城乡比较视角下农村网格化管理审视

钱 坤

(南京林业大学 人文社会科学学院，江苏 南京 210037)

一、网格化管理模式的乡村实践

改革开放以来，当代中国经历了波澜壮阔的城市化进程，城市建设和发展成为国家现代化建设的核心引擎。随着城市规模的不断扩大、城市人口的不断增多，探索一套有效的城市管理模式成为构建有序城市运行秩序的关键问题。21世纪初，北京、上海等大城市开始将一种名为网格化管理的现代信息通讯技术系统应用于城市管理领域。2004年上海首次提出要通过网格化管理加强社区建设和社区党建，2004年10月北京市东城区正式建立起名为“万米单元网格”的城市管理新模式。网格化管理通过现代信息通讯技术的广泛使用、城市管理基础单元的重新划分、城市管理内容的标准化界定，极大地提升了政府的城市管理能力。随后，城市网格化管理不断吸纳政府条线部门的职能而拓展其内涵与功能，实现了从以城市部件管理为中心的治理技术，转型成为一种全新的城市管理模式。有学者做过一个统计，在网格化管理正式出现后的十年间，已经有至少168个地级行政建制通过政府间组织学习推动了“网格化管理”政策的再生产，包括市政管理、治安防控、工商管理、城市供水、交通管理以及党建、工会等城市管理的各个方面[1]。

2013年，中共十八届三中全会正式将“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”[2]作为“创新社会治理体制”的重要内容。随后，网格化管理被视为推进乡村治理现代化的重要治理模式被越来越多地引入农村地区。最初在浙江舟山等东部沿海发达地区的农村落地，形成了被称之为“网格化管理、组团式服务”的基层社会管理新模式[3]。随后，网格化管理作为一种治理模式，逐步拓展到中西部越来越多的农村地区，并被视为推进基层治理创新的工作重点。

对于各地农村如火如荼进行的网格化管理建设实践，学者们对其功能和适用性并未取得共识。学界关于农村网格化管理的研究主要沿着两个方向开展：一类是研究网格化管理作为一种先进的信息技术手段是如何推动乡村治理现代化的，可称之为“网格赋能论”。学者们发现网格化管理能够赋能国家以技术治理的方式“重返乡村”[4]、赋能农村公共服务供给[5-6]，更重要的是能够消除民众的“权利泡沫”从而赋能乡村参与式治理[7]。此外，还有部分学者在认可农村网格化管理作用的基础上指出其仍存在的一些问题，进而提出了诸如发挥新乡贤“德治”的关键衔接功能[8]、优化农村网格化管理政策执行等对策[9]。总体而言，持有“网格赋能论”的学者对网格化管理在乡村社会的应用持有相对较为乐观和正面的看法。但是，仍有部分学者基于各个地区的农村网格化管理实践，对该模式在农村地区的应用持“网格负能论”观点，认为网格化管理不仅未能提高乡村基层政府的治理能力，反而降低了乡村治理体系的治理效能。相比于农村网格化管理能够发挥的作用，其管理成本畸高，往往成为基层政府沉重的财政包袱[10]。此外，作为一种先进的技术治理模式，网格化管理在实践中能够极大地加强行政体系的控制能力，往往压缩和消解了社会自治的可能，产生了诸如“行政吸纳社会”[11]、“技术消解自治”[12]的问题。

由此，一个关键问题亟待厘清，即网格化管理适不适用于农村社会，如果适用的话，其边界在哪里？如果不适用的话，其内在逻辑是什么？作为一种因应城市治理需求而产生的治理模式，只有深入探讨城市网格化管理的孕生环境及其治理逻辑，才能够真正深入探讨农村地区网格化管理的适用性问题。故而，本文从城乡比较的视野出发，在厘清城市网格化管理孕生逻辑的基础上，重新审视农村网格化管理实践。本文的经验材料主要有两个部分：其一，是2018—2019年在上海市某区城市网格化综合管理中心的多次调研，对该中心的主任、副主任以及多名工作人员进行了深入的半结构式访谈，收集了城市网格化管理运行的相关材料；其二，是2018年10月在苏州农村、2019年1月在南京溧水农村、2021年7月在江苏泗阳农村等地的调研。调研期间，笔者主要通过半结构式访谈的方法收集经验材料，对村干部、小组长、老党员、村民代表以及乡镇干部等展开了深度个案访谈，对农村网格化管理运行的相关材料进行收集。

