党建引领基层治理现代化：中国叙事与优化路径

[摘  要]伴随着全面从严治党和全面深化改革的深入推进，强化国家自主性和执政党的组织力，成为新时代基层治理的重要趋势。经过几年的改革创新，形成了两委交叉任职、支部引领协商、组织嵌入社会、党政吸纳精英、党建组织群众等独特“中国叙事”，但仍然面临制度建设薄弱、组织体系涣散、党建质量掣肘、法律衔接滞后的现实梗阻。要以党的全面领导和国家治理现代化为基本遵循，在制度建构、组织设置、党建质量、立法衔接、引领机制等方面持续用力，不断提高党建引领基层治理现代化发展水平。

[关键词]党的建设;基层治理现代化;嵌入引领

[中图分类号]D638 [文献标识码]A [文章编号]1008-4479（2022）02-0044-08

基层治理现代化是我国现代化建设的重要维度，是关系到经济社会良性发展、人民对美好生活向往以及国家长治久安的重大政治社会问题。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征和显著优势，党的建设与基层治理现代化在多维逻辑上具有高度耦合性。新时代，随着全面从严治党向基层延伸，党建引领基层治理现代化的“中国叙事”亮点纷呈，形成了丰富的地方经验，也面临着一系列发展梗阻。要紧扣党建引领基层治理实践中的多维梗阻，不断加强党的建设，努力突破传统固化藩篱，优化基层治理结构，将党的领导落实到基层治理各领域各方面各环节，在“中国之制”的框架下推进基层治理现代化。

一、问题的提出

治理现代化是我国现代化建设的重要维度，堪称继工业、农业、国防和科学技术现代化之后的“第五个”现代化。国家治理是现代国家所特有的一个概念，它是在扬弃国家统治和国家管理概念基础上形成的一个概念，吸收了治理和善治理论与公司治理理论的合理内容[1]。国家治理现代化的核心命题包含了国家的基本政治制度、国家治理的价值体系、国家治理体系、国家治理能力四个方面，蕴含了丰富的理论内涵[2]。自党的十八届三中全会首次从国家层面提出国家治理现代化的命题以来，全国各地大力推进全面深化改革，国家治理现代化进程明显加快，发生了深刻变革。党的十九届四中全会更是我们党历史上第一次以中央全会的形式，专门系统地研究国家制度和国家治理问题，总结了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，将党的集中统一领导置于首要位置，体现了鲜明的中国特色。同时，此次会议赋予了其更加深刻丰富的内涵，提出了推进国家治理现代化的一系列战略部署，成为进一步深化改革的行动指南。

郡县治，天下安。基层治理位于纵向行政体系与横向社会网络的交接部，推进基层治理现代化是国家治理的重要课题。新中国成立七十多年以来，我国基层治理现代化发生了剧烈的变化和转型，经历了从总体性支配到社会化整合的演进过程，取得了显著的制度成果和实践成效[3]。新中国成立初期，通过社会主义改造，加强基层政权建设，形成了党政社企高度集中的单位制管理制度，党的一元化和全面领导得到前所未有的强化。改革开放以来，由于党政分开、政社分开、政经分离的推进，各类市场主体和社会主体蓬勃发展，以单位为载体的基层党建式微，党的领导在一些领域内不断削弱，基层党组织的政治功能和组织力有所下降[4]，带来了一系列政治问题和社会治理问题。党的十八大以来，强化管党治党被置于关系国家民族前途命运的高度，在治理现代化的背景下，国家自主性被呼唤找回[5]，将政党带进来，重新审视国家与社会关系尤为必要[6]，“政党中心主义”重新回到了学界的视野[7]。林尚立在阐述中国社會主义国家建设时强调，“政党主导”是中国现代化发展的基本政治逻辑[8]（p10）;房宁对中国的政治制度进行深入分析并指出：“中国共产党的领导是当代中国政治制度的核心要素和根本特征”[9]（p5）。在此背景下，加强基层党建创新成为新时代基层工作的重要内容，党建引领被视为贯穿社会治理和基层建设的一条红线[10]。政党的治理功能被不断挖掘和解读，成为推进基层治理现代化的一条重要路径。

