乡村振兴背景下实用性村庄规划编制探索——以岳西县头陀镇梓树村为例

安徽建筑大学城乡规划设计研究院有限公司 李家燕

一、规划背景

2017年 “乡村振兴”战略在党的十九大报告中被首次提出，随着《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》及《中华人民共和国乡村振兴促进法》等相继发布，其标志着乡村振兴时代的全面到来。2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出构建五级（国家、省、市、县、乡镇）、三类（国土空间总体规划、详细规划和专项规划）的国土空间规划体系，村庄规划，的法定地位进一步明确。村庄规划被作为开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。在乡村振兴战略和“多规合一”的时代背景下，以促进乡村全面振兴为目标，村庄规划更加强调“实用性”，应体现“政府管用、村委好用、村民实用”三大要求，既要满足各级政府部门的管控要求，又要便于村委的实施管理，还要积极响应村民的合理诉求，从而形成可实施的“一张蓝图”成为开展村庄规划的重要任务。

二、当前村庄规划存在的问题

（一）“无规可依”与“多规并存”，规划指导性不强

目前，国内一部分村庄没有编制过规划，其缺乏相关规划的指导，属于无序建设，布局分散，土地浪费现象严重。一部分村庄虽然编制了规划，但不同部门编制的规划由于是站在各自职责角度出发，使用的基础底数、技术规范、规划目标年限等的不同致使了编制的规划内容上存在冲突。土地利用规划、美丽乡村规划、村庄布局规划等各类规划急需“多规合一”。

（二）专业管理人员不足，管理执行困难

村庄在规划的贯彻落实上，一方面存在乡镇的规划管理机构的人员不足等问题；另一方面由于村庄布局分散，因部分建房位于山区，面广隐蔽等原因，村庄规划无法严格落实，尤其是村民的建房上没有及时有效的管控。

（三）村庄特色不凸显，村民参与性较差

部分规划工作者在编制村庄的过程中甚至直接套用“城市模式”，编制的方法、内容和成果“千篇一律 ”。未从各村的区位、文化、资源等实际情况出发，其导致村庄编制的内容实用性不强。同时编制的成果表达多为专业术语和技术图纸，村民根本看不懂，参与性不足，因此脱离了村民的真实诉求。

三、头陀镇梓树村村庄规划的编制探索

（一）村庄分类

《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》把我国的村庄划分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类的不同类型。结合《安徽省村庄规划编制工作指南》（试行）的划分标准，依据村庄的区位条件和经济社会发展现状等，梓树村被划分为集聚提升类的村庄。

（二）规划原则

1.多规合一

落实“多规合一”的总要求，真正做到规划的工作底图、技术标准、规划范围、规划数据建库等内容的一致性。村庄规划的图件统一采用“2000国家大地坐标系”“1985国家高程基准”，以第三次全国国土调查数据成果为现状基础，并按照《自然资源部办公厅关于规范和统一市县国土空间规划现状基数的通知》要求，对规划现状基数分类转换。

2.突出村庄特色

以全域全要素规划的思路，依托村庄自然本底，坚持因地制宜，凸显村庄的地域文化特色，让居民能“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。对村庄既有的传统建筑风貌、自然景观、历史文化等在保护的前提下，合理利用重塑乡容乡愁。

3.坚持保护建设并重

按照“绿水青山就是金山银山”的生态文明发展理念，不以牺牲环境为代价，强化底线管控。落实上位国土空间规划“三区三线”，从而严格管控生态红线保护范围，合理配置生态空间布局，从而加强村庄原有生态肌理的保护。落实保障永久基本农田划定成果，科学统筹农业发展空间，促进生态农业可持续发展。

4.坚持以农民为主体

坚持“勤沟通、多交流、规划村民一起做”的工作方针，村庄规划的编制前采取问卷、座谈、访谈等多种途径，应充分了解村民实际诉求。编制中通过组织村民代表大会等形式，全方位与村民沟通，并编制村民手册，对编制成果及时公开，让村民真正参与到规划编制的全过程中，以期编制出满足村民诉求的规划成果。

（三）村庄规划策略

遵循因地制宜、科学规划的原则，依托区域资源优势及产业特色，运用整体规划、分期实施的布局模式，按照 “产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总目标，打造村域布局合理、产业特色鲜明、经济效益显著的农村新格局。