二、城市管理体制的发展演化与网格化管理的兴起

当代中国的城市管理体制一直处在因应不同发展阶段的治理需求而不断发展演化的过程中，追溯城市管理体制的演化过程，厘清其内在逻辑是理解网格化管理为何孕生于城市的重要前提。

(一)城市管理体制的发展演化

新中国成立之后，传统城市管理中的“保甲制”逐步被取消，“单位制”和“街居制”逐步建立完善。由于对当时高度集权的政治体制的运作、高度集中的经济体制的实施以及整个社会秩序的整合提供了重要的支撑[13]，单位逐渐成为城市基层组织管理的基本单元[14]。街道办事处和居民委员会在这个过程中则逐渐演变成“拾单位之遗，补单位之缺”的组织[15]，主要的职能是将那些未被单位所吸纳的城市居民吸纳到“街居制”的体系中进行管理。由此，城市基层形成了以“单位制”为主，“街居制”为辅的管理体制，在相当长一段时间内维持了城市基层的基本生产生活秩序。

但是，随着城市改革的逐步展开，行政上条块分割、机构臃肿、派系层叠的弊端逐渐显现[16]。城市街道的大部分职能都被单位所取代，街道在城市基层权力结构中处在“弱化”和“边缘”地位，只能被动地执行上级的政策。改革开放以后，单位制体制逐步瓦解，“单位人”转向“社会人”，原本由单位承担的政治行政和社会职能大量溢出，这些溢出的职能只能由街道承担。1980年，全国人民代表大会常务委员会重新公布原本于1954年正式通过的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，恢复了街道办事处和居民委员会的职能。但是，街道本身的职权有限，除了承担单位溢出的大量职能之外，还要处理由于城市发展带来的流动人口增多及其衍生问题。这时由于法律上缺乏规定，上级政府又没有统一的明确授权，街道内部面临严重的“条块冲突”问题，大量城市管理任务下沉到街道，街道却没有相应的职权，只能是“看得见、摸得着、管不了”[17]。

20世纪90年代，在民政部的主导下，我国大中城市掀起了社区建设的浪潮，北京、上海、武汉、沈阳等城市设立“全国社区建设试验区”，探索城市社区管理的基本模式。随后，“社区制”替代“街居制”成为城市基层管理的主要模式。社区制的主要特点在于：其一，正式明确了“社区”作为城市管理的基本单元；其二，做实街道办事处的管理职能，加强其作为“块”对“条”的统合能力，城市基层的条块关系也由原本“以条为主、块做配合”转向“条专块统，以块为主”的关系[18]。管理单元的明确与管理体制的调整，正式确立了“社区制”在当代中国城市管理体制中的基础性地位。不过，虽然城市基层管理在体制上明确了“块”对“条”的统合能力，但在具体的机制上仍需要进行探索。

本质上来说，无论是明确城市基本管理单元，还是解决政府“碎片化”的问题，最根本的目的还是要提高政府管理和服务的效能，为城市居民提供更好的城市生产生活秩序。

(二)城市网格化管理的兴起

城市基层管理体制不断发展演化的背后，映射的是当代中国的城市基层社会已经发生的翻天覆地的变化。这些变化主要体现在以下几个方面：

首先，国民经济的快速发展极大地提升了人民群众的生活水平。根据国家统计局的数据显示，我国国内生产总值(GDP)1978年只有3645亿元，2000年则突破10万亿元大关[19]。在这个阶段，中国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾，这个矛盾在城市中表现得更为突出。如何在城市不断扩张的同时提升人民群众的生活满意度和幸福感，提高城市的软实力，是一个亟待回答的问题。其次，随着90年代打工经济的兴起，城市成为主要的外来人口流入地，城市社会的流动性特征凸显。仅以北京市第五次人口普查的数据为例，截至2000年，北京市全市常住人口已经达到1381.9万人，其中流动人口约占总人口的15.3%。流动人口的增多改变了既有的城市人口结构，衍生出了一系列复杂的管理问题，对既有的城市管理体制提出的严峻的挑战。最后，经济社会的快速发展、外来人口的持续流入使得城市面临着层出不穷、数量巨大的新旧复杂治理问题，这些问题的解决往往需要多个部门的协同，对政府的内部统合能力以及对问题的回应能力提出了更高的要求。