首先，从全国党建工作的任务部署来看，党建引领基层治理现代化，是新时代党建工作的重要内容。党的十九大报告指出，要以提升组织力为重点，突出政治功能，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。2019年5月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，强调要强化城市基层党组织的政治功能与协调服务能力，扩大新兴领域党建覆盖，领导群团组织与社会组织参与治理，提升党组织领导基层治理工作水平。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，强调要完善村党组织领导乡村治理的体制机制，建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系。这些顶层设计和决策部署，为新时代加强党的建设引领基层治理现代化提供了目标方向。

其次，从完善党的领导制度体系来看，党建引领基层治理现代化，是新时代加强党的全面领导的内在要求。党的领导制度是我国的根本领导制度，在整个国家制度体系中处于统领地位，党的全面领导是社会主义国家治理现代化的基础与保障[11]。全面加强党的领导实际上是一个领导权的问题，从中国革命、建设和改革发展的历程来看，我们党在任何时候都高度重视党的领导问题，党的全面领导具有深厚的历史传统和鲜明的时代特色。党政军民学，党是领导一切的，加强党的全面领导意味着要坚持党对一切工作的领导[12]（p20）。基层治理现代化是国家治理现代化的基石，也是中国特色社会主义制度的重要方面。正因如此，通过加强党的建设引领基层治理现代化，是加强党的全面领导的必然选择，也是不断完善中国特色社会主义制度，彰显我国制度优势的内在要求。只有在基层治理现代化过程中高度重视党的建设工作，充分发挥党的政治优势、思想优势、组织优势、资源优势，才能始终把牢我国国家治理现代化的发展方向，实现“中国之制”到“中国之治”的伟大转型和跨越。

此外，从比较政治学的角度来看，党建引领基层治理现代化，是中国特色社会主义现代化道路的题中之义。在波澜壮阔的世界现代化大视野下，无论是资本主义国家还是社会主义国家，无论是发达国家还是发展中国家，现代化都是一个绕不过去的重要阶段。由于历史文化传统不同、发展阶段不同、国情民情不同，世界各国现代化的发展道路不尽相同。有学者从制度变迁的比较视野出发，认为不同于英国—美国的商人阶层主导式现代化、法国—德国—日本的官僚体系主导式现代化，俄国—中国以及很多后发国家走了一条政党组织主导的现代化模式[13]。换句话说，情况各异的国家在制度变迁的路径上具有显著的差异，中国是一个具有两千多年封建传统的国家，也是一个后发型国家，西方发达国家几百年的现代化进程在中国被“时空压缩”，呈现出了高度复杂多样、急剧变化的发展样态。正因如此，文化传统、发展阶段、国情民情的差异，决定了我国基层治理现代化必须要坚持党的领导，走中国特色社会主义现代化发展道路，充分发挥执政党的组织功能，才能在高速发展的同时保持社会的持续稳定。

二、党建引领基层治理现代化的中国叙事

党建引领基层治理现代化迅速发展，各地方在深入学习贯彻中央相关文件精神的基础上，将党的建设与基层治理统筹起来考虑，创新了多样化的实现形式，涌现了两委交叉任职、支部引领协商、组织嵌入社会、党政吸纳精英、党建组织群众等基本经验。随着党建引领基层治理的机制不断创新和完善，城乡基层治理呈现出了新的发展趋势：党的领导在基层治理中的嵌入显示了异于国家—社会分析框架中的政党功能定位，“黨领导基层社会治理”在我国的基层社会中得以全面展现[16]，推动了基层治理体系和治理能力现代化的发展。

