FATF反洗钱互评估背景下强化我国受益所有人身份识别工作的思考

杨莎

为防止洗钱分子利用股权结构复杂的法人实体实施洗钱、逃税和恐怖融资活动，金融行动特别工作组（以下简称FATF）于2012年发布了反洗钱国际标准新《40项建议》，其中第24项中明确要求各国监管部门和义务机构应对受益所有人进行识别和尽职调查。我国结合国情，积极按照FATF新标准，建立和完善受益所有人监管机制，但由于该项工作起步较晚，不可避免地存在一些问题需要改进。本文简要概述了FATF反洗钱互评估背景下受益所有人概念，并总结FATF对其他成员国第四轮互评估中的经验，在此基础上分析了我国在受益所有人身份识别面临的困境，并从完善相关立法、建立集中统一的受益所有人信息登记系统、提升义务机构识别能力等方面提出了对相应建议。

一、FATF对受益所有人的定义

受益所有人属于英美法系下的概念，最初源自普通法。随着世界经济的发展和全球化进程的演变，受益所有人概念也逐渐开始在国际反洗钱、反恐怖主义融资领域得到广泛的应用。FATF顺应形势的发展，将受益所有人定义为最终拥有或控制其发生交易实际利益的一个或多个自然人，以及对某一法人或法律安排拥有最终有效控制权的人。

二、FATF部分成员国第四轮互评估概况

（一）FATF对受益所有人新标准的要求

FATF在2012年提出建立透明度和受益所有权的要求，该要求可总结为以下几个方面：第一，对受益所有人的身份核实与了解应遵循风险为本的原则，并允许根据其风险等级相应地采取强化或简化的尽职调查措施;第二，金融机构在对客户进行尽职调查时，应加强对自然人、法人、法律安排和信托的受益所有人身份、所有权、控制权进行了解;第三，要关注国际国内政治公众人物、金融机构高管等受益所有人及其关系密切人物，并对其开展尽职调查。

（二）美国、新加坡和丹麦等FATF成员国第四轮互评估情况及经验分析

FATF第四轮互评估中对于受益所有人身份识别的评估由两部分组成：在合规性评估中，建议24、25是针对受益所有人身份识别的最主要建议，其与核心指标（建议3、5、10、11和20）联系密切，如此项“不合规”则对一国合规性评估结果造成不利影响。在有效性评估中，“直接目标 5”是关于受益所有人的最主要标准——“防止滥用法人进行洗钱/恐怖融资，主管部门无障碍地获得其受益所有权信息”。

1.美国。在第四轮互评估中，美国在建议24、25的执行情况被互评估小组分别认定为不合规、部分合规，“直接目标5”被评定为低效。為达到FATF针对受益所有人身份识别制定的标准，2016年美国金融犯罪执法网络（FinCEN）采纳了《金融机构客户尽职调查要求最终规则》，进一步明确了银行、证券经纪商、公募基金等机构获取和核实受益所有人信息的方法、风险控制措施及豁免要求。此外，2017年5月，美国参议院通过了《打击洗钱、恐怖主义融资及制假法案》，试图对违法者提起诉讼，实施罚款、罚金等处罚，提高法人客户向金融机构提供有关账户持有者或受益所有人信息的真实性，加强对金融机构的法律监管，避免其出现与《美国爱国者法案》所认定的“洗钱关注地区”或外国政治公众人物开展货币交易的情况。

2.新加坡。根据2016年FATF发布的新加坡互评估报告，新加坡缺乏受益所有人的管理，其不足的方面主要是：国家洗钱和恐怖融资风险评估未涵盖所有的法人和法律安排;现有的法律措施和政策机制不健全，不足以确保企业主动披露股东与被提名的董事信息、震慑受托人欺诈行为、确保对受益所有人的信息是否准确和最新的。新加坡金融管理局（MAS）联手国家财政部门共同建立居民信息查询平台，国内金融机构和政府部门可以联网核查包括客户姓名、出生日期、国籍、住址等相关信息。新加坡在建议24、25和“直接目标5”评级结果总体好于美国，尤其在反洗钱受益所有人监管有效性上取得实质性成果：一是设立政府机构与私营部门建立了有效的反洗钱协作机制，带动促进受益所有人管理工作的发展;二是在国际合作中，对外国或各类机构提出的有关受益所有人信息的请求是能够良好合作并提供高质信息。