概言之，城市管理体制的完善要求与城市社会发展的内生性需求共同呼唤城市基层管理新模式的出现。这种城市管理新模式既要能够及时高效地感知、发现城市中出现的各种居民需求和管理问题，又要能够推动政府内部的协作联动以有效回应和解决这些需求与问题。在这样的背景下，2003年上海市就提出了“资源共享、工作协同”为核心的网格化管理理念，力图通过现代信息通讯技术的应用解决政府内部的信息碎片化问题，促进部门之间的业务协同。2004年，北京市东城区城市管理部门集合地理编码及网格地图技术在内的几十项信息技术，首次创设了围绕城市“部件”管理的“网格化城市管理新模式”。建设部2005年发文，在全国27个城市推广北京市东城区的城市网格化管理模式。该模式在提升服务管理精细化水平、推动部门之间协同联动、推进基础信息共建共享等方面发挥了显著作用[20]。2008年，上海市首次以地方性法规的形式颁布《上海市城市网格化管理实施暂行办法》，对网格化管理的管理范围、管理原则、管理流程、主要职责等进行了详细规定。2010年上海市正式出台《上海市城市网格化管理规范》(2010版)，将城市网格化管理内容划分为“部件”和“事件”两大类型，其中“部件”分为5大类88小类，“事件”分为5大类32小类。随后，该《规范》的2015年试行版则将“事件”大幅增加为8大类57小类。

管理规范的调整意味着网格化管理逐渐从以部件为主要对象转向以事件为主要对象。根据疫情前2019年上海市某区城市网格化综合管理中心的数据显示，该中心2019年处理的工单数量为25.4万件，其中事件类占比高达66.5%。正如有学者指出的，城市网格化管理在实践中逐渐实现了从“从部件到事件、从管理到服务”[21]的深刻转型。除了功能的整体转型，城市网格化管理在实践中不断推动政府内部打破“部门藩篱”、破解政府的“碎片化”问题，进而推动政府内部的流程再造，建构“无缝隙政府”[22]。

可以看到，城市网格化管理作为一种城市管理模式兴起、推广以至不断成熟的过程，实际上也是城市管理从“无序”到“有序”，管理和服务能力不断提升的过程。这一方面有赖于网格化管理对城市基本治理单元的重新厘定，即以相对一致的万米网格的标准划定城市管理基本单元——“网格”的边界，在网格中对“条”与“块”的管理、服务与资源进行统合，提高政府的行政效率。另一方面，网格化管理在常规的科层官僚体系之外重新建构了问题发现系统，通过网格员队伍的定期主动巡查，极大提升了城市政府的信息和问题感知、收集能力。最后，网格化管理系统提升了城市政府的问题发现能力，反过来又会倒逼政府内部实现以问题解决为中心的部门协同，从而提升政府的回应能力和回应效率。

总的来说，即便仍存在不少问题，但不可否认的是网格化管理模式在城市管理与服务领域发挥了重要的作用。作为一种被科层体系感知并深度应用的客观治理技术，网格化管理亦在不断适应科层体系以及城市社会的发展而不断演化，进而发展出诸如上海市“城市大脑”的新形态。

