俄罗斯能否顶住美欧“史上最严厉”制裁

徐坡岭

随着俄乌冲突加剧和俄罗斯出兵乌克兰，自2月24日以来美国等西方国家对俄罗斯展开新一轮制裁，并且制裁范围、力度还在提升中。相比之前的制裁，美欧对俄发起的这轮制裁不再是威慑性的，而是攻击性的，且更加深入和系统化，制裁的影响也将更加深远。

美欧对俄发动新一轮全面制裁的目标是：短期内，制造经济混乱，破坏俄罗斯的经济安全和稳定;中期内，封锁俄罗斯的战略部门，削弱俄罗斯的财政能力，进而削弱其军事能力;长期目标是通过全面围堵和封锁俄罗斯，迟滞和破坏其现代化进程。而这轮对俄制裁的程度取决于美欧在制裁立场上的一致性，制裁的效果则取决于美欧联盟内各成员之间的利益差异。

制裁的严厉程度是逐步升级的。从目前看，最低水平的第一级制裁是对有关个人的制裁，主要针对俄方与军事行动直接有关的官员和政治人物，欧盟委员会已经起草了对所有投票支持承认乌克兰东部“顿涅茨克人民共和国”和“卢甘斯克人民共和国”的俄国家杜马代表的制裁，他们在欧美的财产将被扣押。第二级制裁是对有关商业精英和企业家的制裁。这一方面是要破坏俄罗斯的经营和商贸活动;另一方面试图通过制裁在经济精英和普京政府之间制造裂痕，推动精英和资本外逃。制裁对象是那些被认为掌握俄关键技术和生产的商业精英。第三级制裁是对企业和组织的精准制裁，封锁这些企业和组织的相关海外银行账户，冻结其资产，实现初步的金融制裁。这一级制裁可以初步切断俄罗斯获取国际融资、进行国际交易的结算系统。俄对外经济银行、储蓄银行、国家开发银行等五大银行和俄矿业集团、俄管道公司等已经被纳入制裁名单。该制裁名单暂时放行了影响欧美经济的企业和组织，如俄天然气工业银行，因为该行是外国进口俄油气的主要支付渠道。第四级制裁是全产业链限制高科技产品对俄出口。过去，美西方对俄高科技产品实施过制裁，但一直是点状的、分散的，目标不集中。第五级制裁是对能源行业的制裁。包括：废止“北溪-2”天然气管线;禁止与俄进行能源交易;对与俄进行能源贸易的国家进行二次制裁，直至彻底剥夺俄罗斯的国际能源市场份额。短期内美欧在这一层级制裁上难以下定决心。美、日、欧都已经发布声明，俄能源贸易暂不在制裁范围内。第六级即最高一级制裁是将俄完全排除出环球银行间金融通信协会（SWIFT）体系。完全排除出SWIFT系统是形式和手段，实质是将俄彻底排除出国际金融系统。这将是制裁的最后一环。前面四级制裁是常规性的，后面两级制裁已经不是威慑性的，而是进攻性的。

此次欧美将更多的俄罗斯商业银行纳入美国财政部特别制定国民清单（SDN）黑名单、把俄最主要的银行排除在SWIFT系统之外、冻结俄中央银行海外资产的这一“三位一体”的金融制裁，使得本轮制裁有了“核弹级”的威胁。这轮对俄制裁的主力和主导者是美国和英国，两国施加的制裁措施也是最严厉的。其中，美国对俄罗斯已经展开了贸易、金融、个人和企业、科技等领域的制裁。考虑到欧洲对俄能源供应极为敏感，美国在对俄制裁的同时，对欧洲盟友进行了制裁豁免。那些与受制裁公司有合作关系的能源运输船只，以及与国际组织、教育、农业、医疗、航旅、紧急服务、能源等相关的部分业务在豁免名单中。

