高速公路工程施工招投标中的现状分析及对策

袁 平 南京捷通建设工程咨询有限公司工程师

高速公路建设工程在建设阶段就能对各领域的创新发展提供有利条件，经我国政府部门的正确引导与大力支持，扩大高速公路建设及影响范畴成为推动现代化社会稳定发展的基础与前提。同时，由于项目的“战线”较长，参与单位众多，其项目前期招投标工作阶段还需贯彻落实各项规章制度，发挥较强的约束作用，保证实施成效与预期目标一致。

1 高速公路工程施工招投标的现状分析

随着我国高速公路建设行业的不断发展，国家法律法规逐渐完善，高速公路招投标工作开展遵循规范化、严谨化原则，无论是招标前的各项准备工作，还是招投标流程及作业要求等，体现出公开、透明等特点[1]。由于行业市场竞争形势较激烈，在招投标工作中实施阶段也体现出不足之处，违规、违法现象依然存在。

1.1 招标文件条件设置不合理

根据《中华人民共和国招标投标法》及《中华人民共和国招标投标实施条例》，招标文件内容应满足公开、公平、公正、诚实信用原则。结合当前部分招标文件内容分析，在编制阶段就因缺乏规范性存在不合理情况。例如，某高速公路附属工程的建安费1 000 万元，对项目经理提出了较高要求，必须具备一级注册建造师执业资格，而相关管理规定中投标人资质等级设置不合理、类似工程业绩设置不科学、项目负责人设置不重视等，所设置的招标文件条件已经超过了项目自身的规模和特点，并具有明显的倾向性，影响工程项目招投标工作的进度与成效，未给各方提供公平竞争平台，在此方面浪费众多资源。

1.2 评标过程不规范

根据交通运输部相关文件规定，高速公路施工项目招标评标办法是以双信封技术评分最低标价法为主，依据招标文件实质性要求，由评标委员会对满足招标文件实质性要求的投标文件第一信封（商务及技术文件）从业绩、人员、施工组织设计、技术能力、信誉等方面进行综合评分，按照综合得分的高低推荐投标人进入第二信封（报价文件）的评审（一般不少于3 名）。此方法直观、易操作，并能规避围标、串标等现象发生。

在此基础上，还能对工程造价积极控制，发挥较强作用。但在实操阶段，因评标办法在选择时易忽视有利条件的合理应用，过于重视对评标结果的操控，导致部分招标人虽然选择了技术评分最低标价法，但在商务技术文件评审办法中，主观分的分值设置比例较大，定量客观分的分值设置比例较少。

例如，江苏省某高速公路工程项目在招标时，只设置了一项客观分（15 分），其余为主观分，是以江苏省交通运输厅信用信息管理办法要求为主，企业信用分必须是客观分（15 ～25 分）。但主观分较多，在评审时会出现尺度失衡情况，再加上分值弹性较大，使评标过程中主观性增大，易出现“人情标”现象，引发评标不公平问题，对后续工程建设带来不利影响，扰乱招投标市场竞争秩序。

1.3 围标、串标现象频繁发生

高速公路建设项目标额较大，各标段的建安费超过亿元，利润相对较高。在利益驱使下，围标现象频繁发生，增大了招投标工作监管难度，影响工程建设成效的同时，还使工程建设存在安全隐患，对整个高速公路行业良好发展造成阻碍，无法保证招投标市场能公平、公正地发展[2]。甚至还有部分投标人为了利益相互合作，组成联盟共同投标，以他人名义投标并取得中标资格，相互串通后表面上是公开招标，但却暗箱操作，严重违背了各项规则及规定要求。整个招投标流程过于形式化，失去开展招投标工作的根本意义，所设置的一些与项目规模或者范围不相匹配的条件不具备应用价值，甚至还会在评标过程中故意偏袒相对应的投标人，故意压低其他投标人的主观分。不公平的招投标行为严重影响工程质量，阻碍招投标市场健康、有序的发展。