三、网格化管理的城乡差异

网格化管理是因应城市管理以及城市社会发展转型的需求而孕生，是与城市社会的治理基础以及治理结构相匹配的一种治理模式创新。当前，很多地方在农村地区推广网格化管理模式，并将其作为重要的治理创新，试图重现网格化管理在城市治理中发挥的作用。但是，城市与乡村在空间特点、事务类型、治理结构等方面本身就有极大的差异，作为孕生于城市的治理模式，网格化管理是否适合乡村社会，似乎并未得到彻底的厘清。更重要的是，乡村社会本身在全国范围内也存在区域差异，东部沿海发达地区的少数农村由于大量外来人口的流入和产业的集聚，使其具备了城市社会的某些特质，有利于网格化管理模式作用的发挥。但是，当前中国占绝对比例的是一般性的普通村庄，人口少且不集聚、村庄事务细小琐碎，村庄社会基础与城市社会或少部分发达农村差异极大。当前学界关于农村网格化管理的研究，要么忽视了城市与农村之间的基础性差异，进而探讨复制于城市的网格化管理模式在乡村社会的建构及其面临的问题，要么从少部分发达地区农村的网格化管理实践经验出发，得出网格化管理在农村地区亦能够发挥良好作用的结论。在当前全国各地网格化管理模式实践如火如荼开展的背景下，有必要重新审视网格化管理在乡村治理体系中的作用，进而探讨一个更为核心的问题，即：网格化管理作为一种治理模式到底适不适合更为普遍的一般农村地区？

(一)城乡空间格局差异

空间一直是社会理论的重要维度，在以列斐伏尔为代表的社会理论家推动下，当代社会理论中出现了一种空间转向[23]。对列斐伏尔而言，空间不仅仅是一个容纳各种社会互动的容器，还是物理空间、历史遗产、象征意义和生活经验的结合体，是由各种政治和社会力量生产而成的[24]。空间的生产是政治、社会力量综合决定的，体现了不同权力主体的意志，但被生产出来的空间本身也会对政治、经济、社会主体起到反作用，进而决定在相应空间中的治理模式。

正如我们所广为熟知的，城市是一个人、财、物、事、资源等要素高度集聚的复杂巨系统空间，而我国城市社区的高层小区集中居住模式又使得城市的集聚度远高于国外其他城市。2010年，美国福布斯杂志曾经公布过一个全球人口最稠密城市排行榜，中国深圳、上海、北京、天津四个城市位列前二十，其中却没有纽约、伦敦、东京等国际发达大都市。总体而言，城市空间呈现出一种人口高度集聚的特征，由此产生了以人的生产生活为中心的衣食住行、工作、社交等等方方面面的事务，进而形塑了整个城市社会的底色，这也是我们理解城市管理与服务的起点。比如，高密度居住带来城市生活的“拥挤效应”使得人们需要忍受他人行为负外部性的侵扰，进而强化了人们对居住和家庭生活私密性、舒适性的需求[25]。故而，城市陌生化社会中围绕公共问题的集体行动是极为困难的，居民自治、业主自治等面临天然的困境，往往需要政府的直接介入及对底线秩序的维持。

相较而言，普通农村社区则是另一番景象。普通农村地区的人口密度远低于城市地区，而且与城市地区相对均衡的人口分布格局不同，普通农村地区的人口在空间中却是不均衡分布的，呈现出点状集聚、整体分散的格局。通过对比笔者曾经调研和生活过的城市以及东中西部不同农村的人口空间分布，能够更加直观地展现这种空间格局的城乡差异。

正如表1中所展示的，东中西部不同地区农村的人口密度的量级差别不大，但是农村和城市之间的人口密度量级则有本质上的差距。同为农村地区的东莞市某镇则是上文所述的少数发达地区农村的典型代表，之所以将其视为城市地区，是因为其人口密度远高于普通农村地区而与城市地区相差无几。农村地区的这种点状集聚、整体分散的空间格局是有其社会基础的。一方面，农村的这种自然集聚的点状聚居样态是与农民传统的生产生活相适应的，是最有利于他们从事农业生产和进行社会交往的模式。农民居住的地方往往与他们进行农业生产的田地距离不远，围绕着某一片土地自然而然形成了小规模的农民聚居。其二，在这种自然集聚空间内，农民相互之间比较熟悉，有频繁的人情等社会交往，是农民超出家庭之外的相对较为基础的认同与行动单位[26]。

表1 不同城乡地区的人口密度比较

(二)城乡治理事务差异

由于不同的人口密度以及空间格局上的城乡差异，导致城市和乡村社会所产生的治理事务类型与特点的差异性极大，也决定了各自不同的治理模式。本质上说，任何一个地区的社会基础以及事务类型和特点，决定了与之相适应的治理体系的特点，亦即不同地区的“事务类型—治理模式”是匹配的，否则这个地区的基本治理秩序就无法维持。