欧盟27个成员国首次达成一致，同意对俄实施一揽子制裁，对俄签证政策也将发生变化，还将对俄个人和组织施加限制，将禁止向俄航空公司出售飞机及相关设备，对俄炼化部门实施制裁，限制俄获取半导体及最新软件等关键技术。通过英国对俄实施的一些制裁措施可以看出，其对俄制裁举措是最严厉的。英国首相约翰逊还呼吁欧盟放弃使用俄罗斯的石油和天然气。其他欧洲国家，包括捷克、瑞士、拉脱维亚对俄罗斯实施单独制裁。日本后来也加入对俄制裁。但格鲁吉亚明确拒绝加入制裁。

目前俄罗斯可用的反制手段主要有：对美国航空公司关闭领空，退出核不扩散条约，废止太空领域合作，利用俄罗斯自己的支付体系替代SWIFT，维持国内和区域经贸和金融合作。俄央行已把利率提高至20%，以防止挤兑和投机商趁机借入卢布做空俄罗斯。但是，这项举措有可能引起更大的恐慌，使俄不得不采取诸如强制结售汇、禁止外资撤离、禁止向境外居民进行外汇汇款等管制措施，以防止央行可用外汇枯竭。这种行政管制和卢布从自由兑换变为准汇率管制的举措，将对俄经济活动造成严重冲击。

2月26日，美国等西方国家发布联合声明，将部分俄罗斯银行排除在SWIFT支付系统之外。目前，美国正在联合盟友试图将俄罗斯银行与SWIFT系统的连接彻底断开。几个欧洲国家反对彻底断开，因为欧洲从俄罗斯进口的天然气占欧盟消费量的47%左右，这一制裁将使得俄欧能源贸易中断，欧洲能源供应陷入困境。

实际上，没有欧洲盟友全方位的配合，美国是很难把俄彻底排除在SWIFT系统之外。SWIFT是一家总部位于比利时的私营实体，自1973年以来在200个国家和地区发展了1.1万多名會员，在全球有包括荷兰、瑞士和美国在内的三个数据交换节点。SWIFT宣称自身是一家公用事业公司，无权制裁别方，也不会受政治影响而单方面制裁与其系统有联系的机构。近年来，SWIFT也曾拒绝过一些国家和组织的制裁要求。但由于总部设在比利时，SWIFT须遵守欧盟制裁法律法规，而且在美国的制裁压力下，SWIFT也很难真正“保持独立性”。曾经被切断与SWIFT连接的先例只有伊朗：2012年伊朗与SWIFT连接被切断;在伊朗核协议达成后，伊朗得以重返系统;2018年，伊朗与SWIFT连接再次被切断。目前来看，美西方切断俄与SWIFT连接有两种模式：一是将特定银行初步纳入SDN名单并实施二级制裁（2018年伊朗重新被切断与SWIFT连接的方式，二级制裁是指美国为围堵受制裁国而惩罚与其进行贸易的“第三方”）;二是将特定银行列入欧盟的禁止名单（2012年伊朗被切断SWIFT的方式），上了欧盟这一名单就可以自动切断该银行与SWIFT的联系。这一轮制裁是历史上美国与欧盟第一次就制裁俄罗斯达成一致行动，这就使得美国把俄罗斯隔离在SWIFT之外的目标已经接近达成。特别是瑞士加入对俄罗斯的制裁，使得美西方的制裁效果提升了一个量级。因为瑞士不但是全球金融中心，而且还是SWIFT除荷兰和美国之外的三个数据存储和处理中心之一。