1.4 监管不到位

高速公路施工招投标工作之所以有诸多漏洞，给很多投标人有机可乘，主要受行业监管工作不到位、监督管理手段落后、监督管理力度不够等因素影响。部分行业监管部门插手工程招投标工作，施压招标人指定中标单位；监管部门不作为，对违法违规行无法及时、严厉地查处，违法违规行为无法一视同仁，导致投标人存在侥幸心理。再加上高速公路施工招投标工作较复杂、违法违规手段隐蔽，监管部门很难掌握书面性质的违法证据，给监管工作带来较大困扰，导致监管工作不到位，使高速公路施工招投标市场秩序混乱，不利于高速公路施工招投标市场健康发展。

2 简述高速公路施工招投标的优化对策

2.1 健全法律法规制度

随着建设发展，部分法律法规无法完全满足高速公路市场招投标需求，例如，1999 年颁布的《中华人民共和国招标投标法》，2011 年颁布的《中华人民共和国招标投标法实施条例》等，还需依据当前市场发展形式进行相应的修订和健全，依据法律、法规保证招投标工作有法可依。

例如某高速公路项目将住建部已经发文明确废止的资质条件作为招标资格条件，强制要求投标人在当地设立分公司或者分支机构，严重违反了招标投标法中的相关原则，并会对后续工程建设造成严重影响，无法提升工程进度与质量，还会增大工程造价控制。对此情况，应引起监管部门重视，相关人员要依据自身工作内容与职责，加大监管力度，从各项规章制度修订、完善方面入手，真正落实在实践工作中，为招投标工作有序实施奠定良好基础，综合成效显著提升，使每项工作都能依据实际要求标准作业，有利于创造巨大的经济效益。

2.2 加强信用信息管理体系建设

加强信用信息管理体制建设，主要目的是规范高速公路招投标工作相关单位以及人员的行为，建立统一化的信用信息分享平台，把所有的信息资料、工程建设单位、参与单位等资料都上网公开，从项目立项开始，到项目设计、招投标、实施、交竣工等环节中的信息，进行及时录入并公开，保证即时性和有效性，便于全社会的共同监督[3]。

建立诚信档案和相关考核制度，定期对招标人、投标人等相关单位进行考核，向社会公布考核结果，并配套建立相应的奖惩机制，对在招标过程中信用好、诚信度高的单位，同等条件下可以优先考虑其中标，对信用差、诚信度不高的甚至有失信行为的单位，限制其投标，逐渐形成一个良性循环，有效提高高速公路建设进度与质量。

例如，某高速公路项目就应用先进技术，结合招投标工作内容创建智能化管理平台，在建设阶段就重点分析此项工程的招投标工作要点内容，并细化各部门工作内容与职责，在实践中能相互协作、相互监督，严格约束招投标行为，以各项考核制度为监管标准，在实践中对常规问题分析与解决，强化各部门职责意识与能力，推动工程项目稳定发展，实现预期管理目标。

2.3 注重行业监督管理

为确保高速公路施工招投标管理工作顺利进行，需行业主管部门要积极参与，发挥自身监督职责。

第一，尤其是在项目前期，要加大招标程序的监管力度，按照《公路工程建设项目招标投标管理办法》规定及要求，待施工图设计文件批准后，方可允许招标人开展施工招标，为后续工程招投标工作的造价控制提供良好的基础保障。

第二，注重过程监管，加强对招标文件内容的审核，避免出现违反公平、公正原则的条款；在开评标过程中，加强评标专家抽取管理，规范专家抽取流程，注重对专家严谨考核，强化对评审过程监管能力，避免受人为因素影响而出现违规行为，保护招投标活动的严肃性和招投标双方的正当利益[4]。

第三，要加强对违法违规行为的惩罚力度，并做到公正、公开、公平，能对投标人良好行为起到较强的约束作用，从而保证招投标工作规范性。

2.4 强化不同阶段的内部管理

2.4.1 前期准备阶段管理

招标人在招标工作开展前就需做好相关工作，办理各种审批手续，确保招标设计图纸、技术资料等内容完整；始终依据招标文件内部管理流程规范实施（如图1），能为后续工作顺利开展奠定良好基础；制定科学、可行的招标方案，合理划分标段。同时选择政治素质过硬、专业能力较强的工作人员，依据工作要求组建招标工作小组，主要负责项目招投标工作，收集相关信息和资料[5]，开展市场调查工作能全方位地了解工程投标的潜在投标单位情况，如企业资质等级、注册人员执业资格、类似工程业绩、企业信誉和技术能力等，为后期招投标活动的顺利开展奠定良好基础。