城市由于其人口的高密度居住使得其治理事务有其独特的特点。首先，城市治理事务的数量大、频次高。城市单位空间内的人口密度大，进而围绕城市居民的衣食住行、休闲、交往等产生的治理事务数量非常大，这是其客观和基本的特点。其次，城市治理事务的规则性和复杂性。规则性指的是城市中发生的治理事务往往都有相应的规章制度等正式制度规则进行规约，城市社会的陌生人特性更是使得人们诉诸正式的制度规范来解决面临的各种问题。复杂性指的是由于空间的高度集聚以及城市的快速发展，使得城市空间中产生的治理事务往往非常复杂和棘手，要么需要多部门联合处置，要么缺少明确的定性而难以归口管理。最后，城市治理事务的外部性。同样由于人口的集聚，大量事务发生在在高密度的空间中，进而会产生极大的外部性，如不及时处理就有可能引发更大的问题，进而导致整个城市体系的运转不畅。

农村地区由于这种基于生产生活的空间格局与社会基础，展现出了与城市截然不同的治理事务特点。首先，农村治理事务的数量少。虽然当前的农村基层也非常忙，但多数事务都是自上而下的行政性事务，村庄社会内生的治理事务数量往往不多。特别是随着打工经济的兴起，多数村庄成为人口流出的空间，单位空间内人口数量的减少进一步降低了村庄内部事务的发生频次。除了一些城郊村和典型村由于城市大规模开发或工业园区建设、项目建设等引发的村庄事务较多之外，大部分的一般性村庄实际上较为平静，没有太多事务需要处置。正如有学者总结的，农村基层的事务的基本特征是“不规则且往往细小琐碎，利益密度低，重复性差，发生频度也很低”[27]。其次，乡村治理事务的不规则性。不规则性指的是乡土社会内部很多时候有其一套处置事务的“本土性规则”，这些规则在不同农村地区的差异很大，但基本上是村庄内部所共同认可的规则。这就决定了村庄事务的解决往往并非“格式化”治理，而是要基于村庄社会性质因地制宜[28]。最后，农村治理事务的连带性。连带性指的是乡村社会的很多事务，诸如矛盾纠纷等事务，往往并不是“就事论事”就能够解决问题的，很有可能是长期互动过程中积累了一系列的问题与“气”，需要把背后的一系列问题解决之后才能推动当下的矛盾纠纷事务的解决。

(三)城乡治理结构差异

实际上，长期以来，无论是城市还是乡村都形成了适配各自治理基础的治理模式。正如本文第二部分所分析的，城市治理模式长期以来面临的核心问题，是“条”的专业性有余，而“块”的统合性不足。一般而言，条块之间的矛盾突出表现为无法充分调动“条”和“块”两个方面的积极性，条块之间存在相互推诿和不配合工作的问题，进而导致政府权力碎片化和行政效率损耗[29]。在治理重心下移的背景下，国家通过做实城市街道办事处的职能，在体制层面提高了城市基层“块”的统合能力，通过对“块”的制度化赋权来实现权力的平衡。由此，城市基层长期以来的“权责不对称”问题也得到了很大程度上的缓解。但是，随着城市的快速发展，大量的新生且复杂的治理事务不断涌现，单一部门针对单个问题的情况逐渐减少，往往需要多个部门的联合行动才能够真正解决问题。正因为如此，如何从机制层面探索破解城市政府内部的“条块分割”和“碎片化”问题，成为提高城市治理能力的关键。

换句话说，在城市相对密集且高发的规则性治理事务背景下，如何及时地发现问题并使得政府能够高效地回应并解决这些问题是城市治理需要思考的关键。故而，网格化管理则是通过现代信息通讯技术的使用以回应并解决这一问题的重要探索。有学者将网格化管理视作一种重要的实现条块协调和融合的基于正式政治的条块协调机制[30]，其关键作用在于通过网格单元的设置将条块融合在一起发挥作用，从而有助于实现条块联动、信息共享、流程再造与资源整合[31]。本质上来说，网格化管理是有效回应城市社会需求以及解决科层体系内部痛点问题的治理创新，虽然仍然存在不足之处，但是其所带来的城市治理效能的提升却是实打实和看得见的。