1.产业兴旺：培育提升乡村产业发展新动能

发挥特色资源优势，推动产业集聚发展。规划形成“四区两心多点，两轴联动”的产业空间结构，见图1所示。其中“四区”为茶叶山核桃种植区、峡谷旅游探险区、高山茭白种植区、农业观光体验区；“两心”指结合村庄发展以及乡村旅游服务业产业等形成的旅游服务中心、中心村综合服务中心；“多点”指将观音圣岭、牌坊咏贞、仙人指路、龙门清潭、饮水思源、乐诚寺等自然人文景点相串联；“两轴联动”指由村内头陀河、水口河两条河流形成的山水观光旅游发展轴。产业发展策略上一方面一二产区上要做优做强现代农业。整合梓树村农业资源，规模高效发展茶叶、山核桃果蔬等现代农业，全面实现机械化、规模种植；积极发展林下经济，拓展休闲农业功能，提高农产品附加值。另一方面三产上，要做兴做旺休闲农业和乡村旅游。以1930 探险公园的重点项目为引领，其他村组内景点为基础带动梓树全域乡旅游发展争创国家4A级旅游景区。同时也要加快“农+旅”融合，并结合美丽乡村建设和农业的发展，完善旅游接待设施，发展高山民宿、农家美食，打造观光业及果蔬采摘园等项目。

图1 村庄产业发展结构图

2.生态宜居：建设山清水秀生态宜居新家园

（1）锚固自然生态本底，构建生态景观格局。主要包括矿山修复、林地修复及河道绿化提升工程。矿山修复，主要包括两方面，一方面合理利用地形地貌，种植天麻、岳西翠兰等乡土植物，分土壤修复、草木灌木、灌木乔木及生态稳定四步走，采取人工干预的方式对村庄内的矿坑进行生态修复。另一方面迎合市场需求，改造矿坑开展亲子娱乐活动带动村庄经济发展。林地修复主要是实现 “山地森林化”，扩展山体林木类型，建议保持松林为主的同时少许种植槭类林（乌桕、鸡爪槭）、栋类林（黄山栋）、椴类林（华东椴）、竹林等。与此同时，可适当间种一些彩叶树种银杏、山樱花等，冬季亦可种植红花草、山茶花等。丰富山区景观，做到四季有景。河道绿化提升，主要为河道两岸植被恢复与生态环境整治，其中包括河道及水塘整治，水体净化。（2）改善人居环境风貌。一是村庄景观提升，主要包括水口中心村水车景观节点提升；二是梓树村的村庄几处主要入口标识景点打造。（3）提升公共设施配置。首先，道路提升改造。增加村庄亮化设施，同时增设多处停车场及广场。主要包括占家至古佛道路拓宽工程，中心村主要车行环路及水口河滨水步道改造为彩色沥青路，中心村及其他村民组内增加停车场及广场建设；其次完善公共服务设施。水口中心村进一步增加健身器材、乒乓球台等体育设施的配置，重点加强养老服务设施如老年食堂、老年义务服务站的设立。最后提升基础设施，在中心村沿水口河马元扶贫安置点周边地势较低处设置一处污水处理设施。

3.乡风文明：培育气正风清乡村文明新时尚

（1）弘扬地域文化传承。一是历史文化挖掘，以梓树村“马元”地名故事、“梓树十景”为底蕴，加强对梓树村的历史文化的挖掘梳理，通过手绘、雕塑、雕刻等方式，对展示历史文化的“梓树十景”文化墙进行改造提升。二是发扬“头陀河暴动”红色文化，升入研究本村红色文化，积极融入周边红色主题研学路线，建设许虎烈士纪念馆及廉政公园突出梓树红色文化传承，其构建党建考察目的地。三是传承农耕文化，挖掘村庄优秀传统农耕文化蕴含的人文观、道德观，根据节气组织农耕活动，打造有机田园综合体，乡土农村社区，感受祖辈乡愁。（2）加强文化服务配套，提升乡风文明建设。大力推广开办道德讲堂，大力弘扬道德模范、宣传先进事迹，让广大农民群众做到讲道德、守道德。加强农村综合性文化服务中心的建设，不但要组织群众建立文化服务队伍，而且还应激发群众弘扬乡村文化，以此丰富文化生活。传承传统文化，讲好红色故事，抓好文物古迹、传统民居、农耕文化等历史文化的保护和传承发展。例如利用村级文化服务站、乡村大舞台，在节日、节气时期，举办各类文化演出、节日庆典、节气民俗等传统文化活动，如春节祈福迎新、秧苗节、重阳敬老礼。