3.丹麦。2017年，在实施互评估过程中，丹麦未把所有商业基金会都纳入注册主体;缺乏所有丹麦法人企业都必须披露受益所有人信息的要求和义务的情况成为互评估小组明确指出的问题。丹麦通过实施《受益所有权法案》和两份行政命令，使得其在执行FATF建议24、25方面的大部分缺陷基本解决，且呈现出特色经验：健全法律制度，进一步将受益所有人披露主体拓展至丹麦境内的大多数法人企业，明确中央商业登记系统为受益所有人身份信息集中登记系统，授予商业管理局以可搜索的格式形式向中央商业登记系统确认及传输数据，以方便公众查询，同时落实法律保障，对未遵守要求完整、正确披露信息的违规行为实施处罚或移送警方。最终，丹麦24项评级结果显著优于美国和新加坡等其他FATF成员国。

三、我国当前开展受益所有人身份识别工作的面临困境分析

作为FATF正式成员国，我国一直致力于在提高受益所有人身份信息的透明度，先后通过了《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发〔2017〕235号）（以下简称《235号文》）和《中国人民银行关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》（银发〔2018〕164号）明确了“受益所有人”识别定义与执行标准，并在实践中不断完善。但与FATF标准相比，我国在识别受益所有人信息的“合规性”和“有效性”方面仍存在一些差距，现实境遇下进一步推动此项工作亦面临诸多困境。

（一）缺乏法律支撑，识别依据不明确

目前，我国针对受益所有权的管理多是以部门发布规范性文件为主，对《公司法》《证券法》等相关法律法规的修订未能做到齐头并进，导致公司、企业的受益所有人信息未能在登记注册之初进行有效采集，缺乏明显的法律依据，义务机构在开户环节及业务存续期间要求客户提供受益所有人信息也变得底气不足，给洗钱分子以可乘之机。

（二）缺乏数据支持，客户提供的开户资料真实性无法保障

在开展受益所有人识别工作中，反洗钱义务机构对于顾客通过口头或纸質方式提供的信息资料，除却利用市场监管部门网站、第三方商业数据来开展核实工作外，没有其他专业鉴别工具和具有法律效力的系统可供查询比对，一旦出现非自然人客户不予配合或相关核查APP未收录相关信息的情况时，仅仅依靠受理人员经验对诸如非自然人客户的公司章程、合伙协议、备忘录等的进行人工审查，缺乏权威数据，对证明材料的真伪难以辨别，易埋下风险隐患。

（三）缺乏足够的认知，客户配合度不高

按照《235号文》要求，义务机构需要切实掌握非自然人客户、特定自然人客户、特定业务关系客户等不同类型客户关系，评估整个企业层级结构和所有权模式。以上措施在实际执行中遭遇到很大阻碍，主要表现在：首先在对复杂的客户进行身份识别会加长开户业务流程，与简化开户程序，提升开户效率的普惠金融政策存在冲突;其次客户对“受益人”认识仍存在误区，认为义务机构在开展受益所有人身份识别的过程中，向客户索要大量的证明材料，侵犯了客户的隐私权，担心造成身份信息外泄;再次客户主动配合度偏低，部分非自然人客户依法依规提供身份证件或相关证明文件的意识较低，导致证件到期不更新、信息变更不办理等现象频发。