农村地区自改革开放以来都可以视作是一种“乡政村治”[32]的治理模式，具体而言乡镇一级作为国家行政权力的末梢，具有高度的行政性和一定的集权性，村级治理则更多地表现为自治性和民主性。乡村治理延续的是长期以来的“集权的简约治理”[33]的传统，在村级治理领域更多地依靠村民自治来维系基本的治理秩序。而在乡镇这个层级，虽然也有诸如国土、财政、民政等条条部门在乡镇所设的“七站八所”，但由于乡镇工作的特点，这些站所并没有像城市中的条条部门具有明显的区隔性。而是在乡镇党委政府的领导下，通过运动式治理的方式围绕着乡镇的重点工作和中心工作，随时随地进行人员和工作上的组合与调配。基层运动式治理本身就是一种常规性的行政机制，与官僚体系相互依存、交织运作[34]。可以说，在既有的制度框架下，乡镇层级实际上已经适应性地形成了相对灵活的条块协调机制，从而极大地增强了乡村基层治理的弹性和韧性。但是，近年来基层政权面临着激增的自上而下的行政任务，中心工作的“泛化”型构了基层的“多中心工作”模式，基层治理体系日益成为单一对上负责的压力应对体系[35]，乡村治理资源也在这个过程中被过度耗损并产生大量无效治理[36]。农村网格化管理则是加剧基层治理体系刚性化的重要组成部分，大量原本可以在农村社区通过自治的方式解决的事务通过网格化管理的系统涌入正式治理体系转化为行政性任务。在这个过程中，基层治理体系的弹性和韧性不断消失，国家在基层的可持续治理能力也被不断损耗。

总的来说，经过对空间格局(自然禀赋)、治理事务(对象)和治理结构(主体)三个维度的城乡差异比较，可以发现城市网格化管理的孕生有其独特的经济社会条件以及治理需求，是在时空高度压缩、治理事务层出不穷的城市治理空间内，为了更加高效率地发现并解决频发的治理事务、回应城市居民的需求，同时倒逼城市治理体系长期以来存在的条块矛盾问题的解决，将现代信息通讯技术嵌入科层体系所塑造的一种治理模式。相比较而言，农村地区的空间格局点状聚集而总体分散，就决定了其治理模式不同于城市，城市地区从治理事务发生到被发现，再到治理主体前往现场解决问题可以在相对较短的时间内完成，而乡村地区则不太可能。而且，乡村社会的治理事务是稀疏、琐碎和不规则的，绝大部分治理事务往往可以在村庄内部得以解决，只有少部分事务才会溢出村庄范围，需要更高层级治理力量的介入，也就不需要保持科层组织的强动员以应对层出不穷的治理需求。在此背景下，乡镇基层政府本就形成了围绕中心工作和重大政治任务的相对灵活高效的动员机制与部门协同机制，以动员本就极为有限的人员和治理资源。从城乡比较的视角看，网格化管理在农村既没有与之相匹配的治理基础，也无法发挥其推动政府内部整合以及高效率解决问题的长处，反而使得原本简约的乡村治理体系愈发复杂化、行政化，大量本不需要正式治理体系回应的治理事务进入正式治理体系，造成了治理资源的无故耗费和治理效率的损耗。

四、农村网格化管理的实践困境

网格化管理作为一种治理模式与乡村治理的社会基础是不匹配的。但是，本就不适应乡村治理实际的网格化管理模式在各个地方却被视为重要的治理创新而推广应用，进而导致其出现了不同程度的功能异化，主要表现在农村网格化管理带来的治理客体异化、治理主体异化以及治理体系异化三个方面。

(一)治理客体异化

城市的陌生人社会特质使得个体化的城市居民长期处在一种低度组织化的状态，他们的需求和问题往往无法在社会内部通过自治的方式进行解决。网格化管理在社区内部通过合理划分网格单元的方式，让社区居民通过网格员建构起了与国家的需求信息传递通道。而且，由于这种高度集聚的居住模式所带来的强“外部性”，城市居民的意见反馈多集中在私人空间之外的社区公共空间中影响其生活体验的各种问题上。根据笔者在上海市某区的调研数据显示，该区城市网格化综合管理中心处理的工单中，市容环卫、街面秩序、小区管理、公共设施等事件类型就占比超过60%。