（一）两委交叉任职

长期以来，关于村（居）“两委”应该分立还是交叉任职、村（居）委会主任和支部书记是“一肩挑”还是分设，一直是顶层设计者、相关领域研究者和广大村（居）民关注和讨论的焦点。支持者认为，交叉任职和“一肩挑”能够为基层自治组织和基层党组织瘦身，减轻国家财政负担;能够加强党的集中统一领导，增强自治组织协调能力，提高党的组织效率和自治成效;能够实现党的领导和社会自治权利的表达有效结合，平衡好国家权力和社会权力交汇的内在紧张。反对者认为，交叉任职和“一肩挑”会造成基层党组织和自治组织权力过于集中，容易导致腐败问题的出现;会强化基层自治组织的行政性而削弱其社会性，造成基层自治组织的过度行政化，从而背离基层群众自治制度的初衷。客观上来看，两种观点各有其合理性，如果制度设计不当，缺乏协调和激励机制的话，容易滑向两个极端。不过，通过加强党的建设，创新党建引领基层治理机制可以很好地破解这一“两难困境”。在大量基层实验的基础上，中央层面已通过制度文件的形式明确了村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村“两委”班子成员应当交叉任职。这一规定有助于加强党对基层治理的领导，通过党的建设弥合基层党组织和基层自治组织之间的缝隙，粘合基层党组织、基层自治组织和基层群众，加强对基层干部的监督和激励，从而推进党建引领基层治理现代化建设。

（二）支部引领协商

党的十八大以来，协商民主在国家治理和基层治理中的功能逐渐为国家顶层制度设计者所关注，在党的十八大报告、十九大报告以及近年来的各类会议、决定、意见中都有提及。协商民主从多元主体参与、社会秩序活力、国民人格与社会文化等方面与治理现代化的价值目标高度吻合，成为当前基层治理领域重要的理论范式与实践机制，并呈现出了显著的政党吸纳和引领的发展特征[17]。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》，强调要充分发挥村（社区）党组织在基层协商中的领导核心作用。在实践中，基层党支部往往成为基层协商治理的召集者、引领者、协调者和推动者，形成了富有中国特色的支部引领协商式基层治理模式。支部引领式协商治理对基层党组织战斗力和党员的素质要求较高，需要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。正因如此，党的建设质量决定了支部引领式基层协商治理的成效，只有不断形塑过硬的基层党组织，强化党支部的合法性和群众认同，提高基层党组织的社会号召力和群众组织力，才能在处理基层公共事务中实现有效协商治理，从而不断增强党建引领基层治理现代化的能力。

（三）组织嵌入社会

改革开放以来，各类市场主体和社会组织如雨后春笋般发展，在党组织和政府组织之外，社会力量迅速发育，成为当前经济结构和社会结构中不可忽视的主体，对基层治理的影响力不断增强。一段时期内，由于推进政社分开和政经分离，党和政府对各类市场主体和社会主体的影响力有所下降，加之社会多元化和个性化的加深，代表不同利益和不同阶层的社会个体和群体之间产生了激烈的矛盾冲突，基层治理面临着更大的挑战。在治理现代化进程中，世界各国都面临着如何处理好政党、政府和社会关系的难题，西方资本主义国家形成公民社会、法团主义、多中心治理等理论范式。与西方国家不同的是，我国从自身党情、国情、社情、民情出发，形成了政党组织嵌入、社会组织协同、政社合作与互构的治理模式。通过在农村、社区、企业、社会组织、行业协会、新兴业态等各领域设立基层党组织，实现党的组织覆盖和工作覆盖，从而加强党对各类社会主体的引领和影响;通过党的思想嵌入、组织嵌入、人员嵌入、资源嵌入，为政府和各类社会主体搭建起沟通的桥梁纽带，从而将党的政治优势、组织优势、资源优势转化为基层治理优势。党的组织嵌入社会有助于强化党政权力和社会主体的联系，有助于坚定各类社会主体的社会主义方向，促进社会健康良性运行，推动党建工作和各类中心工作的有机融合，从而更好地引领基层治理现代化。

