基层干部“疲态”现象的表现与化解之策

【关键词】基层干部 “疲态”成因 新发展格局

【中图分类号】D26 【文献标识码】A

“上面千条线，下面一根针。”基层是一个大舞台，基层工作更是千头万绪。基层工作压力大、难度高、强度大、时间紧、任务重几乎已成为常态。部分基层干部在高强度的任务、高频次的督查、高压力的问责等交织影响之下缺少应有的时间、精力和激情投入到真正的公共服务和创新发展中。紧绷运转、僵化管理、“过关”心态等“疲态”现象，在基层不同程度的存在，这将直接影响基层干部的身心健康、工作态度、行为表现和公众的公共服务体验度，并最终影响人民满意的服务型政府建设进程和人民的获得感提升。化解部分基层干部的“疲态”已成为一项重要的政策议题。

基层干部精力疲惫，“加班加点干不完”。随着全面深化改革进入深水区，尤其是在建设人民满意的服务型政府的驱动下，基层工作呈现出任务重、要求高、强度大、时间紧等特点。基层政府作为整个国家治理体系的终端，要处理来自方方面面的信息和各种复杂的社会治理问题，面临着繁重的行政压力和多元的社会需求，一方面，一人身兼数职，“白加黑”“5+2”……超负荷运转逐渐成为基层工作的常态；另一方面，基层政府直接面对人民群众，面对不同地区社会经济状况、文化教育、风俗习惯等呈现多样性的人民群众，一些基层干部由于阅历不足，群众工作经验欠缺，面对复杂、琐碎的工作往往手足无措、无所适从。

基层干部心力疲惫，“做多错多不想干”。一方面，当前我国改革进入深水区，深层次问题不断凸显，人民群众对于政府提供公共服务尤其是基层公共服务的标准日益提高，对于基层干部的工作效率、工作态度与作风要求更是愈发严格。随着“八项规定”和反腐倡廉的深入推进，老百姓深恶痛绝的官僚主义和形式主义以及“苍蝇”“老虎”等反面典型的曝光，使得基层领导干部的负面形象容易被无形放大，社会公众对基层干部的认知出现偏差增多，基层工作和基层干部的认同度持续下降，导致部分基层干部产生“费力不讨好”的倦怠心态。另一方面，伴随着人民满意的服务型政府建设不断推进，中央政府也进一步加大了对地方政府的考核监督。然而，频繁的考核监督导致基层干部疲于奔命，“倒逼”基层陷入形式主义泥潭。甚至，有的地方只注重结果导向，动辄签订“责任状”。一旦任务出现问题，基层就顺势成为了上级追责问责的“重灾区”，完不成任务的基层干部轻则“刮胡子”，重则“摘帽子”。面对决定其升降去留的考核 “困境”，基层干部不敢有丝毫懈怠，长期处于心理紧绷状态，部分基层干部为了“少出错”而消极怠工求安稳。

基层干部能力疲弱，“忙上忙下干不好”。面对层层下沉的各项任务和指标，部分基层干部能力不足，在传统的工作模式被打破后表现出明显的不适应，面对上级的新要求和群众的新需求常常难以招架、力不从心、手忙脚乱，在抱怨“为官不易”的同时产生工作焦虑。与此同时，基层干部既是一线繁重工作的主力军，又在个人生活中扮演着不同的角色，面对工作和家庭之间的实际矛盾，部分基层干部情绪调整能力不足，难以协调自身的工作、生活平衡，在多重负担的处境下无法及时疏导自身的工作压力，容易产生职业倦怠进而陷入疲态治理的恶性循环中。

新发展格局下的现实要求：当今世界正经历百年未有之大变局，国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增强，新冠肺炎疫情全球大流行使这一大变局加速演变，国际经济、政治、科技、文化等格局出现深刻调整。与此同时，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群眾美好生活的需要日益增长，相应地也对政府公共服务供给的内容、类型及途径提出了更高要求。面对复杂变化的国内外环境，党的十九届五中全会作出“当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期”的科学判断，明确提出“十四五”时期经济社会发展要“以推动高质量发展为主题”，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记指出，“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层”。基层作为治理体系的“底盘”，是党和政府联系服务群众的“最后一公里”。在新发展格局下，随着提升政府治理能力、建设人民满意的服务型政府持续推进，基层工作呈现出任务重、要求高、强度大的特点。层层下沉的任务指标和人民群众多维度的利益诉求对基层干部的工作提出了更高更全面的要求，广大基层干部所面临的压力从过去主要围绕经济发展的压力，转变为在推动经济高质量发展的同时，加强党的建设、优化环境、促进公平正义等综合压力。面对新形势下繁重的工作任务，部分基层干部不可避免地出现“精力疲惫”。

体制机制原因：一些现行的行政体制和管理实践造成基层干部负荷不断加重。面对发展任务，有的地方政府习惯了为完成上级机关下达的目标任务，采取任务数量化分解的管理方式和物质化奖惩评价体系来推进。政府的行政层级与资源的占有量成正比，基层政府作为国家行政序列的“末梢”，面对层层下沉的责任和任务，即使基层干部想担当作为，也往往缺乏与之相匹配的资源与权力。基层政府囿于编制数和财力有限，普遍人手不够，面对繁重的工作任务，基层干部往往身兼数职，加班加点。基层权力有限，缺乏有效抓手，一些工作的推进会遇到较大阻力，对于基层干部尤其是年轻干部往往造成较大的工作压力和思想困惑。