图1 招标文件内部管理流程

2017 年12 月28 日起，住建部取消招标代理机构资格的审批，市场上招标代理机构如雨后春笋般拔地而起，但部分代理机构从业人员综合素质有待提升，对法律、法规理解不全面，实施阶段存在不规范行为，更有甚者会与投标人互相串通，充当“腐败中介”角色。对此问题，需相关部门加大严惩力度，从招标人对招标代理机构选择方面入手，对其进行全面性的评价、比较，如招标代理机构规模、专业技术人员数量、招标采购相关政策法规理解程度、实践经验等，为项目后期工作顺利实施奠定坚实基础。

2.4.2 招标文件编制阶段管理

在招标文件编制阶段，招标人应按照项目的特点和规模设置相关条件，最大化地满足各项工作需求。其中，相关资格条件的设置要符合相关法律法规的规定，避免存在风险或隐患，杜绝违法、歧视性等条款设置。依据交通行业主管部门制定的《公路工程标准施工招标文件》（2018 年版）标准范本编制招标文件，按照相关法律、法规及高速公路相关计价规范要求开展工程量清单、招标控制价，保证招标文件编制质量的同时，还能为后期项目顺利实施提供重要保障。

2.4.3 开评标活动实施阶段的管理

开评标活动实施阶段的管理工作，同样是招投标工作的重要内容，招标人应加强对开评标活动过程的管理与监督力度，增强人员法律意识、专业素养等，充分尊重各投标人的知情权，严厉打击串标、围标等行为，并追究其法律责任，保证整体招投标工作顺利进行。

2.4.4 施工合同签订阶段的管理

为保证招投标活动公平性，根据《中华人民共和国招标投标法》相关规定，招标人和中标人应在中标通知书发出30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，不得再另行订立背离合同实质性内容的其他协议，始终根据施工合同签订流程在细节上处理常规问题，实施成效有良好的基础保障。招标人在招标文件编制时，就应在第四章合同条款及格式部分对招标项目的价款、质量、履行期限等主要条款进行明确约定。招标人应加强对合同阶段相关工作的管理，杜绝出现“阴阳合同”，同时避免中标人在签订合同时修改不利于自己的合同条款，或对中标价格修改等，加强合同签订阶段的管理力度，才能真正提升工程得质量。

2.4.5 招投标后期总结阶段的管理

项目招投标工作完成后，招标人要及时组织召开项目的招投标总结会议，对招标效果、招标代理机构的服务质量等进行评价，对项目招投标过程中存在的问题进行分析、总结，避免对后续项目招标工作开展产生影响，规范后续招投标工作，保证各项工作顺利进行，提升工程的整体效益。

2.5 推进电子招投标进程

大力发展和推进工程全流程电子化招投标进程，完善与电子招投标相关的法律法规，建立统一、开放、安全、稳定和可靠的电子招投标系统平台，健全电子招标投标交易平台规范运行和安全管理制度，利用技术手段解决弄虚作假、暗箱操作、串通投标、限制排斥潜在投标人等招标投标领域较突出的问题，有助于提高招投标工作效率，保证招投标工作透明、公平、公正，节约招投标工作成本，建立统一开放、竞争有序的招标投标大市场，推动高速公路工程良好发展。

3 结语

为保证高速公路招投标工作良好质量，还需各部门对自身工作内容与职责全面掌握，在实践中积极履行职责，依据工程建设要求及标准，做好招投标管理制度的建设，有效规范招标文件的编制，加强招投标过程的管理，严格按照我国的相关法律法规进行全过程的监督，突出招投标管理公平公正的特点，从而提升高速公路工程建设的整体质量，实现高速公路工程建设的经济效益最大化。