（四）党政吸纳精英

作为执政党，中国共产党具有广泛的社会基础，但党的执政基础并不是一成不变的，而是处于动态变化发展中。在长期的实践中，执政党与社会成员之间形成了制度化的转化渠道，以维持党组织的新陈代谢和更新换代。由于经济社会的发展处于快速的变化之中，要保持党的先进性以及对社会的引领力，就必须不断吸纳社会精英，从而扩大党的执政基础。在实践中，党政吸纳社会精英也成为党建引领基层治理现代化的重要机制，通过制度化的渠道，将具有较强社会影响力的人吸纳进党员和干部队伍，给予一定的政治待遇，从而在更大范围内、更深层次上对社会进行组织和引领，能够有效地提高基层治理效能。就农村而言，执政党通过吸纳一些大学生村官、退伍军人、种养大户、致富能手等新乡贤，既充分利用了村庄的存量人才资源，更有助于党的基层组织深入乡土社会，组织和引领基层群众，实现村庄有效治理。就城市而言，执政党通过吸纳社区积极分子、新兴阶层、退休干部等社会精英，促进了社区社会资本的培育，实现了城市闲散资源的整合，有助于基层党组织更好地深入社区居民群众，提高基层自治水平和社区服务能力。党政吸纳精英的党建机制实现了党组织的再造和提升，扩大了党的社会影响力，畅通了群众利益表达渠道，实现了党政意志和基层群众的有效互动，推动了基层治理现代化发展。

（五）党建组织群众

组织化是基层治理现代化无法回避的问题，现代化的治理必然是有制度、有组织、有规则的治理[18]。改革开放以来，传统单位制组织式微，在社会主义市场经济基础上建立起来的社区制和村民自治承担着重新组织基层群众的职能。然而，经过几十年的发展，尽管经济社会迅速发展，但并没有出现西方社会那样成熟的公民社会;尽管各类市场主体和社会组织迅速发展，但始终无法摆脱对政府的依赖。可以说，通过放权社会，培育社会力量，寄希望于社会自治组织的“社会路径”实现基层治理的组织化发展缓慢，甚至可以说是失败的。当前，无论是城市还是农村，都面临着严重的个体化倾向和公共性消解的问题，造成了基层治理参与不足，基层群众对公共事务态度冷漠。正因如此，党的十八大以来，通过加强党的建设，加强党对基层治理的全面领导，利用党的组织优势、人员优势和资源优势，践行党的群众路线，充分发挥党的政治功能和服务功能，不断提升基层党组织的组织力，成为基层治理的重要发展方向。新时代，通过党的建设重塑基层党组织，通过基层党组织将基层群众组织起来，密切党群关系和干群关系，成为提高基层治理组织化程度的另一条“国家路径”。政党组织社会这一路径的强化，有助于重新找回国家自主性，扭转社会原子化倾向，重建社会的公共性，加快基层治理现代化发展进程。

三、党建引领基层治理现代化的现实梗阻

党建引领基层治理已经成为基层治理现代化发展的重要趋势，在党政官员和相关学者的推动下迅速发展。一方面，基层党建工作得到了空前的重視，基层党建质量不断提高，基层党组织弱化虚化边缘化倾向得到了有效遏制。另一方面，基层党组织和基层政府创新了多样化的领导机制和组织机制，基层党建与基层治理的关联日益加深，基层党组织在基层治理中的功能作用不断增强。不过，我们也应看到，党建引领基层治理现代化仍然面临着诸多不足和挑战，在制度建设、组织体系、党建质量、法律衔接等方面还有待进一步完善。