频繁的考核监督和过度留痕管理同样加重了基层干部的负担。考核监督有利于各项任务指标的落实到位，推动人民满意的服务型政府建设。但是，从基层实践来看，一些基层政府为了降低公共管理过程中的风险和责任，过分强调“留痕”，依赖“留痕”，以备监督检查，不仅浪费基层干部大量的时间和精力，加重基层政府的负担，更助长了形式主义和官僚主义。层层加码的公共事务、不对称的权责利层级、不断加大的检查监督，这些因素互相影响，让基层干部陷入超负荷运转的死循环，“疲态”囧现。

基层干部自身因素：随着全面深化改革的不断推进，尤其是在建设人民满意的服务型政府驱动下，广大干部在工作中坚持以人民为中心的发展思想，突出人民获得感，在各个领域都交出了令人欣喜的答卷。在实际工作中，特别是在国家重大战略任务和重大突发事件的淬炼下，广大干部队伍的治理能力得到不断提升，对于有效推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。但是，透视社会治理尤其是基层治理的全过程，不难发现部分基层干部治理能力仍存在诸多不足。首先，岗位基本胜任素养有待提升，伴随着信息技术快速深嵌于世界经济社会发展的各个板块，当下社会治理的基本范式和格局也发生了翻天覆地的变化，这就要求广大干部提高自身信息化的意识和水平，综合运用大数据、智能算法、融媒体等推动业务工作创新发展。部分基层干部一直固守传统的工作经验和方式，一定程度上懈怠了学习主动性，放松了提升素养的要求。其次，风险化解能力有待加强，随着我国社会逐渐迈入“乌卡”（VUCA）时代和风险社会，各领域不确定性因素不断增多，基层由于直接面对社会生产生活现实，往往要应对各种潜在风险，部分基层干部风险和危机的意识比较淡薄，风险化解的能力也较为欠缺。同时，干事创业的能力亟须提升，当前国内各项重大发展任务正值攻坚克难的关键时刻，面对繁重的任务指标，部分基层干部将完成考核指标所要求的最低限度作为工作的核心目标，对职责不清晰的工作消极应对，敷衍了事。部分基层干部追求短期效应，不断给自身施压，加之能力不足与本领恐慌，造成基层干部干事创业、担当作为动力不足，工作积极性受挫，“疲态”成为常态。

优化体制机制，优化科学管理。随着我国全面建成小康社会目标的实现，人民群众对美好生活的需求日益增长，这些需求很难再像过去那样以“一刀切”的数字化指标方式简单考量。这就要求对我国现行体制和运行流程进行改革创新，完善与基层工作实际相匹配的权责体系。第一，探索建立权力清单，赋予基层一定自主权，比如，县级及以上政府要依法制定乡镇政府权力清单，明确赋予乡镇（街道）与其服务范围相匹配的职权；第二，规范责任清单，划定责任边界，明确各级政府及其职能部门的责任，让问责有法可依，推动基层政府从“无限责任”转为“有限责任”；第三，完善协调配合机制，加强上下级部门间的要素对接，使基层有能力承接下放的职能。与此同时，要规范对基层工作的指导，为提供优质基层公共服务营造良好环境。

优化激励机制，激发工作积极性。化解基层干部“疲态”，从根本上说，仍须健全完善制度，不断增强制度刚性。一方面，要完善激励保障制度，积极营造回报与贡献相适应的公平性环境。坚持“重品行、重实绩、重公认、重基层”的选人用人导向；遴选优秀基层干部进入中央、省级、市级机关，通过上挂、下派、平级交流形式，让基层干部到不同岗位上发挥作用，激发基层干部干事创业的积极性；厘清福利发放标准，落实加班补贴、加班调休制度，保障基层干部合法权益。另一方面，要完善绩效考核，建立容错纠错机制。把考核结果作为干部“上、下、进、出”的标准；完善容错纠错办法及其实施细则，既要鼓励干部探索创新，允许试错，宽容失败，又要及时纠正基层干部在工作中出现的失误和過失，让“从严问责”有章可循，保护干部的干事激情。

运用科学技术，提高工作效率。创新工作方式方法，基层干部要充分发挥现代科技的“智治”支撑作用，善于运用智能化手段解决日常工作中遇到的新问题；推进工作流程智能化再造，基层政府要善于运用大数据、云计算等平台实现数据归集和信息共享，让数据多“跑腿”；优化电子政务顶层设计，通过整合多方面的数据资源实现信息互联互通，在减轻基层工作负担的同时提高基层公共服务的精细化、智能化水平，切实提高人民群众的获得感与满意度。

夯实干部队伍，提升治理胜任力。高质量发展离不开高素质的干部队伍。一方面，要探索解决基层政府人手不足的问题，壮大基层干部队伍。加强对于基层部门的编制政策倾斜；对基层干部编制数量进行动态管理、科学配置；通过设立公益性岗位和依托政府购买服务解决人手不足的困境。另一方面，要加强基层干部的专业技能培训，提高解决实际问题能力，增强想干事能干事干成事的本领。

基层干部是服务人民群众的最前沿，也是贯彻各项政策的“最后一公里”。新时代打通服务人民群众的“最后一公里”，必须紧紧抓住基层干部这个关键，进一步完善激励机制，夯实人员配备，推进基层治理体制机制创新，让广大基层干部“累并快乐着”。

（作者为上海交通大学国际与公共事务学院副院长、教授，上海交通大学心理与行为科学研究院研究员，上海市创新政策评估研究中心主任，上海市行政管理学会副会长；上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生李林威对本文亦有贡献）

【注：本文系国家社科基金重点项目“完善干部担当作为的激励机制研究”（项目编号：20AZD020）阶段性成果】

【参考文献】

①习近平：《努力造就一支忠诚干净担当的高素质干部队伍》，《求是》，2019年第2期。

②刘帮成：《新时代干部治理能力短板识别及溯源》，《人民论坛》，2020年第29期。

责编/贾娜 美编/王梦雅

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