4.治理有效：创建长效和谐的乡村新治理体系

（1）搭建党建引领平台。在党建引领平台构建的基础上，要以农村基层党组织为核心，深化党建带群建促村建，构建“党建引领、政府主推、部门联动、社会参与” 的乡村振兴大格局。(2)完善“三治”协同体系。走好中国特色社会主义的乡村振兴之路中重要的一点，就是要注重“乡村善治”。乡村善治即是将乡村自治、法治与德治这“三治”相互融合、促进的乡村新型治理体系。制定和完善村庄的村规民约，开展一些精神文明的创建活动，充分发挥红白理事会、“五老人员”和“新乡贤”的作用，开展群众性精神文明活动。例如:文明卫生家庭、星级文明家庭、乡村好人榜等。加大对低俗行为的抵制，针对封建迷信活动、赌博以及人情攀比等封建落后的行为进行要打击和批评。在村庄内营造一种积极向上、气正风清的社会风气，塑造人人参与的乡村振兴的良好氛围。（3）促进治理能力现代化。建设农村信息平台，推进乡村治理集成化，构建长效管护机制，实现动态管理。

5.生活富裕：营造生活富足民生改善活力新乡村

（1）活化乡村振兴要素。以盘活钱、地、人三大要素为目标，全力推进“市民下乡、能人回乡、企业兴乡”三乡工程，构建城乡要素资源互联的纽带，让乡村变成城里人梦想的地方，同时也要让农村人眷恋的故乡。（2）开拓投资融资渠道。要切实落实资金的保障问题，设立专项资金用于支持乡村振兴。必须严格实行专款专用；积极争取上级政府和部门的美丽乡村、农业园区、旅游创新示范等相关项目资金；整合各级、各部门支农资金，更大力度向乡村振兴项目倾斜；完善农业支持保障制度，向涉农产业、企业、个体户、农民提供优惠和补贴。同时扶持村级集体经济发展发展壮大集体经济实力及引导社会参与，民间资本进入农村进行投资建设，是“以工促农、以城带乡”思路的重要体现，不仅可以促使城市资源要素和相关服务向农村地区延伸，还能促进农村的建设发展和精神文明建设，并能很好带动农民建设乡村的积极性。（3）创新土地制度改革。一是整合建设用地，在全域统筹发展且要求建设用地节约利用的大背景下，农村建设用地的整合利用是破解乡村振兴中用地需求的重要途径。二是激活生产用地。不断深化土地征收改革和探索土地流转的各种模式，发动农户入股企业或合作社，并将土地承包经营权进行流转，探索土地代管、代耕代种等多种形式的规模化经营。（4）汇聚各方人才力量，主要包括引导能人返乡回村及配强干部队伍及培育农民力量三个方面。目前人才问题已经成为实施乡村振兴战略的首要问题。因此，必须着重构建乡村人才队伍。在现有的政策和体制机制上，进行适当的倾斜，让人才扎根在广袤的农村大地，让农业成为真正有希望的产业。应大力培养有学问的职业农民和当地人才，以涉农类的院校、科研院所、农业广播学校和农民专业技术合作社等相关平台为基础，开展精准培训，使农业新技术和新成果在农村进行广泛的推广。鼓励乡村带头人领头发展乡村产业，政府可适当地在政策和资金等方面进行支持。与此同时要加强农村党员和党组织骨干队伍的建设，让他们起到先锋带头示范作用，还要在选择农村两委干部时优先考虑致富带头人、当地人才、务工经商返乡人员等；加强干部队伍建设的同时考虑后备人才的储备。综上所述，人员中积极培养和发展党员，改善基层党员的专业服务技能、年龄结构等，切实做到党员的示范带头作用。

四、总结

在“多规合一”的时代背景下，要以实现乡村振兴为规划目标，坚持“多规合一”、保护建设并重、突出村庄特色和以农民为主体的规划原则，编制 “政府管用、村委好用、村民实用”的实用性村庄规划。本文以梓树村为例，从“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”层面，提出了培育提升乡村产业发展新动能、建设山清水秀生态宜居新家园、培育风清气正乡村文明新气象、构建和谐有序乡村治理新体系、打造生活富裕民生改善活力新乡村五大措施。为切实发挥好村庄规划，对乡村振兴和乡村建设的引领和支撑作用提供一定的思路参考。