（一）制度建设相对滞后

长期以来，党的建设制度设计和基层治理的制度存在“两张皮”的问题，党的建设主要注重党务工作的运行和管理，与基层治理事务方方面面的关系较为疏远，这种制度建设使得党建工作就党建而党建，难以对基层治理产生较大的影响。尽管十八大以来党建引领基层治理的机制创新亮点频频，但从制度建设的层次上来看，党建引领基层治理现代化发展仍然相对滞后。一方面，党建引领基层治理的主要做法集中于机制创新，也就是说在原来制度的基础上进行小修小补，没能从根本上对其制度进行解构和重构，这就导致了一些地方机制创新难以持续，或者在发展中容易遭遇瓶颈。另一方面，制度的变迁是强制性和诱制性的统一，完整的制度设计尚处于起步阶段，并非一蹴而就的事，需要在长期的实践中形成，各级党委和政府在制度变迁中的引导仍然有待加强。尽管党的十九届四中全会对加强党的全面领导、坚持党建引领基层治理的制度有了相关论述，但也只是方向性和原则性的规定，尚未形成具体可供操作的细则。简言之，党的建设制度和基层治理制度尚未实现深度融合，党的建设服务基层治理的制度架构还需进一步优化和完善。

（二）组织体系亟待重组

组织体系建设是治理现代化的重要维度，在某种程度上，组织体系是否完备、高效和严密，决定了治理现代化水平的高低。习近平同志指出，党的力量来自组织，党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现;严密的组织体系，是马克思主义政党的优势所在、力量所在，要抓好党的组织体系建设。可见，组织体系是党的建设和治理现代化的重要载体，无论是党的建设，还是推进基层治理现代化，都绕不开组织体系建设问题。客观上来看，党的组织体系与基层治理的组织体系存在着一些不适应问题，一定程度上削弱了党建引领基层治理的能力。一方面，随着社会主义市场经济的发展和开放流动社会的形成，原本建立在单位基础上的党的组织体系，已经无法实现对各类市场主体和社会主体的覆盖，这就导致了大量党政事业单位之外的党员游离于党的组织体系之外，削弱了党对经济和社会的引领力。另一方面，组织间关系亟须理顺，在各个领域中，基层党组织和行政组织、自治组织的权力、责任、角色较为模糊;党的基层组织和上级党组织的关系也尚未理顺，“条块”矛盾在党建工作中也时有发生，党的建设管理体制还有待进一步优化。

（三）党建工作质量不高

毋庸置疑，党的建设质量对党建引领基层治理现代化具有深刻影响。尽管党的十八大以来党建质量持续提高，但仍然存在诸多问题，距离治理现代化的要求还有较大差距。一是基层党组织政治功能有待强化。在社区治理中存在片面理解“领导就是服务”，把党建引领简单化为社区服务的现象，有的党员政治立场不坚定，党性修养较差，违反政治和组织纪律的情况时有发生;在乡村治理中，村党支部书记和村“两委”成员的素质参差不齐，农村党员结构不合理现象严重，不讲政治问题较为突出，严重影响了基层党组织的执行力、凝聚力、战斗力[19]。二是对党建工作不够重视，基层党建存在形式主义问题。尽管党的十八大以来党建工作的重要性不断增加，但在实践中一些领域基层党建仍然较为薄弱，在资金、党务人员、活动场地等方面存在短板，特别是非公党建和新兴业态党建;尽管在高压态势下，党建工作被列为重要考核对象，但在实践中产生了“栽盆景”“痕迹管理”“走过场”等诸多形式主义问题，严重影响了基层党建的实绩。此外，缺乏顶层设计与整体规划、党建视野不宽和理念不新、服务能力不强、党建体制机制架构不科学等也是影响基层党建质量的重要因素[20]。可以说，党的建设质量不高是影响党建引领基层治理现代化的重要因素。

（四）法律衔接不够完善

在中央的大力推动下，地方基层党建引领基层治理创新层出不穷，在一定程度上加强了基层党组织对基层治理的全面领导。不过，在实践中，一些地方加强党的全面领导的措施和做法与现行法律和制度，以及党中央的要求和改革方向仍存在一些不一致、不衔接的地方，需要予以高度关注。有学者以乡村治理改革的方向和现行的法律制度规范为逻辑起点，指出了以下六个方面的衔接问题：一是村支部书记“一肩挑”的法律和政策如何衔接;二是跨村选聘村支部书记与党的组织条例如何衔接;三是村党组织领导和决定村各类组织事务的规程如何衔接;四是农村基层党组织的功能定位与全面深化改革方向如何衔接;五是对党组织领办合作社的政策倾斜与产权主体平等保护如何衔接;六是赋予村支部书记更多权能的同时如何加强有效的监督和制约问题[21]。概言之，地方党建引领基层治理创新，和现行的《中华人民共和国村民委员会组织法（2018年修订）》《中华人民共和国民法总则》《中国共产党章程》《中国共产党支部工作条例（试行）》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中华人民共和国农民专业合作社法（2017年修订）》等法律制度存在冲突或者难以衔接的问题，这在一定程度上影响了党建引领基层治理现代化的规范化和常态化发展。