（四）缺乏标准化制度，复杂或多层离岸主体的所有权结构识别难

随着全球经济规模和科学技术的飞速发展，洗钱分子利用众多错综复杂的离岸主体实施洗钱的比例不断提高。然而由于各国间未建立也一时间难以建立与受益所有人身份信息管理的标准化制度，每个国家对法人或公司实体登记注册要求迥异，再加之法人结构和公司实体数量日益增加，所有权结构愈加复杂，增加了义务机构，特别是特定非等新类型义务机构准确识别和核实受益所有人信息的数量和难度。

四、基于互评估结论，强化我国受益所有人身份识别工作的建议

（一）完善相关立法，明确法律层面上的受益所有人安排

建议在国家层面积极对接FATF新标准，在充分认清“受益所有人”内涵的基础上，适当参照国际相关规则和惯例，以修订《反洗钱法》为基础，加快制定和完善国内“受益所有人”相关配套法规。在受益所有人立法中，应尽早统一国内现有公司治理、税收征管、反洗钱监管等领域相关规定与国际的相关制度安排，从源头上明确规范受益所有人的权利和义务，为义务机构开展受益所有人识别工作扫除法律上的障碍，理清具体操作措施。同时，可参考英美等发达国家经验，完善我国《外国投资法（草案）》，提升受益所有人身份透明度，有效防范国际投资对我国的经济安全和国家安全带来的风险。

（二）增强监管协作效率，推进建立集中统一的受益所有人身份信息系统

互联网技术对我国金融市场产生了深刻的影响，受益所有人身份识别同样也可以受益于互联网和AI技术的发展。作为我国反洗钱行政主管部门，人民银行在推动反洗钱工作发挥了积极的作用。因此建议参照FATF第四轮反洗钱互评估意见，由人民银行统揽反洗钱工作，平滑地实现与市场管理、税务、公安等部门开展横向协作，进一步整合现有资源，积极引入互联网和AI技术，加紧建立我国集中统一的受益所有身份信息系统，在保护商业秘密和个人隐私的基础上，实现信息共享，切实提高洗钱风险防控效率和人工审核效率。

（三）加强培训辅导，全面提升整体义务机构识别意识和能力

建议人民银行以贯彻落实《235号文》为主旨，一方面通过集中宣导、监管走访、分类评级等形式，层层摸清传统义务机构受益所有人身份识别工作开展状况，加强与其沟通，精准传导受益所有人的监管政策，辅助其积极采取“风险为本”的方法，树立“合理怀疑”意识，逐项落实《235号文》的规定要求。另一方面建议人民银行针对特定非金融机构开展多层次的业务培训班，全面提升整体义务机构对受益所有人、公司股权结构、信托等利益控制与代理形式的分析识别技能。

（四）丰富约束与激励机制，构建正向激励和失职惩戒的双重机制

长期以来，我国的反洗钱监管模式主要以惩戒和约束为主，缺乏有效激励和相应的补偿机制，以激发义务机构履行反洗钱职责的主动性和积极性。因此，建议通过完善制度，将义务主体反洗钱约束与激励机制有机结合，从国家层面、行业领域和机构内部建立多层次的成本反补、奖励通报、责任豁免等机制，根据反洗钱机制有效程度及反洗钱工作开展情况对义务机构采取差异化监管，既能发挥带头模范作用又可以有效约束义务机构，促使义务机构更加积极、主动、有效地开展反洗钱工作。

（五）开展国际合作，建立更为广泛的信息共享机制

根据FATF新《40项建议》中关于国际合作方面的要求，对照我国在第四轮互评估中的执行情况，我国一方面可以继续加强反洗钱双多边交流与合作，尝试与部分发达国家的共建反洗钱监管合作机制，利用国际金融交流平台，积极对外提供协助，充分发挥国际受益所有人身份信息交换的作用。另一方面，广泛加入一些有益的国际组织，深度参与反洗钱国组织反洗钱制度改革成果转化，积极参与制定国际受益所有人规则，借力国际组织的技术，提高受益所有人信息的透明度，进一步遏制洗钱、逃税、腐败等犯罪活动。

（作者单位：中邮人寿保险股份有限公司广西分公司）

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