固定的人员，业务不精不熟，甚至连负责人都是从村里调任。

目前，各地的流转交易市场以及产权交易市场多数在筹备中，各地应尽快拿出方案，采取招录、调剂、聘用等方式尽快补充农村经营管理队伍，确保事有人干、责有人负。

参考文献

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