俄罗斯一直在研究切断SWIFT连接对俄金融系统的影响并进行了充分的准备。就影响而言，那些被纳入美国SDN名单和欧盟禁止名单的银行无法使用SWIFT进行国际资金划转的实时信息交换。尽管受制裁银行可以通过电子邮件、电报通信渠道（统一的国际电报通信系统）传输消息，或者使用纸质支付订单来代替SWIFT，但会非常缓慢，完成一笔转账需要八至十天。2014年之后，俄罗斯开发了SWIFT替代品——金融信息传输系统（SPFS），目的是让银行可以在受到制裁的国家内进行支付。现在SPFS有331个成员，主要是俄罗斯银行，参与者中也有外国组织。目前，所有白俄罗斯银行、四家吉尔吉斯斯坦银行、两家亚美尼亚银行、两家哈萨克斯坦银行、一家塔吉克斯坦银行和一家古巴银行等加入了SPFS系统。据俄央行统计，2020年SPFS月报文流量约为200万条，占俄国内SWIFT报文流量的20%以上。如果仅涉及银行间资金转移，SPFS以及其他一些支付方式能够替代SWIFT的功能。当涉及为信用卡提供服务时，俄罗斯人持有的维萨（VISA）和万事达卡（Mastercard）在俄受制裁银行无法使用。但事实上，俄国内已经禁用美国发卡行的银行卡，俄自己发行的和平卡（MIR）已基本替代俄罗斯人之前持有的维萨和万事达卡。目前，中国的人民币跨境支付系统（CIPS）上也有接入的俄罗斯银行，因此俄罗斯与中国的资金划转选项更多。

一方面，俄罗斯经济运行将因制裁受到剧烈冲击，经济增长受到严重影响，甚至很可能出现严重经济衰退。俄普通民众的生活也将因为制裁受到影响。

另一方面，制裁还不足以导致俄罗斯经济出现严重的危机或崩溃。这是由俄罗斯的资源禀赋特征和经济模式决定的。俄罗斯是世界上少有的资源可以自给自足的国家。俄产业部门和工业体系完整，具备经济封闭运行的条件。另外，因为俄长期受制裁，已形成比较强的抗压能力，也有许多突围的手段，为更严厉的制裁做好了充分准备。

2022年2月24日，俄罗斯加里宁格勒民众排队兑换货币。俄央行当天发布公告决定干预外汇市场。

从部门领域看，制裁还不足以在俄罗斯引发全面金融危机。首先，俄银行系统目前是健康的，资本充足率和坏账水平指标都是低风险的，信用链条暂时没有断掉的威胁。通货膨胀目前是可控的。其次，俄主权外债规模非常小，没有债务危机风险。俄罗斯目前的全口径外债占国内生产总值（GDP）的比重是13.7%，核心主权外债占GDP的比重是3.4%。第三，俄资本市场规模很小，大约为6000亿美元。资本外流的规模已经非常有限，外资在俄证券市场规模已经不大。第四，关于资本外逃，在俄私人资本中，每年新增盈利的67%已经留在海外，剩下部分的外逃渠道并不通畅。俄战略企业和国有企业的海外离岸账户在2015年之后已经逐步被剥离，回到了国内。第五，外汇储备充足，目前俄外汇储备约为6430亿美元，是历史高点。俄罗斯中央银行海外资产被作为维护俄金融安全的重要手段。但是，在6430亿美元外汇储备中，俄能够动用的只有在俄国内的大约1000亿美元黄金储备和俄持有的国际货币基金组织大约300亿美元特别提款权（SDR）。上面提到的强制结汇（2022年1月1日之后企业账户中80%的外汇收入强制出售给俄央行），就是为了增加央行的可使用外匯资产。

目前来看，俄罗斯的财政能力暂时不会受到大的影响，俄财政盈余比较充足，来自能源的财政收入在俄财政收入的占比已经降到28%之下。但俄乌战争打响之后，全球能源价格大幅上涨，反而给俄在短期内带来了更多的收入。美欧制裁的重点是打击俄罗斯财政收入，包括3月1日之后禁止俄罗斯在欧洲发行和交易俄联邦卢布债权和欧元主权债权，尽量限制俄罗斯的能源收入。

这轮制裁给俄罗斯带来的最严重问题是其长期现代化进程将承受非常大的压力。目前俄罗斯的13项国家项目中，有七项涉及产业现代化和基础设施现代化，包括生物制药、新材料、电子、核能、航空航天、数字和信息等领域。制裁措施中的全产业链封锁，以及国际融资限制对现代化进程的影响是巨大的。今后，俄技术现代化的进程肯定会放缓，但不会影响自给自足。

（成稿于3月3日）