四、党建引领基层治理现代化的优化路径

综上所述，党建引领基层治理现代化是加强党的全面领导的必然要求，党的建设和基层治理现代化具有较强的耦合性，在实践中形成了丰富的发展经验和机制创新，同时也存在诸多亟待破解的问题。为此，要充分认识党建引领基层治理现代化的重要意义和理论价值，在前期发展的基础上，进一步加强制度建设、优化组织设置、提高党建质量、推进立法衔接、创新引领机制，破除传统固化藩篱，不断提升党建引领基层治理现代化发展水平。

（一）加强制度建设：确保持续性和稳定性

制度建设是党建引领基层治理现代化的关键。针对制度建设的“两张皮”问题，要从根本上将党的建设和基层治理统筹起来考虑，将党建工作寓于基层治理的全过程，在基层治理中融入基层党建的相关工作，在基层治理现代化的制度设计中以文件、法律、规章等形式确定下来，通过制度的重构实现基层党建和基层治理同频共振、相互促进、相辅相成，以党的建设服务好基层治理各项工作。与此同时，对各地方党建引领基层治理的机制进行总结和提炼，抽象出机制背后的普遍逻辑，将好的经验做法和机制创新以制度的形式确定下来，并做好制度复制和推广的论证工作，加强普遍性的制度设计和规划。中央应鼓励和引导各地方在党的十九届四中全会等会议精神的指导下，探索适合地方的党建引领基层治理新方式、新机制和新做法，并将通过实践检验的成果以制度的方式确定下来，进一步具体化、细化成可操作的意见、方案和法律条款，从而更深层次贯彻落实党中央关于推进党建引领基层治理现代化的相关决策部署。需要强调的是，制度建设涉及了更深层次、更大范围的体制机制问题，可以说是牵一发而动全身，需要在长期的实践基础上，进行反复论证、修改和评估，以渐进式的方式进行变迁，需要保持历史的耐心。

（二）优化组织设置：适应经济社会变迁的新样态

组织体系是推进党建引领基层治理现代化的重要载体。针对组织体系的覆盖问题，要用发展的观点看问题，打破以单位为边界设置基层党组织的传统思维，做到党员在哪里、人在哪里，党的基层组织跟进到哪里，统筹推进各个领域内的基层党建组织覆盖和工作覆盖问题，创新临时党支部运行机制和管理模式;破除以实体组织为载体设立基层党组织的固化思维，在一些不具备条件的地方，可以充分运用现代互联网技术，设立线上党支部，确保所有党员都被纳入党的组织体系，所有群众都能找到党的组织。针对组织体系管理和协调问题，要积极推进区域化党建，打造区域性党建联合体，充分发挥区域化党建的地域性、网络性、多元性、开放性、整合性等特点，提升党建引领基层治理现代化的领导能力、协调能力、服务能力和整合能力;积极探索非公组织党建、社会组织党建和新興业态党建管理体制，理顺“条块”之间的权责关系，加大党建经费投入，确保这些领域党建工作健康运行;科学处理好基层党组织和基层自治组织之间的关系，在党组织设置上可以推进跨村和跨社区协调，推进基层党组织和自治组织人员之间的交叉任职，强化党支部书记的政治领导权威，实现基层党的组织体系和基层组织有效融合，增强党对基层治理的领导能力。