乡村传统的治理模式下，作为治理对象的农民，他们的治理需求相对比较简单，大多数治理诉求和问题都能够在村级得到有效回应和解决。由于乡土社会存在的对村民有一定规约能力的“乡土规范”，能够对村民的私人化和个体化无理诉求进行压制，从而使得村级治理总体上保持一种公共性。换句话说，乡村社会中的治理事务多数是不需要进入正式治理体系就能够得到解决的简单事务。但是，在服务型政府的理念主导下，网格化管理愈发强调其服务属性以及对服务对象诉求的回应能力，多数地方的网格化管理对网格员的事件上报有数量要求和考核。于是，大量乡村社会内部能够很便捷地解决的简单事务进入正式治理体系，占用了大量的治理资源。“这是将简单事情复杂化，一堆垃圾，清扫掉就可以了，现在则需要先拍照，然后录入系统上报案件，清理后，再将清理后的照片上传，1分钟可以扫掉的垃圾，现在需要10分钟来解决，浪费时间精力”(访谈记录WCG20181030)。

而且，网格化管理系统吸纳农民的治理需求进而转化为自上而下的行政性任务的机制使得其在农民看来具有了某种“有求必应”的特性，在实践中则导致了治理对象的异化。正如有学者指出的，借助于农村网格化管理系统，农民利用信息不对称和服务话语保护进行私利化需求的策略表达[37]。治理客体的异化使得大量个体性、私人性的非公共事务借助于网格化管理系统的渠道涌入正式治理体系，既导致了治理资源的耗费与治理的“去公共性”，又遮蔽了普通治理对象的合理诉求。这种异化现象特别容易出现在对网格化管理进行严格“办结率”和“满意度”考核的乡村地区。刚性的考核要求在实践中逐渐催生农民个体化、私利化的表达倾向，据笔者2019年在南京市溧水区某远郊村的调研情况，该村有近50%的案件是个人诉求的表达，剩下的才是公共需求和公共事务的表达。原本作为村庄公共事务处理平台的网格化管理涌入大量私人事务，基层干部不得不在刚性考核压力下将相当一部分精力投入到处理这部分私人事务上。网格化管理不仅没有带来乡村治理效能的提升，反而起到了负面的效果。

(二)治理主体异化

城市网格化管理模式之所以能够推动城市政府内部的部门整合与流程再造，关键在于发现问题的网格员队伍是专门聘用的，他们只需要负责将巡察发现的问题通过系统上报，并不负责问题的解决。再加上网格化管理系统对于网格员上报案件数量的考核，从而使得网格化管理系统的问题发现子系统的运转处在相对正常的状态，能够完整地呈现城市社会中发生的各种问题。而负责解决问题的政府各个部门，他们无法控制哪些问题会被发现，在强考核压力下，不得不积极推动问题的解决。城市网格化管理系统“问题发现系统”与“问题解决系统”的分置，使得其能够较为有效地发挥作用。

但是，对于全国绝大部分乡村地区来说，并无城市政府那样的财力、物力招聘专门的网格员队伍，而只能由原本的村干部和村小组长作为网格长和网格员，从而搭建起网格化管理的网格员队伍。比如在泗阳县某村的网格员情况“我们村分了三个网格片区，书记和另外两个村干部是网格长，每个片区的小组长兼任着网格员，没有再聘用专职网格员”(访谈记录HYC20210712)。泗阳县由于客观的空间距离所带来的回应困境，农村网格员上报的大部分问题往往还是需要他们自己解决，他们既是问题发现者，也是问题解决者。在上级的考核压力下，实践中网格员就会倾向于上报那些相对简单、易于处理的“案件”，尽量少报那些比较复杂、难办的“案件”。“我们上报的事件一般都是当场能够解决的，解决不了的事情你上报了也没有用，最后还是要我们去处理”(访谈记录HSJ20210716)。

