关于国际区域治理的思考（三）

张蕴岭

国际区域治理是一种常态，是一个基于区域各国共同需要和共同利益的议程。同时，国际区域治理涉及多个国家、诸多领域，仅仅靠国家间的双边或诸边合作是难以实现常态化有效治理的，因此，需要建立常设性的治理机制和制定可持续的议程。

建立国际区域组织是开展有效区域治理的最基本方式。国际区域组织是相关国家通过合作在区域层次上成立的机构。现代国际区域组织的基本特征是：其一，在国家自愿、平等参与的前提下合作构建;其二，具有运行和行使职能的组织架构;其三，赋予超国家治理的合法性与治理功能。自愿和平等参与是一个前提，因此，区域组织的构建往往由几个国家发起，逐步扩大，逐步完善。区域组织的基本组织架构，包括领导决策机制，大多以理事会、领导人会议（峰会）的形式体现，由参与国的领导人组成。为了常态化运行和行使职能，需要成立秘书处或者功能更为完备的职能机构。同时，为了保障区域组织的运行，需要有可靠与可持续的资金保障，可以通过设立公共财政，也可以建立专项基金等。

区域组织的合法性在于参与国家的授权与认可，有些通过区域组织条约或章程的方式加以规定，有些则通过合作协议给予确认。区域组织发挥效能的方式不同，有的通过组织自身机构行使职能，有的主要靠凝聚共识，通过成员国行使。共同的特征是面向那些单个国家治理不能解决的共同性问题。

现代区域组织之所以得到很大的发展，正是因为能为各国所接受，并且能为各国带来利益。从本质上说，国际区域治理不是国家治理权力的让渡或削减，而是国家治理权力的延伸或增加，各方都能够从参与区域治理合作中获得增加的权益和利益。

政府间合作组织是国际区域组织的主要形式，而国际区域组织的组成和运行形式是多样的。就组成与运行方式而言，大体可分为三类：其一，实体性组织，具有独立的超国家治理职能的区域组织。不过，这类区域组织，无论是组织形式，还是运行形式和治理效果，都有很大的差别。比如，欧盟，设有从决策、管理、到立法、议会等完备的组织架构，在治理上，行使诸多领域的区域性承载职能。在组织架构上与欧盟类似的是非盟，尽管其治理功能远不如欧盟，但在机构设置方面还是比较完备的，包括首脑会议、执行理事会、非盟委员会、泛非议会、非洲法院、和平與安全理事会，以及经济、社会和文化理事会。按照规划，未来还要在非洲实现自贸区、统一货币，以及建立联合防御力量。而东盟实质上是一个具有区域治理职能的协作性区域组织，尽管有从领导人会议到部长会议、高管会议的协作机制，但没有行使治理的职能机构，秘书处规模也很小，落实区域治理议程主要靠成员国行动，即便建立东盟共同体，也没有增设组织内职能机构的打算，还是要保持东盟的协会特征。其二，非实体性组织，具有组织、协调和讨论地区事务的功能。这类组织具备许多区域治理的功能，涉及诸多领域，包括政治安全、经济发展、社会文化、生态保护等。像亚洲相互协作与信任措施会议（亚信），主要功能是通过召开领导人和高管会议，就和平与发展问题达成共识，推动区域合作机制的构建，其本身并不具备实施治理的功能。类似的还有跨区域的亚欧会议、东亚—拉美合作论坛、东盟地区论坛，等等。其三，功能性机构或合作机制，这种机制又可以分为两大类，一类是实体机构，如地区金融机构，像地区性开发银行、亚投行等，为地区发展融资;另一类是功能性构建，如自贸区，作为推动区域经济开放合作的主要形式，具有常设性合作机制，还有的像清迈倡议，是金融货币合作机制。

当然，也有非政府的区域性组织，大多以国别组织为基础，以非实体的形式构建区域合作框架，开展民间区域治理活动，主要涉及环境、社会、人文领域，有的则以灵活的形式参与官方构建的区域组织的活动。

区域组织行使治理权也会遇到诸多挑战，比如，国别与区域治理之间的关系，如何进行分工与协调，特别是在涉及国家内部问题的时候，区域治理的干预可能会触及国家内部的利益，进而产生矛盾。在区域组织职能比较弱的地区，区域治理往往遇到很大的困难。还有，在区域治理与国别之间，也存在国别利益与区域利益之间的协调问题。合作治理涉及多个国家，有的国家往往会持等待、推诿或者观望的态度。

（未完待续）