（三）提高党建质量：强化基层治理核心的主体性塑造

办好中国事情，关键在党，党建工作质量是党建引领基层治理现代化的决定因素。针对基层党组织政治功能的弱化，要加强基层党组织政治建设，强化基层党组织的政治属性。习近平同志强调，基层服务型党组织，是功能上的一个要求，但总的是战斗堡垒，不能变成纯服务的组织，它的政治功能要充分发挥[22]。提高党建工作质量，必须统筹与平衡基层党组织的管理功能、密切联系群众功能、服务功能与基层治理功能，充分发挥基层党组织在基层治理中的领导作用[23]。选优配强支部书记和支委等“关键少数”，根据各类基层党组织特性，斟酌选人用人标准，将政治素质过硬作为选人用人的最高标准，兼顾业务能力、思想品德和个人作风，这就有利于发挥基层党组织的政治功能。针对基层党建的短板弱项，要加强非公党建、社会组织党建和新兴业态党建工作，各级组织都要从资金、人员、场地、管理等方面给予倾斜和照顾，补齐基层党建发展短板问题。针对基层党建创新和考核中的形式主义问题，要改善基层党建考评体系，注重“实绩”导向，破除“痕迹”导向，多方听取意见和获取信息，力求做到公正、客观和全面，坚决反对走经典调研路线、栽盆景、以材料论英雄、数字政绩。最后，提高党的建设质量要以基层治理现代化为导向，加强顶层设计，更新党建理念，破除不合时宜的体制机制，以高质量党建服务好基层治理现代化。

（四）推进立法衔接：为实践创新提供法制保障

法治化是确保党建引领基层治理现代化常态化、规范化发展的必要保障。针对当前基层党组织领导基层治理相关的法律衔接问题，要从法律上理清各个治理主体之间的权责关系和所属关系，避免实践中的法律适用冲突问题：一是依法理顺农村基层党组织、村委会、村集体等组织的权能关系，在坚持党的全面领导原则的基础上，理顺各个主体之间的权力边界、职能属性和功能定位;二是，明确规定村支部书记通过村委会选举和村集体组织选举的法定程序实现“一肩挑”，这就需要科学设计选举程序，确保在党的领导下，合法、有序地实现党对各类组织的领导;三是完善村委会选举办法，从村民选举向居民选举转变，设置一定的条件，依法赋予非集体成员选举权和被选举权，打破村社集体的产权边界和行政边界，为跨村任职提供法律依据;四是切实加强和完善农村基层监督体系，强化对“一把手”权力的制约和监督，尤其是着力加强“村务监督委员会”的相对独立性、群众性和制度化[19]。简言之，推进党建引领基层治理现代化，必须要做好法律和政策衔接工作，在法治的原则下稳妥推进党建引领基层治理改革，提高基层治理法治化水平。

（五）创新引领机制：党建全面嵌入和深度引领

引领机制是党建引领基层治理现代化的重要实现形式。从近年来的实践来看，尤其是在应对新冠肺炎疫情的实践中，党建引领基层治理机制创新取得了丰富的成果，党领导基层治理的功能得到了空前强化。一方面，要积极探索党的政治引领机制，加强基层党组织政治建设，在实践中不断强化基层党组织的政治属性，坚定政治信仰，加强政治领导，强化政治功能，提高政治地位，净化政治生态，提升政治能力，将党的政治优势转化为基层治理优势。另一方面，创新党的思想引领机制，各领域基层党组织和党员要将学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为重要政治任务，建立经常性学习机制，搭建学习平台，推动党的思想进农村、社区、学校、企业等各领域，不断增强党的思想引领力。此外，建立健全组织引领机制，科学处理好基层党组织和基层其他各类组织之间的关系，通过建立联席会议、搭建协商平台、组织党建活动，牢固树立基层党组织的核心地位，强化党对其他组织的引领。最后，积极拓展资源引领机制，充分发挥党的资源优势，强化示范引领作用，推动上级资源向基层下沉，引导辖区内各类社会资源向社区（村社）聚集，实现纵向之间和横向之间的资源共享，将党建引领的资源优势转化为基层治理优势。

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责任编辑徐慧枫