再者，由于治理对象的异化所导致的大量私人事务涌入正式治理体系，并在考核压力之下转化为村级治理主体必须解决的行政性事务，使得村干部在与村民的互动中处于被动地位，进而消解村级治理主体的治理权威，长此以往必将弱化村级治理能力。而在县乡正式治理层级中，由于权责分立体制的存在，上级部门往往倾向于将那些模糊性的事务抛给基层组织和网格员，县级组织的这种合作避责机制，加剧了基层的权责不协调问题，引发“有组织的不负责任”现象[38]。

(三)治理体系异化

正如上文所述，城市治理体制长期以来存在的政府“碎片化”问题以及协同困境，使得其在面对已经发生深刻转型的城市社会时显得愈发能力不足。城市网格化管理因应这种需求而迅速嵌入城市治理体制，并成为其中重要的组成部分，为完善城市治理体系、提升城市治理能力发挥了重要作用。正如有学者指出的，网格化管理通过“科层化精细治理”和“社会修复效应”，体现了国家治理和社会发展的双重逻辑效应[39]，有效回应了“城市中国”时代城市治理体系和治理能力现代化以及城市高质量发展的需求。

乡村治理在长期实践中已经形成了一套相对简约的治理体系，这套治理体系适应了不规则的乡村基层社会，既能够有效回应农民的需求，也能够承担国家的各项治理任务。近年来，随着国家财政支出能力增强、从严治党向基层延伸和技术治理手段的运用，我国乡村治理进入强国家时代[40]。一方面带来了整个乡村基层治理体系的正规化、治理手段的信息化，使得国家的权力得以全面深入基层社会以达成其改造基层社会的目的。另一方面也使得整个基层治理体系的刚性越来越强，乡村治理实践面临国家与农民关系失衡、乡村治理内卷化和去政治化等挑战[41]。农村网格化管理即是国家试图加强对于乡村基层的控制，通过已经在城市治理领域取得成功的治理技术的运用，动员和倒逼乡村治理体系的重组。地方政府试图通过网格化管理系统来推动条块之间的协调与联动，但是从具体实践来看，绝大多数地区未能实现其重塑治理体系的目标，繁琐的流程和要求反而又成为加重基层治理负担的因素。乡村社会以及与之相匹配的治理体系有其内在逻辑与特点，国家权力不加分辨地将孕生于完全不同的社会基础上的治理模式应用到农村地区，自然面临着治理模式与社会基础的错配诱发的各种“功能异化”问题，进而导致整个乡村治理体系亦随着诸如网格化管理等为代表的治理模式的运用而异化，逐渐偏离了“简约高效”的基层治理体系的目标定位。

五、进一步讨论

网格化管理作为现代信息通讯技术与科层体系相互嵌入、重构、融合，进而塑造的一种治理模式，适应了当代中国城市治理的阶段性现实需求，切实提升了城市基层政府的治理能力，取得了良好的治理效果。可以说，网格化管理系统作为一种治理模式是与城市社会的高密度空间格局、高频次治理事务以及相对碎片化的治理结构高度适配的。但是，孕生于城市并发挥良好作用的网格化管理系统并不意味着就能够直接应用到乡村社会。城乡之间在空间格局、治理事务和治理结构方面差异显著，如果不对城乡之间的社会基础的差异进行深入比较、分析，进而对网格化管理系统进行适合地方实际情况的调适，那么就必然会导致“形似而神不似”的追求政绩的无效政策创新。如果不考虑乡村社会基础的实际情况而生搬硬套各种先进治理模式，不仅无益于乡村治理的现代化，反而会成为推动乡村振兴和治理现代化的阻碍。

此外，在国家推动乡村振兴和乡村治理现代化的总体背景下，将各种先进治理技术、工具或模式等应用于乡村基层治理领域成为未来众多地方政府的普遍选择。但是，需要注意的是，任何一种先进的治理技术都有其发挥作用的限度，技术治理效果的发挥不仅需要技术深入嵌入、融合、改造既有治理体系，还需要结合治理体系的实际情况改造技术。这种“双向融合”的最终目的，是为了使治理体系能够更好地适配深度转型和剧烈变化的社会情境。乡村治理现代化目标的实现，必然是需要立基于乡村社会实际，将现代信息通讯技术及其衍生的先进治理模式与已经证明完全有效的传统治理模式相融合，完善自治、法治和德治相结合的乡村治理新体系，构建真正适配乡村社会基础的治理模式。